地方政府法制建設(shè)的推進(jìn)路徑思考陰

一、地方政府推進(jìn)法制建設(shè)的意義

1.有利于推動(dòng)和促進(jìn)法治政府、法治社會(huì)和法治國(guó)家一體化建設(shè)。政府是連接國(guó)家與公民的紐帶，國(guó)家的各項(xiàng)任務(wù)通過(guò)政府機(jī)關(guān)反饋給公民，而公民的各項(xiàng)活動(dòng)又被政府積極地反映給了國(guó)家，二者相互促進(jìn)，共同發(fā)展。政府各部門職能的執(zhí)行，直接關(guān)系到公民的日常生活，以及瑣事疾苦，對(duì)維持社會(huì)秩序和公平正義起著重要的作用。同時(shí)，政府又承擔(dān)著國(guó)家內(nèi)政外交的管理職能，而國(guó)家的法制化建設(shè)，很大一部分受政府法制化建設(shè)的影響。因此，加快法治社會(huì)和法治國(guó)家的建設(shè)，必須首先加快政府的法制建設(shè)，這樣才能營(yíng)造一個(gè)公平正義的社會(huì)大環(huán)境，才能有利于國(guó)家正常有序地持續(xù)發(fā)展。

2.有利于盡快實(shí)現(xiàn)在全國(guó)范圍內(nèi)建成法治政府的目標(biāo) 。我國(guó)國(guó)土疆域遼闊，各行政區(qū)域的發(fā)展?fàn)顩r不盡相同，存在經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展不平衡的情況。比如在東部及沿海地區(qū)，如上海、廣東，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，各項(xiàng)制度發(fā)達(dá)先進(jìn)；而在西部地區(qū)，如青海、西藏，由于自身地理位置的影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為緩慢，各項(xiàng)制度的建構(gòu)相對(duì)落后。所以我國(guó)的法治政府的全面建設(shè)，也不能同一而論，應(yīng)采取不同的措施，因地制宜的去改善和解決。這時(shí)地方政府的優(yōu)勢(shì)便顯現(xiàn)出來(lái)，各地可以根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展?fàn)顩r制定相應(yīng)的法制建設(shè)規(guī)章制度，加強(qiáng)自身約束的同時(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)法制政府、法治社會(huì)的探索。落后省份和地區(qū)也可以借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)的先進(jìn)法制經(jīng)驗(yàn)，從而加快自身全面發(fā)展。

3.有利于提高地方政府行政的合法性與公信力 。人民群眾對(duì)政府的信任度可以反映地方政府的公信力，地方政府合法行使職權(quán)是其公信力的前提和保障。所以通過(guò)提升政府公信力，可以促進(jìn)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和民主政治建設(shè)。加強(qiáng)地方政府的法制建設(shè)，做好對(duì)地方發(fā)展的宏觀調(diào)控，有助于促進(jìn)地方政府依法行政，提高地方政府行使政權(quán)的公信力。值得一提的是，我國(guó)的反腐工作得到了各地方政府的積極響應(yīng)，十八大以來(lái)反腐成績(jī)斐然，《反腐敗法》呼之欲出。這些做法都起到了加強(qiáng)政府公信力和合法性的作用，緩和了官民關(guān)系，促進(jìn)了社會(huì)和諧穩(wěn)定有序發(fā)展。

二、地方政府法制建設(shè)推進(jìn)過(guò)程中存在的問(wèn)題

1.法律體系尚不完善，行政監(jiān)督機(jī)制不夠健全。法律具有公平正義性，若缺少配套的法律制度則無(wú)從對(duì)權(quán)力進(jìn)行約束，何談地方政府法治建設(shè)的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)的法律體系雖已形成但尚不完善，主要體現(xiàn)在立法制度、司法制度和監(jiān)督體制三大方面的建設(shè)還不到位，由于立法條件尚不成熟、各方的認(rèn)識(shí)不盡一致，因此存在部分配套法規(guī)急需制定、某些現(xiàn)行法律需要修改、個(gè)別法律尚未出臺(tái)等問(wèn)題，這也給我國(guó)的法治建設(shè)帶來(lái)了一定阻礙。同時(shí)，我國(guó)的行政監(jiān)督機(jī)制也不夠健全，存在諸多缺陷與不足，主要體現(xiàn)在：第一，監(jiān)督體系結(jié)構(gòu)松散，監(jiān)督主體過(guò)多，監(jiān)督合力缺乏；第二，監(jiān)督方式落后，監(jiān)督手段單一，缺乏預(yù)見性；第三，監(jiān)督法規(guī)不夠具體完善，缺乏科學(xué)性與可操作性；第四，監(jiān)督過(guò)程中干擾因素過(guò)多，存在執(zhí)法不力的問(wèn)題，缺乏公平公正性。

