兩種承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式比較分析

摘 要：從創(chuàng)新軌跡、支持重點、擔保方式、處理法律問題態(tài)度、風險分擔機制等五個方面，對寧夏涌現(xiàn)出的兩種承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式進行了詳細對比分析，總結(jié)了承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點推進過程中的啟示。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村改革 農(nóng)村金融 “兩權(quán)”抵押貸款

“兩權(quán)”抵押貸款試點是十八屆三中全會確定的重點改革任務(wù)，是農(nóng)村金融制度的重要創(chuàng)新，有利于盤活農(nóng)村存量資產(chǎn)，提高農(nóng)村土地資源利用效率，對農(nóng)村經(jīng)濟、農(nóng)村金融發(fā)展具有重要意義。在具體實踐中，寧夏涌現(xiàn)出同心縣“土地承包經(jīng)營權(quán)反擔保貸款”和平羅縣“土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款”兩種較為成熟的土地產(chǎn)權(quán)抵押融資模式。

一、兩種土地產(chǎn)權(quán)抵押融資模式簡介

1.同心縣“土地承包經(jīng)營權(quán)反擔保貸款”模式。同心縣位于寧夏中部干旱帶，是國家級貧困縣，自然條件、生態(tài)環(huán)境惡劣，經(jīng)濟社會發(fā)展十分緩慢。90%以上人口是回族，當?shù)剞r(nóng)民普遍貧困，信用環(huán)境較差，此前以多戶聯(lián)保模式發(fā)放的小額農(nóng)戶貸款呆壞賬多。為走出農(nóng)村金融“貸款難”與“難貸款”的兩難困境，2010年以來，該縣開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反擔保貸款試點，主要模式是：以村為單位成立農(nóng)村土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)合作社；農(nóng)戶用土地承包經(jīng)營權(quán)入股加入合作社；合作社為農(nóng)戶貸款進行擔保，農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)向合作社進行反擔保；農(nóng)戶歸還貸款困難時，合作社代其償還，并在合作社范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)其土地承包經(jīng)營權(quán)，當流轉(zhuǎn)收入達到貸款額時，合作社收回土地承包經(jīng)營權(quán)，并將土地承包經(jīng)營權(quán)依然作為貸款農(nóng)戶的股份。截至2016年9月末，同心縣承包土地經(jīng)營權(quán)反擔保貸款余額3.49億元，累計發(fā)放貸款18.5億元，覆蓋該縣黃河灌區(qū)全部行政村。

2.平羅縣“土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款”模式。平羅縣位于寧夏平原北部，耕地面積廣大，屬全國重要的商品糧基地縣，城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度較高，具有農(nóng)民收入來源多元化、土地產(chǎn)權(quán)交易有市場基礎(chǔ)、土地流轉(zhuǎn)后形成的規(guī)模經(jīng)營對融資提出更高要求等特點。2011年，平羅縣獲批成為全國唯一的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革試驗區(qū)，2012年開始全面推進農(nóng)村各項產(chǎn)權(quán)的確權(quán)、登記和頒證工作，并積極推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，搭建了集土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)權(quán)評估、貸款擔保、農(nóng)村社會保障等功能為一體的農(nóng)村土地經(jīng)營管理制度改革服務(wù)中心，設(shè)立“兩權(quán)”抵押貸款風險補償基金。截至2016年9月末，平羅縣承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款余額3.04億元，累計發(fā)放貸款7.02億元，覆蓋全部行政村。

二、兩種土地產(chǎn)權(quán)抵押融資模式對比分析

同心縣和平羅縣的土地產(chǎn)權(quán)抵押融資，均在推動農(nóng)村土地資源轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展資本、拓寬“三農(nóng)”領(lǐng)域融資擔保物范圍取得了實質(zhì)性突破。由于經(jīng)濟發(fā)展水平、資金需求特征等不同，兩種模式呈現(xiàn)出以下差異。

1.創(chuàng)新軌跡不同：市場自發(fā)與政府推進?！巴哪Ｊ健弊畛跏菫榫徑猱?shù)剞r(nóng)村金融供需矛盾，農(nóng)村信用社與農(nóng)戶自發(fā)開展的小范圍信貸產(chǎn)品創(chuàng)新，后由人民銀行加以規(guī)范，制定出《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反擔保貸款管理辦法》經(jīng)吳忠市政府印發(fā)全市執(zhí)行，引導(dǎo)農(nóng)村信用社有序推廣?！捌搅_模式”則主要得益于政策機遇和政府推動，在全面開展土地確權(quán)頒證基礎(chǔ)上，一系列支持土地產(chǎn)權(quán)抵押融資的政策措施陸續(xù)出臺，政策的力度、可操作性、全面性均在同心模式之上。

