基于政策議程理論視角下的四川什邡鉬銅事件研究

摘 要：本文通過運用科布和埃爾德的政策議程理論作為基礎理論，具體是以政策議程理論中的公眾議程和政府議程為基本概念，以公眾議程向政府議程演進的過程為基本線索。選取四川什邡鉬銅事件為案例參照進行現(xiàn)實實踐分析，并試將不同發(fā)展階段政策議程類型整合考察，同時對該理論在我國的適用性進行了簡單分析，并據此提出了我國在應用科布和埃爾德的政策議程理論時需注意的三個方面。

關鍵詞：政策議程理論 什邡鉬銅事件 公眾議程 政府議程

一、羅杰·科布與查爾斯·埃爾德的政策議程理論

20世紀70年代，美國學者羅杰·科布（R.W.Cobb）和查爾斯·埃爾德（C.D.Elder）在其著作Participation in American Politics：The Dynamics of Agenda Building一書中對美國政府的政策議程進行了探討，這是首次將議程研究應用于政治學領域中。他們提出，政策議程是“一批在任何時點上都會值得政治組織注意的、屬于合法關注范疇的政治議題”，主要觀點是將政策議程二分為政府議程和公眾議程，把議程設置過程界定為公眾參與精英決策的橋梁并試圖解釋問題是怎樣從公眾議程進入到政府議程中，并在公眾作為主體和動力的條件下，議程如何從公眾之間進入政府的發(fā)展過程。

科布和埃爾德認為可將政策議程劃分為政府議程和公眾議程這兩類，在他們看來，公眾議程（又稱為系統(tǒng)議程）是指“政治共同體成員普遍認為值得公眾關注的，且屬于現(xiàn)任政府權威機構合法管轄范圍內的所有問題”。從本質上講，公眾議程是眾人參與討論的一個過程，也就是說當一個問題引起了相關群體的關注，進而引起了更多人的興趣，最后就會引起普通公眾的關注。為了讓這個問題得到公眾的認可，那么議程倡導者要么使這個問題進入到大眾媒體的視野中，要么就必須要有足夠的資源影響公眾，比如金錢、人力或是花言巧語。除了獲得公眾的認可，議程倡導者還需對大量個體或團體進行動員，培育公眾對于這一問題一定會采取糾正措施的信念。如果某項事務的處理超出了政府機構的合法權限范圍之內，那么這項事務將會被擋在公眾議程之外。

第二類是政府議程，又被稱為制度議程、正式議程、機構議程等。政府議程是指“有待權威決策者積極和認真考慮的一組明確項目”，是“進入政府機構討論，準備加以研究處理的公共政策論題項目”。科布和埃爾德使用“積極和認真”的提法，是為了將正式議程項目與所謂的“偽議程項目”（pseudo-agenda items）區(qū)別開來。決策者常常用這種類型的議程來緩解某些個體或團體因需求未被認可所帶來的挫敗感，從而避免沖動行為的發(fā)生。

二、政策議程理論視角下四川什邡宏達鉬銅事件的過程分析

2012年6月29日，預計總投資104億元、年產值500億元的宏達集團鉬銅多金屬資源深加工項目，在四川什邡破土動工。在項目開工典禮前，針對項目可能會引發(fā)的環(huán)境污染問題，個別市民心生擔憂而做出過激行為。什邡市委、市政府聽聞隨即在官網“什邡之窗”上發(fā)出對外公開信，介紹并解釋了目前項目的環(huán)保評估情況，希望以此平復部分市民的擔憂之心。

2012年7月2日，事態(tài)并未因“公開信”而有所緩解，陸續(xù)有市民到什邡市委、市政府門口聚集，反而加劇引發(fā)了大規(guī)模的群體事件。當日晚20點，官方通吧此次群體抗議事件已演變?yōu)榱吮┝κ录?/p>