2.群眾法制意識(shí)不強(qiáng)，法治觀念尚未全面確立。人類社會(huì)不斷發(fā)展進(jìn)步，社會(huì)管理的方式也已由人治轉(zhuǎn)為法治，但這個(gè)過(guò)程需要經(jīng)歷長(zhǎng)期的發(fā)展演變，這就對(duì)地方政府的法治建設(shè)提出了更加嚴(yán)峻的要求。在此過(guò)程中需要破除封建人治、封建特權(quán)思想，打破某些地方根深蒂固的人治觀念，這樣就必然會(huì)觸動(dòng)某些特權(quán)者的利益。當(dāng)前我們的法制教育和宣傳力度不夠，人們的法制觀念尚未全面建立，故而在各部門行使職能的過(guò)程中，由于行政特權(quán)陳腐，執(zhí)法人員在發(fā)揮自己工作職能的同時(shí)，夾雜了部分主觀意識(shí)，不能真正依法行政，甚至濫用行政權(quán)力，無(wú)法保證法律的公正公平，起不到法治的效果。同時(shí)，普通大眾由于缺乏對(duì)法律的認(rèn)知與信仰，在遇到困難和問(wèn)題時(shí)，熱衷于利用“找關(guān)系”、“請(qǐng)客送禮”等手段，沒(méi)能真正樹立法律的權(quán)威性信仰，從側(cè)面滋生相關(guān)部門工作人員的腐敗行為。

3.地方政府職能轉(zhuǎn)變不到位，職權(quán)分配不夠清晰。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，地方政府的職能也在發(fā)生改變，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樗膫€(gè)方面，即：對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控、對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管、對(duì)行政事務(wù)進(jìn)行管理以及對(duì)社會(huì)進(jìn)行公共服務(wù)。然而，在職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，個(gè)別地區(qū)的地方政府出現(xiàn)了角色錯(cuò)位、越位、不到位的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在：第一，過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，熱衷于政府經(jīng)濟(jì)投資、新城建設(shè)和開發(fā)，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)干預(yù)過(guò)多；第二，政府監(jiān)管市場(chǎng)卻不能夠順應(yīng)市場(chǎng)的發(fā)展，不能及時(shí)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，做不到政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，強(qiáng)行用行政手段調(diào)配資源，不能很好地發(fā)揮資源配置的作用；第三，在行政管理方面，管了一些騎虎難下的事，插手一些不該管并且沒(méi)能力管好的事。例如政府的行政審批制度和程序復(fù)雜繁冗，不能給老百姓帶來(lái)便利，急需簡(jiǎn)化。同時(shí)，在一些應(yīng)該管轄的職責(zé)范圍之內(nèi)，卻出現(xiàn)了職能或人員的缺位的現(xiàn)象。第四，政府對(duì)生態(tài)環(huán)境惡化、人口老齡化、食品安全問(wèn)題、改善和保障民生等問(wèn)題的關(guān)注不夠，社會(huì)公共服務(wù)職能的履行非常薄弱。

