農(nóng)改居中的社會保障問題及其破解

摘 要：隨著科技水平的不斷提高，市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國的農(nóng)改居城市化建設(shè)體系逐步形成。然而，在中國的農(nóng)改居進程中，社會保障問題接踵而至。尚未健全的社會保障體系牽絆著城市化的步伐，成為我國城市化進程中的一大障礙。因此，理清城市化與社會保障的關(guān)系，知曉城市化進程中社會保障的理論依據(jù)，及時發(fā)現(xiàn)農(nóng)改居居民的社會保障問題并加以分析，對我國現(xiàn)行社會保障體系作出理性的思考并提出建設(shè)性的意見，是推進新型城市化亟不可待的重要一步。

關(guān)鍵詞：農(nóng)改居 社會保障 城市化

農(nóng)轉(zhuǎn)居是指將農(nóng)村原先存在的村民委員會撤銷，改變?yōu)槌鞘芯用裎瘑T會，農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城市戶口，以城市治理的方式來治理改制后的社區(qū)，是城市化的主要渠道和方式。毋庸置疑，社會保障問題必然是農(nóng)改居進程中的重要內(nèi)容。世界現(xiàn)代社會的保障制度的建立已有一百多年的歷史，已經(jīng)成為當(dāng)代社會不可缺少的一種制度安排，也已經(jīng)成為當(dāng)今社會進步和文明發(fā)展的重要標(biāo)志。但是，當(dāng)前我國的社會保障制度還面臨者許多問題，如何建立并且完善農(nóng)改居的社會保障系統(tǒng)以便更好地保障農(nóng)改居居民的生存發(fā)展的愿望，對于整個社會的穩(wěn)定與和諧，乃至于長治久安均有著深遠的意義。

一、農(nóng)轉(zhuǎn)居對社會保障的客觀需要

建設(shè)社會保障制度，完善社會保障體系是城市化的必要措施，與此同時，城市化為社會保障提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，兩者是相互促進、相輔相成、密不可分的關(guān)系。因此，農(nóng)轉(zhuǎn)居作為城市化的主要渠道和方式，對社會保障的需要不言而喻。

1.建立社會保障制度是城市化的必要措施。城市化是指伴隨著一個國家或地區(qū)的社會生產(chǎn)力的逐步發(fā)展、科學(xué)技術(shù)的卓越進步和社會產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的日益調(diào)整，其社會由以農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村型社會向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主的現(xiàn)代城市型社會逐步轉(zhuǎn)變的歷史進程。社會保障，是指國家通過立法的手段，積極動員社會各方面資源，保證無收入、低收入或遭受各種意外災(zāi)害的公民能維持生存，以保障勞動者在年老、失業(yè)、患病、工傷、生育時的基本生活不受影響，同時，據(jù)經(jīng)濟和社會的發(fā)展?fàn)顩r，逐步增進公共福利水平，以此提升國民生活質(zhì)量。城市化是經(jīng)濟社會發(fā)展成一定階段的自然現(xiàn)象，是現(xiàn)代社會文明的重要標(biāo)志，是通往現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。農(nóng)轉(zhuǎn)居是城市化的客觀規(guī)律，世界各地的城市化進程無不遵循著這樣的規(guī)律。農(nóng)改居居民是現(xiàn)行戶籍制度下的產(chǎn)物，是一個職業(yè)身份和社會身份相互分離的獨特的社會群體，農(nóng)改居居民在轉(zhuǎn)化為城市居民的路上必然伴隨著社會保障的需求，否則，農(nóng)改居居民社會保障的缺失，必然影響社會的和諧穩(wěn)定。二十一世紀(jì)是城市經(jīng)濟的一個世紀(jì)，更是中國社會城市化全面推進的新世紀(jì)。在城市化進程中確保農(nóng)改居居的社會保障，是政府在實施城市化進程中不能退卻的責(zé)任。惟其如此，城市化最終才能走上一條良性循環(huán)的路子。

