城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃管理思考

摘 要：在社會(huì)的發(fā)展下，城市化飛速發(fā)展的同時(shí)也要注意對(duì)村鎮(zhèn)的建設(shè)的關(guān)注，長(zhǎng)期的二分法規(guī)劃讓目前的城市發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展有較大的差距，長(zhǎng)期以來(lái)村鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)得到的注意較少，過(guò)于重視城市規(guī)劃，缺乏對(duì)村正規(guī)劃的正確認(rèn)識(shí)，在新形式城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的背景下音帶給予村鎮(zhèn)建設(shè)足夠長(zhǎng)的重視，找出目前村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)中存在的問(wèn)題，并因地制宜，找到合適的方法來(lái)解決。在村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的同時(shí)也應(yīng)該遵循相應(yīng)的原則才能使村鎮(zhèn)建設(shè)更加有意義。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè) 城鄉(xiāng)規(guī)劃

隨著社會(huì)的發(fā)展，大城市也在各種政策與人力資源的集中下飛速發(fā)展起來(lái)，加之我國(guó)的規(guī)劃建設(shè)工作長(zhǎng)期注重城市本事，導(dǎo)致對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃缺乏指導(dǎo)，使農(nóng)村的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和空間結(jié)構(gòu)受到巨大的沖擊，人口外流、耕地減少，環(huán)境惡化等問(wèn)叢生。雖然城市的發(fā)展很重要，但是國(guó)土的絕大部分都在農(nóng)村，因此農(nóng)村的發(fā)展是應(yīng)當(dāng)給予足夠重視的。為了扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)的差距繼續(xù)擴(kuò)大，加強(qiáng)對(duì)“三農(nóng)問(wèn)題”的重視，把城市和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為一個(gè)整體，整體考慮、統(tǒng)籌規(guī)劃，更有利于村鎮(zhèn)的進(jìn)一步發(fā)展。

一、傳統(tǒng)村鎮(zhèn)規(guī)劃中存在的問(wèn)題

在之前長(zhǎng)期城鄉(xiāng)二分法治理的情況下，我國(guó)的農(nóng)村規(guī)劃規(guī)劃普遍因?yàn)槿狈茖W(xué)的指導(dǎo)而存在各種問(wèn)題。

1.對(duì)村鎮(zhèn)規(guī)劃的法律法規(guī)不健全。在2008年以前，我國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃的基本法律包括《城市規(guī)劃法》和《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》這是一種就城市論城市、就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村的初級(jí)探索階段，在這種二分法的治理下，雖然城市和農(nóng)村都有各自的發(fā)展，但是缺乏統(tǒng)一性，可能會(huì)出現(xiàn)沖突的地方。但是隨著社會(huì)的發(fā)展，這種二分法的弊端也日益明顯、2007年，出臺(tái)了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》提出了系統(tǒng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃，包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃等五大類，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃首次被列入法定規(guī)劃范圍中，標(biāo)志著我國(guó)傳統(tǒng)的城市規(guī)劃正在逐步轉(zhuǎn)向多位一體的城鄉(xiāng)規(guī)劃。但是就村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃管理的角度來(lái)說(shuō)，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》只是初步探索，框架比較粗，靈活性欠缺，也欠缺技術(shù)規(guī)范的支持，對(duì)如何管理和監(jiān)督還是存在很大的空白地帶。

2.編制標(biāo)準(zhǔn)落后，操作性差?，F(xiàn)行的《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》和《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》沒(méi)有明確用地劃分，容易引發(fā)規(guī)劃調(diào)整，其次對(duì)公共設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)和用地規(guī)模沒(méi)有明確規(guī)定。其次技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不夠細(xì)化，容易導(dǎo)致成果脫離實(shí)際，以及難以操作等問(wèn)題。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中對(duì)村莊規(guī)劃的編制內(nèi)容，編制深度和編制要求沒(méi)有明確，導(dǎo)致目前鄉(xiāng)規(guī)劃無(wú)標(biāo)準(zhǔn)可依，對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)軌后核實(shí)沒(méi)有明確說(shuō)明等許多問(wèn)題。沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)可依，導(dǎo)致了對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃尤其是對(duì)鄉(xiāng)規(guī)劃無(wú)法做到細(xì)致，容易導(dǎo)致規(guī)劃的隨意性，影響村鎮(zhèn)建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展。