2.支持重點不同：小規(guī)模分散經(jīng)營與大規(guī)模集約經(jīng)營。同心縣干旱少雨，土地貧瘠，不適宜大規(guī)模農(nóng)業(yè)開發(fā)，農(nóng)戶經(jīng)濟條件普遍較差，經(jīng)營模式以單戶農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖為主。在這種土壤中產(chǎn)生的“同心模式”即是依托以村為單位的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合作社，以滿足農(nóng)戶小額貸款需求為主導(dǎo)，試點以來最大單戶貸款額5萬元，絕大多數(shù)是1-3萬元的小額農(nóng)戶貸款。平羅縣農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)雄厚，曾在寧夏首創(chuàng)以“土地信用合作社”模式從事土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，中糧、匯源、雨潤等大型企業(yè)入駐更加筑牢了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展趨勢。因此“平羅模式”的制度設(shè)計是鼓勵規(guī)模經(jīng)營，初步確定了家庭農(nóng)場、企業(yè)經(jīng)營和股份合作三類抵押貸款主體，最大單戶貸款額300萬元。

3.擔保方式不同：土地產(chǎn)權(quán)間接融資與直接融資?！巴哪Ｊ健敝械耐恋爻邪?jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合作社，是一個以土地承包經(jīng)營權(quán)為對象的互助性經(jīng)濟組織，既成為農(nóng)戶與金融機構(gòu)間的中介平臺，發(fā)揮貸款擔保作用，又規(guī)范了農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)行為。農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種反擔保，間接實現(xiàn)其融資價值?！捌搅_模式”之所以投入大量精力對農(nóng)村土地進行確權(quán)頒證，建立全套制度支持，主要目的就在于實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)直接抵押融資。試點之初，金融機構(gòu)要求以土地承包經(jīng)營權(quán)做抵押之外，還需提供其他輔助擔保。隨著抵押物交易市場逐步完善，部分土地承包經(jīng)營權(quán)已實現(xiàn)了直接抵押融資，78.6%的貸款是以土地承包經(jīng)營權(quán)為主導(dǎo)抵押物。

4.處理法律問題態(tài)度不同：規(guī)避與突破?！段餀?quán)法》、《擔保法》、《農(nóng)村土地承包法》及《最高法關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》等法律法規(guī)明確禁止了宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押。“同心模式”繞開了直接抵押，而以土地承包經(jīng)營權(quán)入股——反擔保的形式，賦予合作社流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利?！捌搅_模式”一系列貸款管理辦法的核心是直接以集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的載體設(shè)定抵押，體現(xiàn)了平羅縣對國家賦予的在農(nóng)村土地制度改革中先行先試權(quán)的利用，對法規(guī)有關(guān)規(guī)定有所突破。2015年12月全國人民代表大會常務(wù)委員會下發(fā)了開展“兩權(quán)”抵押貸款的授權(quán)決定，同心縣和平羅縣均被納入全國承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點縣，已獲得了相關(guān)法律有條件豁免。

5.風險分擔機制不同：體內(nèi)分擔與體外分擔。該風險主要包括銀行信貸風險與農(nóng)民失地風險?！巴哪Ｊ健敝校恋爻邪?jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合作社作為擔保中介承擔著貸款違約風險，將銀行的損失風險降至最低。而農(nóng)戶一旦產(chǎn)生貸款違約，合作社只采取轉(zhuǎn)包和出租形式流轉(zhuǎn)土地，當流轉(zhuǎn)收入達到其償還貸款收入或農(nóng)戶提前歸還欠款后，即收回土地承包經(jīng)營權(quán)，保證了農(nóng)戶不會失地，失去的只是一段時間的使用權(quán)?！捌搅_模式”中，政府通過逐年撥付資金，建立了1000萬元的風險防范基金，對產(chǎn)權(quán)抵押貸款資金本息的實際損失，由風險防范基金與金融機構(gòu)按80%和20%的比例承擔，同時建立抵押物收儲兜底機制、農(nóng)民自愿退出土地承包經(jīng)營權(quán)補償機制以及再次獲得土地承包經(jīng)營權(quán)保障機制等，以確保金融機構(gòu)債權(quán)得以實現(xiàn)，也考慮了農(nóng)戶失去土地承包經(jīng)營權(quán)后的各種可能性。

