PPP模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用探究

摘 要：PPP模式作為公私合作的基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營管理模式，使公共部門與私營部門在建設(shè)中互利雙贏，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，因此這一融資模式在近年來得到大力推廣，廣泛應(yīng)用于軌道交通、橋梁建設(shè)等多個(gè)領(lǐng)域中。北京地鐵4號(hào)線是PPP模式在我國成功應(yīng)用的典范，以它為例分析了PPP模式的運(yùn)作、融資結(jié)構(gòu)，在此基礎(chǔ)上探究我國地方政府部門采用PPP模式的動(dòng)機(jī)。我國對(duì)于PPP模式的研究尚處于探索階段，有成功也有失敗的案例，據(jù)此本文結(jié)合實(shí)踐總結(jié)我國在采用PPP模式中實(shí)現(xiàn)的成效以及面臨的風(fēng)險(xiǎn)，以期使PPP模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)踐中得到更好的應(yīng)用。

關(guān)鍵詞：PPP模式 項(xiàng)目融資 基礎(chǔ)設(shè)施 成效與風(fēng)險(xiǎn)

基礎(chǔ)設(shè)施是為社會(huì)生產(chǎn)和居民生活提供公共服務(wù)的工程設(shè)施，是用于保證國家或地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)正常進(jìn)行的公共服務(wù)系統(tǒng)，也是社會(huì)賴以生存發(fā)展的一般物質(zhì)條件?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目涵蓋的范圍非常廣泛，包括能源、運(yùn)輸、水、通信、社會(huì)公共服務(wù)設(shè)施等方方面面。由于經(jīng)濟(jì)的快速增長、工業(yè)活動(dòng)的持續(xù)擴(kuò)展以及人口壓力的逐年增加，公民對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的需求也日益增加。一方面，政府繼續(xù)主導(dǎo)公共項(xiàng)目供給，因資金匱乏等原因?qū)е鹿伯a(chǎn)品供給不足；另一方面，私營經(jīng)濟(jì)近些年的快速發(fā)展為其參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)奠定了一定的物質(zhì)和技術(shù)基礎(chǔ)。對(duì)于政府發(fā)起的項(xiàng)目而言，大多數(shù)屬于準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，既有公益性又有可營利性。那么如何調(diào)動(dòng)社會(huì)資源投入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)下社會(huì)資金的廣泛參與，從而改變單純依靠財(cái)政投資的單一投融資模式，就成為一個(gè)亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。

PPP（public private partnerships）模式作為一種新型的項(xiàng)目融資模式，將政府、私人投資者和金融機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來，既減輕了財(cái)政壓力，又提高了運(yùn)營效率和服務(wù)質(zhì)量，同時(shí)也能為私人投資者和相關(guān)金融機(jī)構(gòu)帶來穩(wěn)定的收益，因此加快PPP在我國的研究和應(yīng)用具有重要的理論意義和實(shí)用價(jià)值，也成為一個(gè)發(fā)展的新趨勢(shì)。

一、PPP模式概述

1.PPP模式的內(nèi)涵及特點(diǎn)。PPP是一種新形勢(shì)的融資模式，在我國的興起也是近幾年，應(yīng)用還不是特別廣泛。它本身是一個(gè)意義非常寬泛的概念，不同的學(xué)者和機(jī)構(gòu)有不同的表達(dá)。如宋波對(duì)PPP模式做出過這樣的定義：PPP模式，即公共部門與私人部門形成良好的合作伙伴關(guān)系的一種公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)模式，是20世紀(jì)90年代初在英國公共服務(wù)領(lǐng)域開始應(yīng)用的一種政府與私營部門之間的合作方式，該模式支持政府與私營部門建立長期合作伙伴關(guān)系，以“契約約束機(jī)制”督促私營部門按政府規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行公共品生產(chǎn)。而《PPP項(xiàng)目管理》一書中給出這樣的概述：PPP項(xiàng)目融資模式是政府與私營經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系式的項(xiàng)目融資及發(fā)展戰(zhàn)略，它是公共部門與社會(huì)投資者以某個(gè)項(xiàng)目為基礎(chǔ)而形成的相互合作關(guān)系的模式。通過這種合作模式，合作各方可以得到比單獨(dú)實(shí)施項(xiàng)目更有利的結(jié)果，由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)。

盡管存在表達(dá)方式上的不一致，但普遍公認(rèn)的PPP模式的特點(diǎn)有：公私部門的權(quán)利與義務(wù)有明確規(guī)定；PPP模式實(shí)行契約合同制；PPP產(chǎn)生的是一個(gè)利益共享的雙贏局面等。

