臺(tái)灣地區(qū)土地制度發(fā)展研究曲

摘 要：論文通過對(duì)荷蘭殖民時(shí)期、鄭氏時(shí)代、清代、日據(jù)時(shí)代的臺(tái)灣地區(qū)土地制度的分析，以及1949年后臺(tái)灣地區(qū)土地改革和土地重劃制度進(jìn)行詳細(xì)研究，得出要保證土地制度的良性發(fā)展，就必須將土地這種具有明顯稀缺性的重要資源的權(quán)力做出劃分的結(jié)論。

關(guān)鍵詞：土地制度 改革發(fā)展 臺(tái)灣地區(qū)

一、光復(fù)前臺(tái)灣地區(qū)土地制度

1.荷蘭殖民時(shí)期土地制度。在荷蘭殖民時(shí)期（1624年—1661年），臺(tái)灣地區(qū)土地制度為王田制。殖民時(shí)期土地皆為荷王所有，故稱“王田”?！巴跆铩彼袡?quán)屬于統(tǒng)治階級(jí)荷蘭人，不得私有。土地可以租借給移民，從這些佃農(nóng)征收百分之五到百分之十的田租?！巴跆铩币浴凹住睘閱挝?，荷領(lǐng)時(shí)期那個(gè)以九七〇〇平方公尺為一甲的土地面積計(jì)算單位，被延用至今日。

2.鄭氏時(shí)代土地制度。在鄭氏時(shí)代（1662—1683年），土地制度制度為官田制。王田制改為官田制，耕田之人皆為官佃，延用土地制度，就土地而言分為官田、私田及屯田。

3.清代土地制度。清代（1683—1895年）的土地制度與土地政策，主要為在私有土地制度之下，如何將官地開墾為民地。臺(tái)灣地區(qū)土地制度中的官田和文武官田全部改為民業(yè)，實(shí)行一田三主的制度。當(dāng)時(shí)的土地制度為墾佃制度，即由富豪士紳或其他強(qiáng)有力者，清領(lǐng)官地，招佃開墾。

4.日據(jù)時(shí)代土地制度。在日據(jù)時(shí)代（1895—1945年）時(shí)期，日本在1898年成立臨時(shí)臺(tái)灣地區(qū)土地調(diào)查局，1903年完成地籍調(diào)查。臺(tái)灣地區(qū)總督府全面進(jìn)行土地調(diào)查，確立了土地所有權(quán)制度。土地所有權(quán)的確立，保障了土地買賣的安全，有助于吸引資本家在臺(tái)投資。1904年5月廢止大租權(quán)，確立小租戶為業(yè)主，簡化土地所有權(quán)。使臺(tái)灣地區(qū)土地所有權(quán)明確，且能掌握地理地形，防堵治安缺漏。

除此之外，將隱田整理出來，增加土地甲數(shù)，在消除大租戶后，土地稅收增加；最重要的是增加土地改革經(jīng)濟(jì)效益，給予日本資本家對(duì)于臺(tái)灣地區(qū)的土地投資及企業(yè)設(shè)立種種方便和安全保障。

二、現(xiàn)行臺(tái)灣地區(qū)土地制度

臺(tái)灣地區(qū)現(xiàn)行土地制度主要經(jīng)歷兩個(gè)階段，即土地改革和土地重劃。臺(tái)灣地區(qū)的土地改革運(yùn)動(dòng)起始于1949年初，到1953年底基本結(jié)束并取得良好效果。這場土地改革從“三七五減租”開始，經(jīng)歷了“公地放領(lǐng)”，最終實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”。

土地改革后的臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)業(yè)也進(jìn)入小農(nóng)經(jīng)濟(jì)精耕細(xì)作時(shí)代。這種小農(nóng)經(jīng)濟(jì)在土改后對(duì)臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，然而隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)生活中逐漸讓位于工商業(yè)，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)對(duì)于農(nóng)業(yè)與整體經(jīng)濟(jì)的制約作用逐漸顯現(xiàn)。

當(dāng)前臺(tái)灣地區(qū)土地主要?jiǎng)澐譃槎际杏玫睾头嵌际邪l(fā)展用地，其中非都市發(fā)展用地主要指農(nóng)村土地重劃，包括農(nóng)地重劃和農(nóng)村小區(qū)土地重劃；而都市發(fā)展用地又根據(jù)主體與方式的不同劃分為區(qū)段征收與市地重劃兩種。

1.農(nóng)地重劃與農(nóng)村小區(qū)土地重劃。通常所說的農(nóng)地重劃是指農(nóng)村耕種土地的調(diào)整，即將一定區(qū)域內(nèi)不合經(jīng)濟(jì)利用的農(nóng)地加以重新規(guī)劃整理，建立標(biāo)準(zhǔn)丘塊，并配置農(nóng)水路，使每一丘塊能直接臨路、直接灌溉及直接排水，以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，擴(kuò)大農(nóng)場規(guī)模，增進(jìn)農(nóng)地利用，并配合農(nóng)業(yè)機(jī)械化作業(yè)，提高經(jīng)營效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)建設(shè)發(fā)展，增加農(nóng)民收入。通過農(nóng)村小區(qū)土地重劃，農(nóng)村生活條件得以改善，公共產(chǎn)品城鄉(xiāng)均等化水平大幅度提升，農(nóng)村小區(qū)土地價(jià)格大幅提高。

