中國PPP模式的發(fā)展歷程與問題分析

摘 要：PPP模式自引入我國以來，至今已有三十多年歷史，先后經(jīng)歷了探索、試點、推廣、調(diào)整及規(guī)制五個階段，對國內(nèi)的公共項目建設(shè)起到了助推作用。但PPP模式在我國的應(yīng)用尚不成熟，存在著法律法規(guī)不健全、政府行為不規(guī)范、民營資本參與度低及監(jiān)管體制不完善等問題亟待解決。

關(guān)鍵詞：PPP模式 發(fā)展歷程 問題

一、引言

PPP全稱為Public-Private-Partnerships，中文簡稱公私合營，最早來源于18世紀(jì)英國的保潔服務(wù)，其現(xiàn)代意義的發(fā)展需要歸功于將私人部門積極引進到參與公共服務(wù)為核心內(nèi)容的新公共管理運動。PPP模式作為一種實踐產(chǎn)物，其內(nèi)涵因?qū)嵺`發(fā)展而不斷完善，基于不同的國別、行業(yè)及項目，不同的組織、學(xué)者對其定義尚未形成一致表述。2015年5月國務(wù)院公辦廳頒發(fā)了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》，將PPP模式界定為：政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益。PPP模式在中國經(jīng)歷了多個發(fā)展階段，對國內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及城鎮(zhèn)化建設(shè)起到了助推作用，還存在著一些問題亟待解決。

二、中國PPP模式的發(fā)展歷程

20世紀(jì)80年代，PPP模式引入我國，發(fā)展至今已有三十余年的歷史，先后經(jīng)歷了探索、試點、推廣、調(diào)整及規(guī)制五個階段。

1.探索階段（1984——1992年）。我國實施改革開放政策后，大批境外資本逐步參與各個行業(yè)的投資建設(shè)，部分資金開始進入到我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。1986年，國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于鼓勵外商投資的規(guī)定》，鼓勵外資參與到我國的經(jīng)濟建設(shè)中。因此，在這一階段的PPP項目主要分布于改革開放的前沿地區(qū)，參與項目的外商大多數(shù)為愛國華僑，參與的目的除了商業(yè)因素外，更多的是出于對故鄉(xiāng)的回饋，促進了當(dāng)時的項目在合同簡單的條件下能夠順利的執(zhí)行。當(dāng)時，我國并未出臺相關(guān)的法律法規(guī)和審批程序，地方政府需要向中央領(lǐng)導(dǎo)進行匯報，獲得批準(zhǔn)之后方可執(zhí)行相關(guān)項目。造成這一階段的項目在投資人組織發(fā)起后，通過談判與地方政府達到一致，缺少規(guī)范的招標(biāo)過程。另外，這階段的項目主要由當(dāng)?shù)卣园l(fā)推進，并沒有引起中央政府的關(guān)注，更沒有自上而下的進行推廣。代表項目有廣東沿海地區(qū)的華僑以BOT形式進入電力和交通設(shè)施領(lǐng)域，建設(shè)了深圳沙角B電廠、廣州北環(huán)高速公路、廣深高速公路、順德德勝電廠等。這一階段我國政府對PPP模式的應(yīng)用還處于探索之中，缺少相關(guān)經(jīng)驗，造成了以深圳沙角B電廠為代表的PPP項目存在一些不規(guī)范、不完善之處，使當(dāng)?shù)卣般y行承擔(dān)了過多的風(fēng)險。

2.試點階段（1993——2002年）。1992年，我國十四大確立了“社會主義市場經(jīng)濟體制”的改革目標(biāo)。伴隨國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模的不斷擴張，為保證我國建設(shè)發(fā)展的資金需求，國家計委開始著手研究將市場機制引入到基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革中。1995年，原對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部發(fā)布《關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問題的通知》，原國家計委聯(lián)合電力部、交通部發(fā)布《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項目審批管理有關(guān)問題的通知》，以鼓勵外商采用中外合資、合作和獨資等方式建設(shè)經(jīng)營我國基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項目。由于能源、交通等公共基礎(chǔ)設(shè)施和行業(yè)是當(dāng)是國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的短板，大多數(shù)試點項目集中于電力和交通領(lǐng)域，且社會資本主要是外資。2001年末，原國家計委發(fā)布《關(guān)于印發(fā)促進和引導(dǎo)民間資本的若干意見的通知》，開始鼓勵和允許民間投資進入國內(nèi)未禁止的公共設(shè)施領(lǐng)域。該階段代表項目有廣西來賓B電廠、沈陽市第八水廠、廣東電白高速公路、武漢軍山長江大橋、湖北南漳自來水廠、長沙望城電廠等。盡管這一階段的PPP項目并未全部取得成功，有部分項目在運作過程中失敗，但仍為后期的項目運作提供了必不可少的知識和技術(shù)積累，對我國的政府理念和社會產(chǎn)生了深遠影響。