2.PPP的融資結(jié)構(gòu)與特征。在PPP模式中，私人企業(yè)從項(xiàng)目論證階段就開始參與，政府部門通過采購形式，與中標(biāo)單位組成的特殊目的項(xiàng)目公司（Special Purpose company簡(jiǎn)稱SPC）簽訂特許權(quán)協(xié)議。政府賦予SPC基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的特許開發(fā)權(quán)，該項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)與運(yùn)營。政府通常與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個(gè)直接協(xié)議，即政府向借貸機(jī)構(gòu)做出承諾，將按照政府與項(xiàng)目公司簽訂的合同支付有關(guān)費(fèi)用，協(xié)議能使項(xiàng)目公司比較順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。采取這種融資形式的實(shí)質(zhì)是，政府通過給予民營企業(yè)長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)及有效運(yùn)營。項(xiàng)目建成后，SPC通常在一定期限內(nèi)擁有項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)，在經(jīng)營期限內(nèi)，SPC以向享受公共產(chǎn)品服務(wù)的使用者收費(fèi)的方式回收資金，經(jīng)營期滿，經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)交給政府。

二、PPP模式在軌道交通建設(shè)運(yùn)營中的成功應(yīng)用：北京地鐵4號(hào)線

1.項(xiàng)目運(yùn)作背景。軌道交通可以大幅度緩解城市主城區(qū)堵車和乘車難的問題，具有巨大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。但是地鐵投資高、成本大，會(huì)造成政府財(cái)政負(fù)擔(dān)嚴(yán)重。因此北京市于2003年10月頒布了《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營辦法》，并于12月發(fā)布《關(guān)于本市深化城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的實(shí)施意見》，這兩份文件指出，可以引入公私合營制，即PPP項(xiàng)目融資模式。政府可以和私人部門共同就軌道交通項(xiàng)目進(jìn)行投資，從而大規(guī)模的吸引社會(huì)資金，在這種背景下北京地鐵四號(hào)線修葺計(jì)劃開始啟動(dòng)。

2.項(xiàng)目融資模式概況。該軌道交通項(xiàng)目的建設(shè)分為兩期，一期從2005年至2009年，項(xiàng)目建成后，由私人運(yùn)營商負(fù)責(zé)項(xiàng)目的日常管理與維護(hù)，期限為30年，第一階段總投資153億人民幣。北京市政府與私人部門設(shè)定的特許經(jīng)營公司共同出資，政府出資70%，私人部門30%。項(xiàng)目第一期也將分AB兩個(gè)部分動(dòng)工，A部分的投資額為107億元，大約為投資總額的70%，B部分投資額為46億元，占30%。A部分主要為土地建設(shè)工程，包括挖隧道、拆遷，鋪設(shè)軌道等。B部分的內(nèi)容是機(jī)電設(shè)備資產(chǎn)，比如地鐵車廂、檢票系統(tǒng)、電力供應(yīng)等，B部分主要由PPP的特許經(jīng)營公司來負(fù)責(zé)。項(xiàng)目的特許經(jīng)營公司是北京京港鐵路有限公司，它是由三個(gè)部分共同出資組建的，包括香港特區(qū)政府控股的香港地鐵有限公司；國資委控股的北京基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司；以及北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司。

整個(gè)建設(shè)過程按照合同規(guī)定進(jìn)行，合同參照《特許經(jīng)營協(xié)定》，規(guī)定了建設(shè)分工，即A部分與B部分同時(shí)進(jìn)行，但A部分同時(shí)負(fù)責(zé)對(duì)B部分的監(jiān)督。北京地鐵四號(hào)線的整個(gè)運(yùn)營定價(jià)由政府負(fù)責(zé)，即使在合同期內(nèi)，政府也有權(quán)調(diào)整價(jià)格，合同期滿后，項(xiàng)目公司需要將所有設(shè)施不附加任何條件的轉(zhuǎn)移到北京市政府管理。

三、我國地方政府使用PPP模式的動(dòng)機(jī)研究

1.具備良好的PPP項(xiàng)目運(yùn)作環(huán)境。我國已出臺(tái)《招標(biāo)投標(biāo)法》、《抵押法》、《擔(dān)保法》等法律法規(guī)，它們?yōu)镻PP模式穩(wěn)定運(yùn)行提供了優(yōu)良的政策環(huán)境，并且一直推行的基礎(chǔ)設(shè)施BOT模式可為PPP模式提供借鑒。一方面基礎(chǔ)設(shè)施的PPP模式在國內(nèi)外都獲得了成功的運(yùn)用，另一方面有相應(yīng)的法律法規(guī)，地方政府開始大膽嘗試這種新型的融資模式。