農(nóng)村小區(qū)土地重劃是旨在縮小城鄉(xiāng)差距，改善農(nóng)村生活環(huán)境，使城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化而進(jìn)行的小區(qū)美化、綠化、道路拓寬、排水設(shè)施改善與興建活動(dòng)中心等活動(dòng)。在重劃過程中，首先要對(duì)小區(qū)重劃進(jìn)行整體規(guī)劃，使小區(qū)生活生產(chǎn)功能與文化傳統(tǒng)以及區(qū)域發(fā)展相一致，使農(nóng)村小區(qū)重劃與區(qū)域規(guī)劃、縣市發(fā)展計(jì)劃以及地方特色等相一致。其次，要改善農(nóng)村生活環(huán)境，拆舊蓋新以改善居住條件，修建公共設(shè)施以豐富農(nóng)村生活，完善教育、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)以提高農(nóng)村生活質(zhì)量。需要指出的是，農(nóng)村小區(qū)重劃所需經(jīng)費(fèi)絕大部分是由政府支付的。

2.市地重劃與區(qū)段征收。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，城市一方面需要在空間上擴(kuò)張以擴(kuò)大城市規(guī)模，另一方面又需要進(jìn)行舊城更新以增加公共設(shè)施供給。無論是都市更新，還是城市擴(kuò)張，都變更原有都市土地關(guān)系，而根據(jù)實(shí)施主體不同可以分為土地所有權(quán)人為主的市地重劃和以政府為主的區(qū)段征收。

市地重劃是依照都市計(jì)劃規(guī)劃內(nèi)容，將一定區(qū)域內(nèi)，畸零細(xì)碎不整之土地，加以重新整理、交換分合，并興建公共設(shè)施，使成為大小適宜、形狀方整，各宗土地均直接臨路且立即可供建筑使用，然后按原有位次分配予原土地所有權(quán)人。而重劃范圍內(nèi)之道路、溝渠、兒童游樂場、鄰里公園等公共設(shè)施及工程費(fèi)用，則由參加重劃土地所有權(quán)人按其土地受益比例共同負(fù)擔(dān)，故是一種有效促進(jìn)土地經(jīng)濟(jì)使用與健全都市發(fā)展的綜合性土地改良事業(yè)。

與市地重劃不同，區(qū)段征收作為城市土地開發(fā)的另一重要途徑，是政府基于新都市開發(fā)建設(shè)、舊都市更新、農(nóng)村小區(qū)更新或其他開發(fā)目的需要，對(duì)于一定區(qū)域內(nèi)之土地全部予以征收，并重新規(guī)劃整理。開發(fā)完成后，由政府直接支配使用公共設(shè)施用地，其余之可供建筑土地，部分供作土地所有權(quán)人領(lǐng)回抵價(jià)地之用，部分作為開發(fā)目的或撥供需地機(jī)關(guān)使用，剩余土地則辦理公開標(biāo)售、標(biāo)租或設(shè)定地上權(quán)，并以處分土地之收入抵付開發(fā)總費(fèi)用。

三、臺(tái)灣地區(qū)土地改革的啟示

臺(tái)灣地區(qū)從“和平土改”到“土地重劃”的過程的轉(zhuǎn)變是政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)換的過程。而之所以會(huì)發(fā)生這種轉(zhuǎn)變，是隨著地產(chǎn)由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、居住向非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與財(cái)富功能轉(zhuǎn)換的結(jié)果。

早期政府之所以能夠推動(dòng)“和平土改”，是因?yàn)檎瓶卣叽罅抠Y源，一方面，二戰(zhàn)后接收了日本占領(lǐng)時(shí)期的大量土地，約占整個(gè)臺(tái)灣地區(qū)耕地的近45%；另一方面，接收了日本占領(lǐng)時(shí)期的水泥、造紙、農(nóng)林、工礦等工商企業(yè)，形成公營企業(yè)。這兩方面資源為政府推行“公地放領(lǐng)”和“地主限田”等奠定了基礎(chǔ)。

隨著政府可控資源越來越小，政府在土地制度中的主導(dǎo)角色也逐漸轉(zhuǎn)到民間。政府的作用僅局限于依然缺乏經(jīng)濟(jì)價(jià)值的農(nóng)地重劃，而對(duì)于升值潛力巨大的都市土地?zé)o論采取的是市地重劃還是區(qū)段征收的方式，政府在其間發(fā)揮的作用越來越小，更多的是由地主自行規(guī)劃、開發(fā)，政府只負(fù)責(zé)審批、接收公共設(shè)施及其用地。其結(jié)果是，只要區(qū)塊內(nèi)有土地所有權(quán)人不同意重劃或更新，政府便難以根據(jù)城市發(fā)展需要進(jìn)行土地開發(fā)與再開發(fā)。為此，我們看到臺(tái)北市建筑相對(duì)老舊，街道以及交通狹窄、擁擠，而政府根本無能力進(jìn)行更新以增加公共設(shè)施，改善居住環(huán)境、美化城市。

所以，要保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展同時(shí)保護(hù)與土地相關(guān)權(quán)利主體的利益，就必須將土地這種具有明顯稀缺性的重要資源的權(quán)力做出劃分。一方面，要保證政府具有土地發(fā)展權(quán)力，另一方面又要有效避免政府侵蝕土地權(quán)利主體的權(quán)益。既不能將土地完全收歸國有而不顧原權(quán)利主體的利益，也不能將土地完全私有而阻礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程。

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