2012年7月3日，什邡市委書記李成金發(fā)出聲明，暫停宏達鉬銅項目且不再繼續(xù)建設。

1.“社會問題”潛在與局部范圍的公眾議程。

1.1存在“社會問題”。社會問題的出現(xiàn)及存在是議程形成過程的前階段，其來源于公眾對于政府政策的不同意見，問題顯現(xiàn)的強度則取決于持反對意見的公眾的反應強度。在什邡鉬銅事件中，坊間在鉬銅項目開工前就已在討論鉬銅項目的致癌可能性，認為鉬銅項目生產會造成環(huán)境污染這一可能是什邡鉬銅事件發(fā)生的前提假設，而這一社會問題的焦點就在于工業(yè)污染可能會通過影響空氣和水源而影響整個生態(tài)生活區(qū)，這一項目的建設將會影響到局部公眾的公共利益，公眾認為其潛在的公共利益將會受到損害遂形成了一致的反對意見。

1.2局部范圍內的公眾議程。在四川什邡鉬銅事件中，社會問題在最初出現(xiàn)反對聲音時還比較弱，僅僅只有少數(shù)其利益可能會受到損害的個體或團體。后續(xù)通過這些少數(shù)利益相關者在網絡平臺的號召及意見表達，并通過組織集體游行、抗議等過激行為來表達自己對此項目的反對，所以才導致6月30日的市委上訪事件。但在此期間，有關項目環(huán)境與健康風險信息，以及表達項目不滿，召集有所行動的留言在網絡四散，這使得議程從少數(shù)利益關切者擴大到了社區(qū)范圍內的公眾議程，同時社會問題顯現(xiàn)的強度不斷增加。

2.議程的擴散與公眾議程的形成?？撇己桶柕抡J為，一個問題引起關注的人越多，就越有可能在公眾議程上占有一席之地，進而能夠進入政府議程。問題的支持者除了可以通過動員大眾來把自己的問題轉化為公眾議程，同時還可利用政黨、媒體等將自己的要求轉化為公眾議程。首先，“媒體在將議題上升到系統(tǒng)議程以及增加這些議題進入正式議程的機會方面同樣扮演重要角色”。換句話說，關注媒體的社會公眾中，會有一部分公眾成為該社會問題意見表達的外在力量，或是潛在力量，問題的支持者就可以人為的使人們的注意力集中到這一問題上來。所以，在大眾媒體追蹤報道特定議題的情況下，對于要把自己的問題轉化為體制議題的集團來說，大眾媒體是一件強有力的武器。其次，科布和埃爾德提出，由于決策通道的差異，所以一些集團比另一些集團更容易接近決策通道。比如知名人士比普通公眾擁有跟高的社會聲望，因為能夠控制更多的決策通道，從而加速議程的擴散。

在四川什邡鉬銅事件中，公眾在鉬銅項目動工之后在利用百度、微博、天涯BBS等大眾媒體進行鉬銅項目可能致癌的討論，之后陸續(xù)有人通過網絡咨詢、上訪等形式提出異議。同時，知名作家韓寒在網上發(fā)文聲援什邡維權行動、知名作家李承鵬親臨現(xiàn)場進行報道。韓寒和李承鵬作為知名人士，其輿論可以吸引更多的公眾對此社會問題的關注，使問題受到社會更廣泛的關注或至少讓社會廣泛知曉。由于什邡鉬銅事件受到了社會廣泛關注和知曉，使得更大范圍利益攸關的社區(qū)范圍內的公眾議程開始關注、認同和響應這一名義正當?shù)睦嬖V求。而此事件圍繞“當?shù)鼐用駬你f銅工業(yè)項目污染環(huán)境”這一社會問題，起初只是“少數(shù)群眾上訪提出不滿意見”，由于未得到官方誠懇回復，小范圍群體的訴求難以獲得滿意解釋，導致事件進入白熱化。在捍衛(wèi)生命健康權的基本生存目標訴求下，2012年7月1日晚上“近百名市民和近百名學生分別聚集在什邡市委門口和宏達廣場兩地上訪示威，要求停建項目，聚集群眾還在橫幅標語上簽名”，并且，政府部門在初步處理時，協(xié)調警察介入事件的處理，對示威公眾進行暴力壓制，導致事態(tài)持續(xù)惡化升級。最終使得小部分人的的公眾議程規(guī)模升級為區(qū)域性的公眾議程。

至此，社區(qū)范圍內的公眾議程擴大為了地區(qū)意義上的公眾議程，即公眾議程主體由起初項目擬建地附近的居民擴大到什邡市民范圍。隨著公眾議程主體范圍的擴大，意味著有相當一部分的公眾認為政府有必要停建鉬銅工業(yè)項目，加之該問題屬于政府機構職權范圍之內的事情，所以什邡鉬銅事件由局部范圍內的公眾議程上升為了一般性的公眾議程。