2.改善公共服務(wù)提高質(zhì)量。長期以來，公共部門在提供各項(xiàng)公共服務(wù)中都處于主導(dǎo)地位，由于公共部門本身存在效率低下、缺乏激勵(lì)機(jī)制等局限性，提供的公共服務(wù)質(zhì)量差、收費(fèi)高、不能滿足公民的需求等問題日益嚴(yán)重。加之政府的財(cái)政壓力逐年增大，很難去提升公共服務(wù)的質(zhì)量。采用PPP模式可以廣泛吸收社會(huì)資金，政府起到監(jiān)管作用，實(shí)現(xiàn)互利雙贏，提升公共服務(wù)提供的效率和質(zhì)量。

3.減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，降低項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。在我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展的過程中政府的投融資已經(jīng)在逐步地退出競(jìng)爭(zhēng)性生產(chǎn)領(lǐng)域，但從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要看，我國政府在公共事業(yè)項(xiàng)目投資方面的壓力仍將有增無減。所以無論是通過國債轉(zhuǎn)貸、地方政府向銀行貸款融資還是國家向國際金融機(jī)構(gòu)、外國政府或國際銀團(tuán)的借款等融資方式，都無法減輕政府財(cái)政壓力和負(fù)擔(dān)。在投資主體多元化的過程中，部分國有股本退出，政府將獲得巨額財(cái)政收入。

由于合作各方共同對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行的整個(gè)周期負(fù)責(zé)，在合作關(guān)系中是共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。同時(shí)投資主體多元化正是現(xiàn)代監(jiān)管制度的基礎(chǔ)。因此當(dāng)多元化實(shí)現(xiàn)后，將有助于建立獨(dú)立、公正、可行和高效的監(jiān)管體制，降低項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。

四、PPP模式在實(shí)踐中的成效及風(fēng)險(xiǎn)分析

PPP模式在實(shí)踐中即取得了良好的成效，又存在失敗的案例，所以該模式仍然需要制度保障以及實(shí)踐檢驗(yàn)，以下將具體分析實(shí)踐中其成效與風(fēng)險(xiǎn)。

1.PPP模式在實(shí)踐中取得的成效。

1.1提升項(xiàng)目質(zhì)量，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步。PPP模式采取的是“一攬子”總承包方式，在嚴(yán)格的投標(biāo)過程中，新穎、超前的設(shè)計(jì)是中標(biāo)的前提，它不僅對(duì)整個(gè)項(xiàng)目起到推動(dòng)作用，并能促進(jìn)整體設(shè)計(jì)水平的提高。PPP模式中具有雄厚競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)在項(xiàng)目的前期就參與進(jìn)來，帶來先進(jìn)的經(jīng)營理念、技術(shù)經(jīng)驗(yàn)和管理模式以及雄厚的資本，這樣無疑會(huì)給公共事業(yè)項(xiàng)目的運(yùn)作與管理帶來勃勃生機(jī)。

1.2打破政府全權(quán)壟斷局面，使政府有可為有可不為。政府部門的特殊性質(zhì)導(dǎo)致公共建設(shè)過于注重公平和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定而忽視效率，致使公共建設(shè)中政府職能越位和缺位，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)盲目擴(kuò)大規(guī)模而忽視了原有的基礎(chǔ)設(shè)施存量的使用。引入PPP模式，打破了政府部門全權(quán)壟斷的局面，給公眾更多的自由競(jìng)爭(zhēng)與選擇的機(jī)會(huì)，使得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在速度、效益、規(guī)模上同經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展相協(xié)調(diào)。

1.3增強(qiáng)了公共事業(yè)建設(shè)的融資能力，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。由于我國地方政府還不能發(fā)行債券，一些城市為了解決公共建設(shè)的融資困難，成立了城市建設(shè)投資公司，并通過它們發(fā)行企業(yè)債券，或向商業(yè)銀行貸款，成本高，風(fēng)險(xiǎn)大。而PPP模式則是通過特許權(quán)協(xié)議以項(xiàng)目自身的經(jīng)營收益和適當(dāng)?shù)恼龀执胧﹣斫M織融資，滿足了龐大的建設(shè)資金需求，改善了政府的財(cái)政收支狀況。

1.4拓寬了民間資本在社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的投資空間?？梢酝貙捗耖g資本在我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的投資空間，使它在我國不僅僅局限于批發(fā)、零售、貿(mào)易、餐飲業(yè)、制造、建筑等行業(yè)，而能夠在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)方面打破壟斷，在除國計(jì)民生的重大經(jīng)營項(xiàng)目外的公共事業(yè)項(xiàng)目，諸如電力、電信、供水、衛(wèi)生設(shè)施、運(yùn)輸?shù)鹊确矫娴慕ㄔO(shè)和管理中發(fā)揮作用，促使它在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中長期穩(wěn)定地發(fā)展。