三、兩種模式的啟示和建議

1.必須結(jié)合地區(qū)實際找準市場定位?！叭r(nóng)”領(lǐng)域缺乏有效擔保物是普遍現(xiàn)象，但經(jīng)盤活的抵（質(zhì)）押物發(fā)揮的作用卻因地而異，準確的定位有助于精準對接目標市場。在同心案例中，農(nóng)戶貸款覆蓋面低，農(nóng)村金融更需要解決的是“廣覆蓋”問題，由于當?shù)剞r(nóng)民非農(nóng)就業(yè)能力低，土地對農(nóng)民仍具有特殊的生存保障功能，因此緊抓農(nóng)民對土地依賴性強而設(shè)計的小額反擔保貸款是適合當?shù)氐男刨J產(chǎn)品，取得了突出的經(jīng)營成效。在平羅案例中，一般農(nóng)戶的小額資金需求基本可通過聯(lián)保貸款滿足，農(nóng)村金融的任務(wù)已上升到更高層次的“做大做強”。原有銀行信貸產(chǎn)品對大額貸款在抵押擔保方面均有嚴格限制，此時規(guī)范的大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)及其價值確認為流轉(zhuǎn)大戶帶來了福音，因此針對家庭農(nóng)場、企業(yè)經(jīng)營、股份合作三類具有一定規(guī)模的主體進行產(chǎn)品設(shè)計，更符合當?shù)貙嶋H。

2.市場化運作是產(chǎn)品創(chuàng)新的關(guān)鍵，而政府政策支持是保障。早在2006年，政府尚未介入時，市場供需的客觀需要就催生了同心土地承包經(jīng)營權(quán)反擔保貸款，借助“農(nóng)民土地協(xié)會”這一平臺，農(nóng)戶和金融機構(gòu)進行自發(fā)性、小規(guī)模的反擔保貸款運作。在人民銀行和地方政府的規(guī)范下，貸款有了統(tǒng)一的管理辦法和操作流程，“農(nóng)民土地協(xié)會”也升級為具有法人地位的擔保主體“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合作社”，試點隨即迅速擴大，產(chǎn)生深刻影響。由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資涉及到農(nóng)村各類資產(chǎn)的確權(quán)、評估、登記、交易、處置等方方面面，觀察平羅以及成都、山東棗莊、湖北天門等地實踐，無一不是政府在制定規(guī)則、規(guī)范市場方面做了大量前期準備，金融才能順利跟進。當前，同心土地承包經(jīng)營權(quán)反擔保貸款在更大范圍推廣時面臨瓶頸制約，也主要是由于政府財力有限，土地產(chǎn)權(quán)交易中心等配套不足所致。

3.法律操作難仍是制約農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押融資試點的最大障礙。在參與平羅縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的制度設(shè)計時，我們發(fā)現(xiàn)，政府和金融機構(gòu)兩大市場主體對拓展業(yè)務(wù)態(tài)度謹慎，尤其是在風險處置環(huán)節(jié)。雖然全國人大已對試點地區(qū)進行了法律授權(quán)，但在操作層面仍較為空白，鑒于“兩權(quán)”抵押貸款抵押物處置的復(fù)雜性，處置小額貸款的抵押物所產(chǎn)生的協(xié)調(diào)成本往往高于抵押物處置收益，因而金融機構(gòu)在面臨“兩權(quán)”抵押不良貸款時，更傾向訴諸于轉(zhuǎn)貸、現(xiàn)金清收等處理方式，而不是處置抵押物。

4.開展“兩權(quán)”抵押貸款試點的地區(qū)要重新審視自身基礎(chǔ)。在由“自發(fā)試點”向“依法試點”的過渡中，試點地區(qū)應(yīng)梳理現(xiàn)有機制、產(chǎn)品及客戶群體，認真評估總結(jié)自身經(jīng)驗和不足，推動政銀農(nóng)統(tǒng)一認識、協(xié)同行動。在新一輪試點中，要明確“兩權(quán)”抵押貸款支持的重點，調(diào)整客戶結(jié)構(gòu)，以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體作為重點服務(wù)對象，應(yīng)該是抵押貸款需要進一步發(fā)展的方向。

作者簡介：韓銀瑩（1985—），寧夏固原人。碩士，經(jīng)濟師，中國人民銀行銀川中心支行貨幣信貸處。研究方向：貨幣信貸政策。