2.城市化為社會保障提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。城市化與工業(yè)化是彼此促進的關(guān)系，工業(yè)化促進了城市化，城市化帶動了工業(yè)化，兩者則共同促進了經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的變化和發(fā)展，不僅改變了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會人口的結(jié)構(gòu)，而且還影響著人民的消費需求結(jié)構(gòu)以及文化心理意識，進而促進了生產(chǎn)方式以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化規(guī)模得到一定的擴張，在一定范圍內(nèi)，城市效率隨著城市規(guī)模的擴大而不斷提升，因此城市化無疑推動了經(jīng)濟的快速發(fā)展。因為擴大承保面需要國家財政出錢，提審社會保障水平需要國家的投資，而一個國家的社會保障范圍和社會保障水平，同時受許多因素制約，其中經(jīng)濟起到至關(guān)重要的作用，故而城市化為社會保障提供了相當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)基礎(chǔ)。

二、農(nóng)轉(zhuǎn)居中的社會保障內(nèi)容及具體功能

隨著我國近年來城市化進程的加快，由于適合農(nóng)改居社會發(fā)展的社會保障制度的不夠完善，很多耐人尋味的問題接踵而來，致使他們的基本生活得不到有效的保障。因此，我們要堅定不移地將城市化進程與社會保障體制有機地結(jié)合在一起，將社會公平、社會權(quán)利貧困和公民權(quán)利理論與社會和諧作為城市化與社會保障問題的理論支點，將人口存量歸入城市化與社會保障問題之內(nèi)，在城市化日漸豐滿的社會積極促進社會保障體制的深化改革，不但要體現(xiàn)公平、又要符合實際；分類實施，逐步推進；突出重點，將基本養(yǎng)老保險作為核心，以最低生活保障為必要的補充，建立一個由社會保險機構(gòu)同商業(yè)保險公司共同參與的，社會保險和商業(yè)保險相互結(jié)合的失地農(nóng)民社會保障制度，一個與城市化進程相呼應(yīng)的動態(tài)社會保障體系。

1.內(nèi)容。社會保障是國家和社會依法對其社會成員的基本生活給予保障的社會安全制度。它指社會成員因老年、殘疾、失業(yè)、生病、不可抗因素等原因失去勞動能力或者生活遇到障礙時，可以從國家和社會得到基本生活需求的保障。通常，國家依據(jù)法律制定相關(guān)規(guī)定以及制度以保證其生活。社會保障是一個國家或者地區(qū)為了改善和提高其成員的物質(zhì)和精神生活水平而提供的社會服務(wù)及其措施，是社會文明和進步的一個顯著標(biāo)志。對社會保障來說，字面解釋己遠不能概括其范圍，社會保障中隱含著重要的政治導(dǎo)向。只有明確了社會保障的主要涵義，才能進一步分析農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)所適用的保障范圍和保障類型。

1.1農(nóng)改居的社會保障制度。農(nóng)改居社區(qū)通過建立居民章程和社區(qū)公約等規(guī)范，對集體收入進行再分配，為保障全體社區(qū)成員，尤其是生活有困難的特殊人員的基本生活權(quán)利的社區(qū)安全制度。農(nóng)改居社區(qū)社會保障制度，主要包括社會保險、社會福利、社會救濟等。

1.2農(nóng)改居的社會保險。農(nóng)改居社區(qū)為暫時失去勞動崗位或者因為健康原因而造成損失或喪失了勞動能力的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員，提供補償或收入的一種制度。其他社會保險一樣，以政府為主導(dǎo)，將征地補償費用及集體資金的資金納入國家社會保險基金，在符合一定條件的情況下，征地農(nóng)改居人員可從基金賬戶中獲得損失的補償或固定的收入，它是一種社會和集體資源再分配制度，它的目標(biāo)是保證農(nóng)改居人員的基本生活。目前，農(nóng)改居社區(qū)社會保險的主要項目包括養(yǎng)老社會保險、醫(yī)療社會保險等。