3.政府議程的形成。政府議程是對政策問題進行界定和陳述的階段，由于社會問題引起大眾媒體和公眾的注意，他們的議論必然會引起政府的高度關注。在什邡鉬銅事件里，推進政府議程形成主要存在兩個因素：第一個因素是直接利益關切公眾的集體行動，代表事件為2012年7月2日上午，部分聚集在什邡市委、市政府門口的市民強行沖破警戒、破壞公務，導致期間部分人群發(fā)生了較為劇烈的沖突，造成嚴重后果；第二個因素為一般公眾的輿論壓力。在這兩個關鍵因素的共同作用下，繼而將持一致立場的公眾議程推進至了與其立場完全不同的政府議程中。

4.結果。在事件中，什邡市委書記的表態(tài)說明政策問題已進入到了政策議程環(huán)節(jié)，并對外表明“什邡今后不再建設鉬銅項目”，此聲明表明政府意見愿意向公眾意見靠攏，政府議程與公眾議程達成一致，繼而政府妥協(xié)矛盾消除，事件進入終結點。

三、科布和埃爾德的政策議程理論在中國的適用性分析

由于科布和埃爾德的這一理論此理論是以美國為藍本的，所以具有很強的地域色彩。盡管隨著我國民主法治的建設的不斷完善，民主意識不斷覺醒，但由于我國特殊國情的影響，我國在政策議程的設置過程中還是與西方國家存在較大差距和區(qū)別。所以我國在應用科布和埃爾德的政策議程理論時需特別注意以下三個問題：

1.公眾議程的封閉。公眾議程的形成是科布和埃爾德理論中議程構建的前提，也是議題走向政府議程的第一個階段。在中國，當某個問題引起人們的關注時，政府內部，學者，民間總會有很多關于方案的聲音。但在中國，例如政策提案、方案階段都是在一個封閉的狀態(tài)內做出的，基本都是由政府內部自行提出、修改和決定。所以，當公眾議程處于一個封閉系統(tǒng)內，較強的影響力就很難形成了，進而也難以轉化為政府議程。同時，由于我國公眾的民主意識不斷上升，參與度也在逐漸提高，但實際成效之小也難以推動公眾議程的開放。

2.隱蔽議程仍然大量存在。盡管政策議程的作用極其突出，但公眾議程只有轉化為政府議程才能達到應有的政策目標，否則也只是半途而廢，可是由公眾議程向政府議程轉換的過程卻往往不會很順利。因此需要引起警惕的是：某一公共問題進入政策議程并不意味著決策者就一定會對處于議事日程中的議題采取肯定的行動或者做出對議案提出者有利的決策。因為在公眾議程向政府議程轉變的過程中會使得原有的許多公眾議程產生變質，從而遺為隱蔽議程。但按照科布和埃爾德有關“合法性差異”的說法，“集團成員社會地位與身份的提高，可以明顯改善集團的合法性”。換言之就是缺乏資源的人們（如低收入集團）比高收入的競爭對手更難以獲得合法性，除非該集團加入更具社會重要性的個人和集團，情況才會發(fā)生改變。所以，一旦這些擁有更多資源的集團與權力精英合謀，就很有可能會通過控制、封殺輿論報道，編造各種莫須有的罪名打擊揭發(fā)社會問題的個人和團體以此達到歪曲、掩蓋社會問題的目的。

3.公眾議程與政府議程的溝通渠道不暢。科布和埃爾德的政策議程理論的本質要求只有公眾議程成功的轉化為政府議程，才能解決實際的社會問題。而在中國，由于公眾議程被扭曲或被擱置，導致公眾議程與政府議程出現(xiàn)溝通及協(xié)調上的不順，使得公眾議程無法被提上政府的議事日程，而影響政策議程的設置。這一情況也正好應證了格斯頓所言，公共政策的制定領域充滿了混亂、矛盾和驚愕，政策議程的設置也是一個十分復雜的過程。究其原因，一就是政府與公眾的互動平臺出現(xiàn)了問題，使得溝通/協(xié)調不暢，從而引起政策議程被扭曲的現(xiàn)在時常存在。

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