房屋限購(gòu)令的合法性分析

摘 要：房屋限購(gòu)令作為我國(guó)近幾年來新出臺(tái)的房地產(chǎn)調(diào)控政策，對(duì)于穩(wěn)定房?jī)r(jià)、限制商品住宅購(gòu)買、遏制投機(jī)和過度投資、促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)健發(fā)展具有顯著作用，但自出臺(tái)時(shí)起，其合法性就引起了社會(huì)中各種質(zhì)疑和爭(zhēng)議。通過對(duì)房屋限購(gòu)令的行政合法要件進(jìn)行分析，證明房屋限購(gòu)令是具有合法性的。

關(guān)鍵詞：房屋限購(gòu)令 行政法 合法性 沖突

一、房屋限購(gòu)令概述

房屋“限購(gòu)令”是2010年4月30日北京出臺(tái)“國(guó)十條實(shí)施細(xì)則”中明確提出的：從2010年5月1日起，北京市區(qū)內(nèi)的家庭只能新購(gòu)買一套商品房，如被發(fā)現(xiàn)提供虛假信息騙購(gòu)住房的，不予辦理房產(chǎn)證。這是全國(guó)首次提出的家庭購(gòu)房套數(shù)“限購(gòu)令”。9月29日“國(guó)五條”出臺(tái)后，累計(jì)有北京、上海、廣州等16個(gè)城市相繼推出限購(gòu)政策，對(duì)商品房的購(gòu)買進(jìn)行嚴(yán)格限制。2011年1月26日， 國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議再度推出八條房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控措施，簡(jiǎn)稱“新國(guó)八條”，要求各直轄市、計(jì)劃單列市、省會(huì)城市和一些房?jī)r(jià)過高、上漲過快的城市，在一定時(shí)期內(nèi)，要從嚴(yán)制定并執(zhí)行住房限購(gòu)措施，強(qiáng)化差別化住房信貸政策。對(duì)于已采取住房限購(gòu)措施的城市，凡是與“新國(guó)八條”要求不符的，要根據(jù)“新國(guó)八條”的原則立即調(diào)整完善相關(guān)規(guī)定，并加強(qiáng)對(duì)購(gòu)房人資格的審核工作，確保政策切實(shí)貫徹落實(shí)。對(duì)于尚未采取住房限購(gòu)措施的城市和房?jī)r(jià)過高、上漲過快的城市，要在2月中旬之前，出臺(tái)和國(guó)家宏觀政策相符的住房限購(gòu)實(shí)施細(xì)則。此外，其他城市也要根據(jù)本地房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)的新情況、新走向，適時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的住房限購(gòu)措施。根據(jù)最新信息，就2016年來看，南京市政府出臺(tái)了主城區(qū)住房限購(gòu)政策，于9月26日起實(shí)施。10月1日，鄭州市政府辦公廳又發(fā)出關(guān)于在鄭州市部分區(qū)域?qū)嵤┳》肯拶?gòu)的通知。10月7日起，福州市和東莞市開始實(shí)施商品住房限購(gòu)政策。

二、房屋限購(gòu)令的合法要件

房屋限購(gòu)令屬于抽象行政行為，要判斷這一抽象行政行為是否具有合法性，首先要看它是否符合行政法規(guī)定的行政行為的合法性要件。行政行為合法要件包括：

1.行政行為的主體合法。在中國(guó)行政法學(xué)領(lǐng)域，行政主體是指享有行政職權(quán)，以自己的名義行使行政職權(quán)并獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的組織，主要包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。限購(gòu)令的出臺(tái)和實(shí)施部門原則上是中央和地方各級(jí)人民政府，這是法定的行政主體，可以以自己的名義獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。但很多地方政府出臺(tái)限購(gòu)令并不是以政府名義直接出臺(tái)的，比如“新國(guó)八條”就是以國(guó)務(wù)院辦公廳的名義發(fā)布的，而各級(jí)政府的辦公室（廳）不具有行政主體資格，因此限購(gòu)令的主體合法性經(jīng)常遭到學(xué)者和專家的質(zhì)疑。但是辦公室（廳）是受到各級(jí)政府的授權(quán)，代表政府發(fā)布公文的，這是我國(guó)行政管理的慣性做法，在實(shí)質(zhì)上沒有違背法治精神和原則，因此可以認(rèn)為限購(gòu)令的出臺(tái)符合主體合法的要件。