3.住宅建造無(wú)序，村莊建設(shè)水平普遍不高。由于缺乏合適的農(nóng)村建房管理辦法，農(nóng)村的建房審批幾乎是在停滯狀態(tài)，而農(nóng)民又迫切的想要改變居住環(huán)境，隨著家庭的壯大，對(duì)居住的需求提高，導(dǎo)致了農(nóng)村農(nóng)村建房更加無(wú)序。而本身村莊缺少對(duì)村莊的規(guī)劃，又缺少了對(duì)村民的制約，也使這種無(wú)序建房的情況更加嚴(yán)重。而且在當(dāng)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不景氣的情況下，許多農(nóng)民開(kāi)始外出務(wù)工，村鎮(zhèn)的房屋平日就空著，形成了外新內(nèi)破、內(nèi)空外亂的“空心村”。

在新一輪的農(nóng)村建設(shè)中，也大多是面子工程，內(nèi)涵較少，沒(méi)有切實(shí)考慮到村鎮(zhèn)的需求，所以村莊的建設(shè)水平普遍不高。

4.村鎮(zhèn)規(guī)劃缺乏有效規(guī)劃管理。村莊的分布大多呈小、多、散、雜的情況，不方便管理。而且村鎮(zhèn)的管理過(guò)于復(fù)雜，目前的管理辦法適用于調(diào)節(jié)矛盾卻不適用于村鎮(zhèn)的建設(shè)。另一方面繁重的管理任務(wù)、管理人員力不從心，也導(dǎo)致了農(nóng)村的建房矛盾長(zhǎng)期得不到解決，也是違法用地和違章用地居高不下的原因。

二、村鎮(zhèn)統(tǒng)籌背景下對(duì)村鎮(zhèn)建設(shè)的建議

1.加強(qiáng)對(duì)村鎮(zhèn)建設(shè)制度的創(chuàng)新。在目前法律法規(guī)不太完善的情況下，各地方更應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)再加上本地的情況頒布有效的條例。按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的原則，明確各地市城鄉(xiāng)規(guī)劃包括城市總體規(guī)劃、縣域城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、縣城總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及規(guī)劃和村規(guī)劃，在城鎮(zhèn)體系、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、交通網(wǎng)絡(luò)布局、環(huán)境保護(hù)等反面實(shí)施一體化布局，促進(jìn)城鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。在創(chuàng)新村鎮(zhèn)建設(shè)制度的同時(shí)，也應(yīng)該保證有效的監(jiān)督管理體系的保障實(shí)施，使村鎮(zhèn)建設(shè)制度能夠真正落實(shí)到位，從而發(fā)揮作用，促進(jìn)村鎮(zhèn)的發(fā)展減少城鄉(xiāng)的差距。

2.創(chuàng)新編制技術(shù)和方法。深化完善規(guī)劃體系，在目前的城鄉(xiāng)規(guī)劃不應(yīng)該固守二分法，應(yīng)該逐步打破對(duì)行政區(qū)劃、突破城鄉(xiāng)界線，改變以前城市規(guī)劃只在乎城市或者中心區(qū)域的模式，推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃。同時(shí)根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》不斷豐富內(nèi)容，結(jié)合本地的情況，從各個(gè)層面開(kāi)展工作，形成全域-都市區(qū)-中心城-小城市-鎮(zhèn)-聚居點(diǎn)分級(jí)管理，彌補(bǔ)傳統(tǒng)法定規(guī)劃的不足。創(chuàng)新編制技術(shù)模式，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下，村鎮(zhèn)規(guī)劃既要符合實(shí)際又要有一定的前瞻性。以你要對(duì)編制技術(shù)進(jìn)行創(chuàng)新，既要突出重點(diǎn)、優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)、簡(jiǎn)化層級(jí)又要加深內(nèi)容與深度。編繪藕明確依據(jù)的指導(dǎo)性文件，避免在編制過(guò)程中方向不明確、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，少走彎路，集中力量解決核心問(wèn)題，使規(guī)劃編制質(zhì)量在短時(shí)間內(nèi)大幅提升。創(chuàng)新規(guī)劃內(nèi)容，可以考慮對(duì)村鎮(zhèn)的規(guī)劃突破傳統(tǒng)的重鎮(zhèn)區(qū)、輕鎮(zhèn)區(qū)的思路，實(shí)施對(duì)全域的產(chǎn)業(yè)、風(fēng)貌的全方位的規(guī)劃。