1.3農(nóng)改居的社會福利。對生活能力較弱的兒童、殘疾人、慢性精神病人、老人、母子家庭等的社會服務(wù)和社會扶養(yǎng)。社會福利不但包括生活、醫(yī)療、教育方面的福利待遇，而且包括交通、體育、文娛等方面的待遇。農(nóng)改居社區(qū)社會福利能夠從根本上解決弱勢群體與城市不接軌的弊端，能較大提高社區(qū)弱勢群體的物質(zhì)和精神生活水平，使之獲得更多的享受。

1.4農(nóng)改居的社會救濟。包括災(zāi)害救濟、孤寡病殘救濟、困難戶救濟和失業(yè)救濟等。它是一種與社會和國家接軌，通過多種形式對因意外事故、自然災(zāi)害等原因而難以維持基本生活的農(nóng)改居人員提供的救助。

2.具體功能。就農(nóng)改居社區(qū)社會保障建設(shè)的具體功能來說，主要體現(xiàn)在維護社會穩(wěn)定、對保證社會公平和生產(chǎn)以及對推動經(jīng)濟發(fā)展方面，具體而言：

2.1維護社會穩(wěn)定。完善的農(nóng)改居社會保障制度可減少社會不安定的因素。目前，因為城市化進程的不斷深入，愈來愈多的農(nóng)改居居民面臨著社會保險、勞動保障、社會福利等方面的難題。這是因為在城市化的進程中，大量的失土人員因政府投入少、安置政策的不合理、地區(qū)發(fā)展之間的不平衡，出現(xiàn)的失業(yè)率高，收入低下，基本生活得不到保障的問題，加上農(nóng)改居社區(qū)養(yǎng)老、醫(yī)療設(shè)施差，農(nóng)改居居民得不到良好的社會保障服務(wù)，在很多的地方顯現(xiàn)，使得許多農(nóng)民在征地農(nóng)改居后憂心忡忡。這些問題如果不能及時得到妥善的解決，必然會影響到社會的穩(wěn)定。因此，健全農(nóng)改居社區(qū)的社會保障是維護我國社會穩(wěn)定的迫切需要。

2.2保證社會公平。社會公平、正義是社會和諧最基本的條件，制度是社會公平正義最根本的保證。建設(shè)農(nóng)改居社區(qū)社會保障制度是實現(xiàn)社會公平的最重要內(nèi)容之一。從社會保障制度其本身的性質(zhì)來講，它應(yīng)是覆蓋城鄉(xiāng)居民的一種普惠性的社會制度，就是說無論是城鎮(zhèn)居民還是農(nóng)村居民，都應(yīng)該是保障對象。因此，完善的農(nóng)改居社會保障制度，一方面保障了每一位農(nóng)改居居民享有平等的待遇，使之都能獲得最基本的生存權(quán)以及發(fā)展權(quán)；另一方面，社會保障通過籌集一定的資金，給予低收入農(nóng)改居家庭生活所必需的幫助，在他們年老、失業(yè)、疾病等情況發(fā)生時提供一定的保障，縮小農(nóng)改居居民在基本保障方面的差距，促進社會公平。因此，健全農(nóng)改居社區(qū)社會保障建設(shè)，可以充分地發(fā)揮它調(diào)節(jié)社會公平的功能。