2.行政行為應(yīng)當(dāng)符合行政主體的權(quán)限范圍。根據(jù)行政機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍不同，可以將行政機(jī)關(guān)分為一般行政機(jī)關(guān)和部門行政機(jī)關(guān)。一般行政機(jī)關(guān)是指國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府，其管理權(quán)限是全方位的，涉及各個(gè)行政領(lǐng)域的各種行政事務(wù)。部門行政機(jī)關(guān)是指國(guó)務(wù)院各部委行署、國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、辦公機(jī)構(gòu)和地方各級(jí)人民政府的工作部門，其管理權(quán)限是局部性的，僅涉及特定行政領(lǐng)域或特定行政事項(xiàng)。我國(guó)的限購(gòu)令是在國(guó)務(wù)院的宏觀調(diào)控和指導(dǎo)下，地方各級(jí)人民政府依據(jù)中央的指導(dǎo)思想和原則，相繼出臺(tái)和實(shí)施的房地產(chǎn)調(diào)控政策。國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府作為一般行政機(jī)關(guān)，權(quán)限涉及各個(gè)行政領(lǐng)域的各種行政事務(wù)，因此有權(quán)對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)過熱、投機(jī)和過度投資的社會(huì)現(xiàn)狀進(jìn)行宏觀調(diào)控。

3.行政行為的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)合法、適當(dāng)。行政行為的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)合法、適當(dāng)是行政行為合法有效的內(nèi)容要件。行政行為的內(nèi)容合法是指行為所涉及到的權(quán)利、義務(wù)以及對(duì)這些權(quán)利、義務(wù)的影響或處理，均應(yīng)符合法律、法規(guī)的規(guī)定和社會(huì)公共利益。對(duì)于限購(gòu)令內(nèi)容的合法性問題，筆者選擇從行政法的比例原則入手來分析限購(gòu)令的出臺(tái)。

行政比例原則是指行政主體實(shí)施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，如果行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可能對(duì)相對(duì)人的權(quán)益造成不利影響，則這種不利影響應(yīng)被限制在盡可能小的范圍和限度之內(nèi)，二者有適當(dāng)?shù)谋壤Ｐ姓ǖ谋壤瓌t有三方面的要求：第一，合目的性。是指行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)所采取的具體措施必須符合法律目的。為滿足這一要求，就需要行政機(jī)關(guān)在作出決定前準(zhǔn)確理解和正確確定法律所要達(dá)到的目的。在多數(shù)情況下，法律會(huì)對(duì)其立法目的作出明確規(guī)定，但有時(shí)法律規(guī)定的目的可能比較含混，這些情況下就需要行政機(jī)關(guān)根據(jù)立法背景、法律的整體精神、條文間的關(guān)系、規(guī)定含義等因素作出綜合判斷。限購(gòu)令的出臺(tái)旨在限制商品住宅的購(gòu)買、穩(wěn)定房?jī)r(jià)、遏制投機(jī)和過度投資、促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的平穩(wěn)健康發(fā)展，是維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)公共利益的行政行為，顯然符合法律調(diào)節(jié)和規(guī)范社會(huì)的目的。第二，適當(dāng)性。是指行政機(jī)關(guān)所選擇的具體措施和手段應(yīng)當(dāng)為法律所必需，結(jié)果與措施和手段之間存在著正當(dāng)性。為達(dá)到這一要求，就需要行政機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況，判斷擬采取的措施對(duì)達(dá)到結(jié)果是否有利和必要。限購(gòu)令的出臺(tái)和實(shí)施是國(guó)家運(yùn)用行政權(quán)力干涉房地產(chǎn)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)政府職能的必要手段。如果這個(gè)時(shí)候政府不出面對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行一定程度的干預(yù)和調(diào)控，那么房?jī)r(jià)迅速上漲的趨勢(shì)就得不到控制和緩和，投機(jī)和過度投資的狀況愈發(fā)嚴(yán)重，資源得不到合理配置，泡沫經(jīng)濟(jì)無限滋生，貧苦的人民大眾買不起房子，低薪的工薪階級(jí)還不起房貸，最終導(dǎo)致窮者更窮富者更富，兩級(jí)分化不斷拉大。而且限購(gòu)令客觀上對(duì)房?jī)r(jià)的過度上漲起到了抑制作用，促進(jìn)了房地產(chǎn)市場(chǎng)的平穩(wěn)健康發(fā)展，符合人民群眾的根本利益，所以該政策的手段和結(jié)果是具有法律正當(dāng)性的。第三，損害最小。是指在行政機(jī)關(guān)在可以采用多種方式實(shí)現(xiàn)某一行政目的的情況下，應(yīng)當(dāng)采用對(duì)當(dāng)事人權(quán)益損害最小的方式。即行政機(jī)關(guān)能用輕微的方式實(shí)現(xiàn)行政目的，行政機(jī)關(guān)就不能選擇使用手段更激烈的方式。行政機(jī)關(guān)采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理可以采用多種方式實(shí)現(xiàn)行政目的的，應(yīng)當(dāng)避免采用損害當(dāng)事人權(quán)益的方式。我國(guó)政府為了抑制房?jī)r(jià)，特別是打擊炒房已經(jīng)采取了多項(xiàng)措施，均不見效，政府已經(jīng)用盡了各種途徑，在不得已之下采用限購(gòu)令并取得一定程度的積極效果。而且限購(gòu)令針對(duì)的是所謂的“炒房團(tuán)”，一般一個(gè)正常的家庭購(gòu)房是完全不會(huì)與限購(gòu)令相抵觸的，所以它選擇的是損害最小一部分當(dāng)事人的權(quán)利，從而維護(hù)更廣大人民群眾的利益。