2.PPP模式在實(shí)踐中面臨的風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式中項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)定義為：在PPP模式下，項(xiàng)目整個(gè)壽命周期內(nèi)發(fā)生的，對(duì)項(xiàng)目的成功融資、工程建設(shè)項(xiàng)目目標(biāo)（工期、成本和質(zhì)量）的實(shí)現(xiàn)和項(xiàng)目運(yùn)營可能產(chǎn)生干擾的不確定性影響，或可能導(dǎo)致項(xiàng)目受到損失或損害，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的事件。馮燕結(jié)合國內(nèi)外PPP案例，概括出PPP項(xiàng)目經(jīng)常涉及到的風(fēng)險(xiǎn)，主要包括國別風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)和特定項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)三大類。

2.1成本高或成本超支問題。對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而言，精確地估計(jì)資產(chǎn)價(jià)值是需要認(rèn)真考慮的問題。比如估計(jì)交通基礎(chǔ)設(shè)施的價(jià)值必須要基于估計(jì)的未來現(xiàn)金流、未來交通需求以及運(yùn)營和維護(hù)成本，由于這些都缺乏清楚的市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)，即使具有豐富的經(jīng)驗(yàn)，準(zhǔn)確地估計(jì)資產(chǎn)價(jià)值也是一件困難的事。錯(cuò)誤的估計(jì)資產(chǎn)價(jià)值極有可能會(huì)導(dǎo)致成本過高或超支。不論是什么原因造成資產(chǎn)價(jià)值的錯(cuò)誤估計(jì)，公共部門和私人部門之間的協(xié)議都必須重新協(xié)商，這會(huì)進(jìn)一步加大成本。

2.2公共項(xiàng)目服務(wù)定價(jià)不合理。價(jià)格形成機(jī)制是PPP項(xiàng)目利益分配機(jī)制的核心，是PPP模式發(fā)揮作用的重要條件，沒有合理的價(jià)格形成機(jī)制，公私合作機(jī)制便無從發(fā)揮作用。我國對(duì)特許經(jīng)營項(xiàng)目及壟斷產(chǎn)品定價(jià)沿用成本定價(jià)輔以價(jià)格聽證，由于成本屬于企業(yè)的微觀信息，政府管制者不可能全面熟知企業(yè)成本。成本類型非對(duì)稱信息的存在使政府面臨兩難的境地，強(qiáng)行進(jìn)行價(jià)格管制，通常會(huì)使制定的價(jià)格小于社會(huì)平均成本，影響投資者的積極性；放松管制由企業(yè)定價(jià)，企業(yè)會(huì)侵占消費(fèi)者剩余，因此對(duì)公共服務(wù)的定價(jià)是面臨的一個(gè)可能風(fēng)險(xiǎn)。

2.3市場(chǎng)收益不足風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目運(yùn)營后的收益不能滿足收回投資或達(dá)到預(yù)定的收益。例如天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目中，天津市政府提供了許多激勵(lì)措施，如果由于部分規(guī)定原因?qū)е马?xiàng)目收益不足，天津市政府承諾提供補(bǔ)貼，但是政府所承諾補(bǔ)貼數(shù)量沒有明確定義，項(xiàng)目就承擔(dān)了市場(chǎng)收益不足的風(fēng)險(xiǎn)。另外京通高速公路建成之初，由于相鄰的輔路不收費(fèi)，致使較長一段時(shí)間京通高速車流量不足，也出現(xiàn)了項(xiàng)目收益不足的風(fēng)險(xiǎn)。

五、結(jié)語

PPP模式是解決政府已經(jīng)無力負(fù)責(zé)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資建設(shè)問題的一劑良藥，近年來得到廣泛推廣。本文在界定PPP模式的內(nèi)涵及特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，指出PPP的融資結(jié)構(gòu)與特征。以北京地鐵4號(hào)線為例，具體分析PPP模式在該項(xiàng)目上的成功運(yùn)作。已具備良好的PPP項(xiàng)目運(yùn)作環(huán)境、改善公共服務(wù)質(zhì)量的迫切需求和減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)以及降低風(fēng)險(xiǎn)是促使地方政府勇于嘗試這種新的融資模式的原因。PPP模式具有提升項(xiàng)目質(zhì)量、促進(jìn)政府融資能力、拓寬民間資本的投資空間等成效。但我們?nèi)孕枰鑀PP模式在成本、定價(jià)以及市場(chǎng)收益上可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)。

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作者簡(jiǎn)介：曹遠(yuǎn)展（1991.06—）女，河南許昌人。武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院2014級(jí)碩士研究生，行政管理專業(yè)。研究方向：非政府組織管理，地方政府管理。