2.3保證生產(chǎn)。積極的農(nóng)改居社區(qū)社會保障政策是保障再生產(chǎn)的一大動力。通過對農(nóng)改居居民的社會保險和社會救助、社會福利等方面的投入，為失土的勞動力的再就業(yè)、創(chuàng)業(yè)提供相當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)保障，從而使得有意愿繼續(xù)勞動的失土勞動者的能力得到更全面的開發(fā)。完善的農(nóng)改居社會保障制度不僅承擔(dān)著保障農(nóng)改居居民基本生活的責(zé)任，同時還為農(nóng)改居居民提供相應(yīng)的公共服務(wù)和保障項目，從而使得被征地的失土農(nóng)民們也能夠分享經(jīng)濟社會發(fā)展的勞動成果，不斷提高物質(zhì)、文化生活質(zhì)量，保障勞動力的再生產(chǎn)?？梢?，建設(shè)農(nóng)改居社區(qū)的社會保障十分必要，并且其社會經(jīng)濟條件也己經(jīng)具備，但若要實現(xiàn)這一個目標(biāo)和任務(wù)，還需要制定和完善一系列制度以及措施。

2.4推動經(jīng)濟社會發(fā)展。全面的農(nóng)改居社區(qū)社會保障制度是推動社會經(jīng)濟發(fā)展的根本保證。通過建立起覆蓋不同層次農(nóng)改居居民的社會保障，尤其是通過逐步提高農(nóng)改居居民的社會保障待遇和起低收入家庭的收入水平，可以改善農(nóng)改居居民的消費觀念，刺激其消費需求，從而更好地拉動經(jīng)濟增長。農(nóng)改居居民因長期以來的農(nóng)村生活習(xí)慣，一時無法轉(zhuǎn)變消費能力低下的弊端，征地以后，恐怕其基本生活不能得到保障，進一步制約了他們原有的消費能力。若提高社區(qū)的社會保障水平，以此消除他們的顧慮，勢必將影響其對未來的預(yù)期，提高其消費的信心。因此，農(nóng)改居社區(qū)社會保障的建立，有利于增加低收入人群的收入，從而解決他們的后顧之憂，提振農(nóng)改居居民對未來的預(yù)期以及消費信心，以此推動經(jīng)濟社會的發(fā)展。

三、農(nóng)改居中社會保障存在的主要障礙

隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展、科學(xué)技術(shù)的進步以及社會產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，城市化進程不斷加快，農(nóng)改居社會作為新興群體應(yīng)時而出。然而，由于社會經(jīng)驗的不足以及社會保障制度的滯后性等等原因，使得農(nóng)改居中的社會保障問題出現(xiàn)了一定的障礙。

1.社會保障基金的來源不足。我國社會保障制度中最突出的問題是社會保障開支增長迅速，社會保障基金的來源不足，從而使得社會保障面臨收不抵支的危險。隨著我國開始進入老齡社會，導(dǎo)致養(yǎng)老保險的負擔(dān)正日益沉重，以及老年人醫(yī)療衛(wèi)生消費支出的壓力越來越大。仔細研究我國社會保障制度不難發(fā)現(xiàn)我國社會保險覆蓋面窄的矛盾，其中尤其是失業(yè)保險、工傷保險覆蓋率極低。而社會保險覆蓋率低的原因主要是幾部分人群的覆蓋面窄甚至是基本沒有覆蓋進來。基本養(yǎng)老保險主要覆蓋城鎮(zhèn)集體企業(yè)和國有企業(yè)職工，而非公有制經(jīng)濟組織從業(yè)人員和靈活就業(yè)人員大部分沒有覆蓋進來，占我國人口相當(dāng)部分的農(nóng)村人口被排斥在社會養(yǎng)老保險體系之外，他們的老年生活主要依靠土地和子女。

2.社會保障制度的缺失。嚴(yán)重的城市貧困問題，而造成城市貧困的的原因又是多方面的，包括貧困者綜合素質(zhì)較差、競爭能力弱、城市化、社會保障制度的缺失、競爭能力弱、政策的不合理等，其中城市化、社會保障制度缺失和不足是兩個重要的原因。