3.量力而行，突出村鎮(zhèn)建設(shè)重點(diǎn)。相對(duì)來(lái)說(shuō)，農(nóng)村多于城市，對(duì)于村莊的規(guī)劃編制壓力大，因此要有一定的先后順序，試點(diǎn)村以及產(chǎn)業(yè)特色明顯、交通便利、前景較好的村莊優(yōu)先。對(duì)于自然基礎(chǔ)欠缺，存在自然災(zāi)害隱患的、基礎(chǔ)條件較差的、規(guī)模小的應(yīng)該暫緩規(guī)劃和建設(shè)安排，根據(jù)需要看是否有別的變動(dòng)，能夠有效的接生編制規(guī)劃費(fèi)用，發(fā)揮資金利用的最大化。

4.編制技術(shù)指導(dǎo)指引新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)?？赡艽彐?zhèn)規(guī)劃暫時(shí)不會(huì)做到全面覆蓋，所以村鎮(zhèn)干部的規(guī)劃建設(shè)水平可以加強(qiáng)，無(wú)效的規(guī)劃不能解決農(nóng)村建設(shè)中的問(wèn)題，因此，城市規(guī)劃部門(mén)可以制作一系列圖文并茂簡(jiǎn)單易懂的技術(shù)指導(dǎo)來(lái)指導(dǎo)村鎮(zhèn)的規(guī)劃。在制定的過(guò)程中，要注意符合本地的實(shí)際情況。并且這種技術(shù)指導(dǎo)在使用過(guò)程中還會(huì)不斷優(yōu)化，為以后村鎮(zhèn)規(guī)劃提供有力的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

5.城鄉(xiāng)建設(shè)用地功能互補(bǔ)，促進(jìn)農(nóng)村集體收益。在傳統(tǒng)的村鎮(zhèn)規(guī)劃和城市規(guī)劃中，兩者互相分離，可能還會(huì)互相沖突。所以在新的城鄉(xiāng)規(guī)劃中可以在規(guī)劃用地上，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地功能互補(bǔ)，在招商引資和規(guī)劃用地統(tǒng)籌上，優(yōu)先引進(jìn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略性項(xiàng)目，例如物流配送中心。在城市規(guī)劃管理上，有意識(shí)地統(tǒng)籌農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地與城市建設(shè)用地使用功能互補(bǔ)，保障農(nóng)村集體具有長(zhǎng)期、固定的資本收入?；蛘甙凑粘鞘幸?guī)劃發(fā)展酒店、商業(yè)、專業(yè)市場(chǎng)和外來(lái)公寓項(xiàng)目等。

三、村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)原則

1.遵循因地制宜的原則。對(duì)建成區(qū)、規(guī)劃發(fā)展區(qū)、和規(guī)劃區(qū)外村莊要區(qū)別對(duì)待，根據(jù)城市總體發(fā)展戰(zhàn)略來(lái)進(jìn)行分類的指導(dǎo)。還應(yīng)該逐步推動(dòng)農(nóng)村住宅用地和產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地的集聚，打造農(nóng)業(yè)生態(tài)圈，保持鄉(xiāng)村原來(lái)的特色和原生態(tài)，而不是盲目改造景觀。

2.規(guī)劃先行，突出重點(diǎn)。鄉(xiāng)村規(guī)劃來(lái)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，拉動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的提高，增加農(nóng)民的收入改善農(nóng)民收入。更要注重人與自然的和諧發(fā)展，體現(xiàn)文化內(nèi)涵，反映鄉(xiāng)土特色，解決農(nóng)村的建房問(wèn)題和服務(wù)設(shè)施不配套的問(wèn)題。

3.公眾參與，農(nóng)民自愿。要充分發(fā)揮農(nóng)村基層自治的作用，利用鄉(xiāng)規(guī)民約來(lái)增強(qiáng)鄉(xiāng)村的管理，讓廣大村民有機(jī)會(huì)參與到鄉(xiāng)村規(guī)劃的論證中，使廣大農(nóng)民真正參與到新農(nóng)村的建設(shè)中去，建立農(nóng)民對(duì)于新農(nóng)村的主人翁意識(shí)。

四、結(jié)語(yǔ)

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下探索村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃管理模式需要尊重農(nóng)村的客觀需求，還需要針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村代征留用地產(chǎn)出效益不高的情況下敢于讓利給農(nóng)民，有助于刺激對(duì)土地的高效使用。要把全域規(guī)劃作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的的首要任務(wù)，同時(shí)加強(qiáng)政策和資金保障，加強(qiáng)對(duì)于城市和村鎮(zhèn)規(guī)劃的對(duì)接，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。而且隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展和戶籍制度改革，勞動(dòng)力、資本和土地這三大要素在城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)將會(huì)更自由，因此對(duì)于城鄉(xiāng)的發(fā)展在集成原有路徑時(shí)，還可以從多個(gè)方面繼續(xù)探索。

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