三、地方政府法制建設(shè)的推進(jìn)路徑選擇

1.強(qiáng)化制度改革和創(chuàng)新，完善對(duì)政府依法行政的監(jiān)督和考核。制度創(chuàng)新是完成任何一項(xiàng)改革的前提和基礎(chǔ)，地方政府的各項(xiàng)管理活動(dòng)離不開制度的改革和創(chuàng)新。通過(guò)對(duì)現(xiàn)有制度的不斷修改、補(bǔ)充和完善，要建立起一系列適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展需求的、高效廉潔的政府管理制度，可以確保地方政府在履行職能時(shí)有章可循。同時(shí)，各地方政府要對(duì)行政職權(quán)進(jìn)行適當(dāng)限制，不斷完善對(duì)行政行為的監(jiān)督和考核，建立健全評(píng)議考核標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制，落實(shí)行政責(zé)任追究制，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的通知》（國(guó)發(fā)〔2004〕10號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》（國(guó)發(fā)〔2008〕17號(hào)）和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（國(guó)發(fā)〔2010〕33號(hào)）等規(guī)定，結(jié)合實(shí)際制定適合自身的依法行政考核辦法并嚴(yán)格執(zhí)行。此外，還可以加強(qiáng)外部監(jiān)督，推行政務(wù)公開，將行政執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序及執(zhí)法結(jié)果公之于眾、告知于民，拓寬監(jiān)督渠道，接受社會(huì)和群眾的監(jiān)督，并對(duì)所反映的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，及時(shí)向公眾反饋結(jié)果。

2.堅(jiān)持“憲法至上”，貫徹“法律面前人人平等”的法治理念。憲法是一個(gè)國(guó)家的根本大法，是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，是治國(guó)安邦的總章程，具有最高的法律地位和法律效力。習(xí)近平總書記曾明確指出：“領(lǐng)導(dǎo)干部都要牢固樹立憲法法律至上、法律面前人人平等、權(quán)由法定、權(quán)依法使等基本法治觀念，對(duì)各種危害法治、破壞法治、踐踏法治的行為要挺身而出、堅(jiān)決斗爭(zhēng)。” 各地方政府必須堅(jiān)持“憲法至上”的原則，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法人員法律意識(shí)和法制觀念的培養(yǎng)，做到“權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、程序正當(dāng)、公開公正、守法誠(chéng)信、高效便民”，切實(shí)履行好各項(xiàng)職責(zé)。與此同時(shí)，要堅(jiān)持“法律面前人人平等”的基本法治理念，培養(yǎng)貫徹法治思維，嚴(yán)格依法依規(guī)辦事，確保每個(gè)公民得到平等對(duì)待，不能“搞關(guān)系、搞特殊”，不允許任何人凌駕于法律之上，杜絕“暴力執(zhí)法”，消除“以權(quán)謀私”、“行政越權(quán)”等違法亂權(quán)的現(xiàn)象。當(dāng)然，廣大民眾也要提高法律意識(shí)，在權(quán)利受到損害時(shí)，敢于拿起法律武器追究相關(guān)部門的行政責(zé)任，通過(guò)法律途徑積極尋求行政救濟(jì)。

3.確保權(quán)力下放到位，切實(shí)履行各項(xiàng)職能。地方政府在行使政權(quán)的過(guò)程中，要以“法無(wú)禁止即許可，法無(wú)授權(quán)即禁止”為原則，對(duì)法律規(guī)定屬職能范圍內(nèi)的事務(wù)，積極入手進(jìn)行管理；對(duì)法律沒(méi)有明確禁止職能范圍以外的事務(wù)，則應(yīng)該做好“減法”，將權(quán)力和責(zé)任同步下放，簡(jiǎn)政放權(quán)，精簡(jiǎn)不必要的行政程序特別是繁瑣的行政審批過(guò)程，放活市場(chǎng)、投資、就業(yè)等對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)制約明顯的事項(xiàng)，為企業(yè)和公民“松綁”。然而，精簡(jiǎn)放權(quán)重在落實(shí)，再好的綱領(lǐng)也需要通過(guò)落實(shí)來(lái)實(shí)現(xiàn)，這場(chǎng)政府的“自我革命”必然會(huì)觸動(dòng)多個(gè)部門的既得利益，其困難程度可想而知。因此，要避免“避重就輕”、“邊減邊增”、“明減暗增”等不良情況的出現(xiàn)，切實(shí)保證政府在簡(jiǎn)化行政程序后能夠更好地履行各項(xiàng)職能，真正惠及百姓民生，達(dá)到“辦事效率高、服務(wù)質(zhì)量?jī)?yōu)”的行政目標(biāo)。

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※基金項(xiàng)目：2016年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《依法治藏理論與實(shí)踐問(wèn)題研究》中期成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：16BFX007.