3.推廣階段（2003——2007年）。黨的十六大提出讓市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，為我國PPP模式的推廣提供了政策上的支持。2003 年，黨的十六屆三中全會通過了《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，提出放寬市場準(zhǔn)入，允許非公有資本進入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域，國內(nèi)民營企業(yè)參與公共事業(yè)領(lǐng)域的通道開放。至此，在政策的推動下，國內(nèi)部分主要城市迎來了PPP模式井噴式發(fā)展，積極引導(dǎo)項目在城市供水、污水處理、燃氣供應(yīng)等領(lǐng)域進行實踐。這一時期的PPP項目已經(jīng)具備極其明顯的市場經(jīng)濟特征，傳統(tǒng)企業(yè)開始積極主動推行改革，項目競標(biāo)的公開透明性提高，運作效率大幅提升。代表項目有杭州灣跨海大橋、深圳地鐵4號線、南京長江隧道、北京地鐵4號線、國家體育場等。由于該階段PPP項目數(shù)量及投資額增長過快，但國內(nèi)制度建設(shè)相對滯后，導(dǎo)致有些地方項目運作不合理，出現(xiàn)了合謀串標(biāo)、貪污腐敗、豆腐渣工程現(xiàn)象。

4.調(diào)整階段（2008——2012年）。2008年全球金融危機爆發(fā)，我國實施積極的財政政策，推出了四萬億經(jīng)濟刺激計劃。在政策的驅(qū)動下，為獲得低成本且充足的資金保障，各地方政府通過建設(shè)投融資平臺建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，導(dǎo)致部分地區(qū)產(chǎn)生了極其嚴(yán)重的地方債務(wù)問題。為了緩解地方債務(wù)，化解地方融資平臺風(fēng)險的問題，2010年，國務(wù)院制定了關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的“新36條”，鼓勵民間資本進入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè) 、基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)、政策性住房建設(shè)、社會事業(yè)和國防科技工業(yè)領(lǐng)域。2012年，各部委出臺了20多個落實“新36條”的細則，但由于國企特別是央企具有強大的政府資源作支持，使民間資本很難與其競爭，導(dǎo)致“新36條”的效果并不明顯。在這一階段，無論從投資額度還是項目數(shù)量上來看，PPP項目均出現(xiàn)大幅度下降。

5.規(guī)制階段（2013——至今）。2013年起，我國在經(jīng)歷了經(jīng)濟高速增長及受四萬億刺激計劃的影響，開始出現(xiàn)地方性債務(wù)膨脹、經(jīng)濟增速減緩、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)落后等問題。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，國內(nèi)全面深化改革，中央明確表示要化解地方政府債務(wù)問題，加強對地方政府融資平臺的建設(shè)管理，PPP模式被視為緩解政府性債務(wù)、轉(zhuǎn)變政府職能、改革財政體制和推進市場化改革的關(guān)鍵舉措。2014年，財政部結(jié)合財政體制改革陸續(xù)出臺PPP指導(dǎo)意見，各地方政府積極嘗試上報PPP試點項目。2015年，國務(wù)院發(fā)布文件，鼓勵地方政府運用PPP模式讓社會資本參與綜合管廊建設(shè)和運營。2016年，相關(guān)部委發(fā)布《關(guān)于開展重大市政工程領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）創(chuàng)新工作的通知》，加大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，推動PPP模式在新型城鎮(zhèn)化中的運用。同時，國家發(fā)改委出臺《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則》，規(guī)范了PPP項目在傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中的具體操作流程，對相關(guān)領(lǐng)域PPP項目的運作與實施提供有效指導(dǎo)?？梢钥闯?，近年來政府頻繁出臺的相關(guān)文件，既鼓勵PPP項目的落地與運營，又對PPP模式的健康發(fā)展提供政策上的規(guī)范。

三、中國PPP模式存在的問題

目前，我國PPP模式正處于風(fēng)口上，各級政府及民間資本對PPP未來的發(fā)展均充滿期待。尤其是近三年來的PPP模式快速擴展，走完了發(fā)達國家?guī)资甑腜PP發(fā)展道路，在這種快速發(fā)展的背后，還需清醒的意識到我國對PPP模式的應(yīng)用尚不成熟，還存在許多問題需要解決。