四、社會保障問題的破解路徑

針對以上提出的幾點問題，提出了以下兩種建議：

1.實現(xiàn)社會保障城鄉(xiāng)一體化。從城市貧困的來源看，一種是輸入性貧困，即是在城市化進程中由農(nóng)村涌入城市的多數(shù)的農(nóng)改居居民一部分成為城市貧困階層。我國城鄉(xiāng)之間長期以來一直存在著較大的經(jīng)濟差別，而城市化的進程，無疑更進一步的使城鄉(xiāng)之間的差異表現(xiàn)出來。流動到城市的農(nóng)村人口由于固有的農(nóng)村生活背景、技能、受教育水平等的限制，雖然有一部分人的生活有一定的改善，但并沒有完全真正意義上地擺脫貧困。另一種則是內(nèi)發(fā)性的貧困，主要因為大量的農(nóng)村勞動力涌入和城市化帶來的城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化。城市化引發(fā)和加重了城市貧困，社會保障缺失助長了城市貧困，而城市貧困反過來又會制約城市化的進程，并且從客觀實際上提出對建立和完善社會保障制度的要求。其中建立與城市化進程相適應(yīng)的社會保障制度，毋庸置疑需要打破城鄉(xiāng)二元戶籍制度，打破按照社會群體分別設(shè)計社會保障制度的障礙，從而實現(xiàn)社會保障城鄉(xiāng)一體化。

2.設(shè)立適用的社會保障制度。農(nóng)改居居民作為新時代新的社會群體，由于社會制度的滯后性和社會經(jīng)驗的不足使得農(nóng)改居居民權(quán)益保障殘缺。公共政策的主要功能在于制約社會排斥、促進社會的整合、尋求社會和諧。因此，政府應(yīng)提供均等化的公共政策服務(wù)，建立符合農(nóng)改居居民自身的特點的社會保障制度。

五、結(jié)語

農(nóng)改居居民是我國在工業(yè)化、城市化進程中，通過改建基層組織、變換村民身份、股份化運作原有村集體資產(chǎn)等一系列工作，將村委會轉(zhuǎn)變?yōu)榫用裎瘑T會，在向新社會轉(zhuǎn)型時期形成的特殊群體。城市化進程呼喚著建立與之相適應(yīng)的社會保障制度，新中國成立后，我國政府就著手建立主要面向城市企業(yè)勞動者的社會保障制度，為城鎮(zhèn)企業(yè)職工提供養(yǎng)老、醫(yī)療、公傷、生育等方面的社會保障，并且經(jīng)過不斷的改革和完善，目前已經(jīng)初步構(gòu)建了以社會保險、社會福利、社會救濟、社會安撫、城市居民最低生活保障為主要內(nèi)容的社會保障制度體系。城鄉(xiāng)迥異、相互隔離的二元社會保障制度，已經(jīng)難以適應(yīng)工業(yè)化，城市化發(fā)展的要求。社會保障是所有社會公民的一項基本權(quán)利，他對每一位公民都是公平的，不因公民的戶籍或居住地的不同而區(qū)別對待。城市化進程的加快，意味著有大量的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為城市人口，即“農(nóng)轉(zhuǎn)居”現(xiàn)象的大幅度產(chǎn)生，其中的一個充要條件就是為農(nóng)業(yè)人口提供進入城市的社會保障制度通道。

《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確指出，社會和諧是中國特色社會主義的本質(zhì)屬性。正如羅爾斯所說的，正義是“社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值?；痉膳c制度，不管它們?nèi)绾斡行Ш陀袟l理，只要它們不是正義的，就必須加以改正并且廢除。”。因此，我們要構(gòu)建和諧社會不僅僅是指經(jīng)濟的迅速發(fā)展，更是要保證社會各階層成員的基本權(quán)利，保證他們享有大致同等的發(fā)展機會，都能夠平等地參與競爭、社會生活，都能依靠法律和制度來維護自己的合法權(quán)益，從而形成合理、和諧、融洽的人際關(guān)系。

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作者簡介：陳佳燕（1995.12—）女。民族：漢。籍貫：江蘇省宜興市 江蘇警官學(xué)院本科在讀。研究方向：民商法學(xué)。