4.行政行為應(yīng)當(dāng)符合法定程序。行政主體實(shí)施行政行為，必須按照法定的程序進(jìn)行，不得違反法定程序，任意作出某種行為。國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》之要求，對(duì)于重大決策，要經(jīng)過公眾參與、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、集體討論，合法性審查等程序。限購(gòu)政策關(guān)系千家萬(wàn)戶，要舉行聽證，讓各方利益博弈，要符合意見的程序要求。從依法行政的角度來說，房屋限購(gòu)令的出臺(tái)應(yīng)該依照法定的程序舉行聽證會(huì)。但是我們知道政策必須要講究時(shí)效性，我國(guó)目前房地產(chǎn)市場(chǎng)的狀況已經(jīng)進(jìn)入“非常時(shí)期”，要及時(shí)遏制房?jī)r(jià)惡性上漲，防止泡沫經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步擴(kuò)大，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康平穩(wěn)發(fā)展，政府適時(shí)出臺(tái)并實(shí)施相應(yīng)的政策以對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控是十分必要的。由于我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)正處于敏感時(shí)期，如果政府展開正當(dāng)?shù)某绦?，很明顯出現(xiàn)利益的博弈，而這種利益的博弈不會(huì)是一個(gè)短期的過程，在這過程中難免會(huì)出現(xiàn)新的情況，房?jī)r(jià)也會(huì)隨著這種博弈產(chǎn)生極大的波動(dòng)，再一次加劇我國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的不穩(wěn)定，這很明顯是和政府采取行政措施的初衷相違背的。因此，政府在特定的時(shí)刻和場(chǎng)合可以不必要完全拘泥于固有模式，為了更好的實(shí)現(xiàn)公共職能而適當(dāng)進(jìn)行靈活變通是不違背法治國(guó)家的基本原則的。

綜上所述，筆者認(rèn)為房屋限購(gòu)令滿足行政行為的合法要件。

三、結(jié)語(yǔ)

既然房屋限購(gòu)令這一行政行為是具有合法性和合理性的，那么當(dāng)其與法律法規(guī)相沖突時(shí)，我們首要的任務(wù)是去尋找協(xié)調(diào)、平衡的方法，而不是死搬教條，揪住具體的法律條文不放，徹底否定政府為實(shí)現(xiàn)其服務(wù)職能而作出的努力。法律的宗旨?xì)w根結(jié)底在于公民福祉和國(guó)家利益，如果局限于既定的法律規(guī)定，不承認(rèn)適時(shí)有利的靈活變通，無疑是將其本末倒置了。

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作者簡(jiǎn)介：惠琛玥，女。籍貫：陜西西安。學(xué)歷：碩士研究生。研究方向：憲法與行政法學(xué)。