1.法律法規(guī)不健全。國務(wù)院及各部委曾制定關(guān)于PPP模式的規(guī)章、條例及管理辦法，但這些法規(guī)主要是針對具體項目制定的專營管理辦法。截止目前，我國尚缺少一套系統(tǒng)、完備的法律法規(guī)，以對PPP模式提供相應(yīng)的法律支撐。除了立法的缺失，現(xiàn)有各部委的規(guī)范性文件之間存在的沖突與矛盾，一定程度上導(dǎo)致地方政府與民間資本無所適從。缺少完善的法律法規(guī)作支撐，一方面會導(dǎo)致PPP模式在我國的應(yīng)用過程中產(chǎn)生各種問題，包括合同不規(guī)范、流程不合理、糾紛難以協(xié)調(diào)等，必然會影響各類PPP項目的建設(shè)及運營；另一方面會導(dǎo)致私人部門投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性大大挫傷，對我國繼續(xù)推廣PPP模式造成一定的制約。

2.政府行為不規(guī)范。部分地方政府在應(yīng)用PPP模式過程中，存在著一些不規(guī)范行為，影響了PPP項目的運營。首先，借PPP項目變相融資。有些地方政府在進行項目融資時，名義上是建設(shè)PPP項目，實際上則采取政府回購、政府兜底、明股實債、固定回報等形式變相融資。其次，部分地方政府在PPP項目招標(biāo)過程中，在企業(yè)的注冊資本、保證金、融資能力等方面設(shè)置較高門檻，降低采購環(huán)節(jié)的競爭，利于國有企業(yè)尤其是央企的進入，從而達到阻止民營企業(yè)進入的目的。再次，部分地方政府有意規(guī)避PPP的管理要求而茫目引進項目，摒棄PPP的操作流程，打著政府購買服務(wù)等的旗號變相引進項目，或者故意隱藏一些現(xiàn)金流穩(wěn)定的項目，僅公開資金來源少、回報率低的項目。

3.民營資本參與度低。參與PPP項目的民營資本比重過低，主要的社會資本仍是央企、地方國企及融資平臺。對于收益率高、風(fēng)險率低的公共項目，政府不愿意將其推向市場與社會資本合作；對于收益率低、風(fēng)險率高的公共項目，民營資本參與的熱情降低。即使項目收益不足以覆蓋投資成本，一定程度上可以得到政府付費或財政補貼，但國辦發(fā)2015（42號）文件規(guī)定PPP財政支出責(zé)任不得超過一般公共預(yù)算支出的10%，因此對財力較弱的地方政府而言，推出此類項目的空間將受到極大的限制。當(dāng)前我國的PPP項目中，盈利能力較強的預(yù)期收益率約為8%-9%，民營企業(yè)凈資產(chǎn)收益率約為14%，高于大多數(shù)的PPP項目回報，導(dǎo)致對民營資本的吸引力不足。

4.監(jiān)管體制不完善。我國對PPP模式的監(jiān)管，主要依靠傳統(tǒng)的行政手段，存在監(jiān)管方式單一、監(jiān)管部門職能不清晰等問題。一是監(jiān)管主體較多，包括行業(yè)監(jiān)管（發(fā)改委、財政部和交通部等）和一般監(jiān)管（規(guī)劃、公安、國土、環(huán)保、審計、工商、質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)和稅務(wù)等）組成，監(jiān)管主體間職責(zé)劃模糊。二是缺乏能夠代表社會公眾利益的第三方監(jiān)管機構(gòu)，社會公眾作為公共服務(wù)的消費者，其消費訴求找不到合適的表達途徑，很難對政府部門和社會資本形成有效的約束，難以保證項目建設(shè)質(zhì)量及運營效率達到預(yù)期效果，侵害社會公眾的利益。

四、結(jié)語

PPP模式在我國經(jīng)歷了三十多年的發(fā)展，越來越多的被應(yīng)用于公共建設(shè)領(lǐng)域，逐漸成為解決公共項目建設(shè)問題的有效模式。還應(yīng)看到，PPP模式在我國的發(fā)展尚不成熟，其推廣應(yīng)用中存在著法律法規(guī)不健全、政府行為不規(guī)范、民營資本參與度低及監(jiān)管體制不完善等問題。因此，各地政府部門在推廣PPP模式的同時，還應(yīng)著力解決上述問題，才能促進其順利運行與長久發(fā)展。

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作者簡介：張智慧（1976—）女。山東青島人。青島科技大學(xué)碩士研究生。從事項目管理研究。

※基金項目：2017年度阜新市社會科學(xué)研究立項課題（2017Fs11x027）.