地方政府招商引資中的惡性競爭

摘 要：改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，而地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中起到非常重要的作用。然而由于分稅制改革、政治錦標(biāo)賽等原因，一場招商引資中的惡性競爭運(yùn)動，在各級政府間展開。針對目前我國招商引資惡性競爭發(fā)展趨勢，本文從市場、政府、社會三方面論述招商引資惡性競爭的現(xiàn)狀，探尋惡性競爭的產(chǎn)生根源，并從抑制惡性競爭和促進(jìn)協(xié)作招商兩個方面，設(shè)計(jì)促進(jìn)政府間招商引資良性運(yùn)轉(zhuǎn)的制度安排。

關(guān)鍵詞：招商引資 惡性競爭 協(xié)作招商

招商引資是拉動地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的重要手段，在優(yōu)化地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)人員就業(yè)、吸引高端人才等方面都發(fā)揮著主要作用。但在現(xiàn)時(shí)各種原因影響下，各地方政府在招商引資過程中出現(xiàn)惡性競爭現(xiàn)象，制約部分地區(qū)招商引資良性發(fā)展。本文著眼于招商引資中惡性競爭現(xiàn)狀，研究其產(chǎn)生原因，并提出抑制惡性競爭、促進(jìn)跨政區(qū)協(xié)作招商的措施，以期對相關(guān)問題進(jìn)行深入探討。

一、招商引資惡性競爭的現(xiàn)狀

1.市場競爭扭曲。地方政府的經(jīng)濟(jì)職能主要有提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、市場監(jiān)管職能等。但現(xiàn)在出現(xiàn)用財(cái)政資金補(bǔ)貼競爭性企業(yè)的做法，直接或間接參與微觀市場活動，違背服務(wù)型政府職能，扭曲市場競爭環(huán)境。如某區(qū)為引進(jìn)外區(qū)一家重點(diǎn)企業(yè)，承諾在外區(qū)給予該企業(yè)的部分稅收60%返還的基礎(chǔ)上再增加20%返還，達(dá)80%。企業(yè)通過在不同地區(qū)的比價(jià)，提高談判籌碼；地方政府為發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，不斷給予“特權(quán)”，最終選擇企業(yè)條件最優(yōu)惠的地區(qū)，但政府并未達(dá)到帕累托最優(yōu)。政府職能不清晰，導(dǎo)致各地招商不規(guī)范，資源配置不合理，企業(yè)無序流動，市場競爭環(huán)境扭曲，最直接后果是各地重復(fù)建設(shè)，不利于經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

2.政府行為失范。各地方政府在招商引資政策方面，一般出臺“面上”的產(chǎn)業(yè)扶持政策，確定對引進(jìn)企業(yè)的扶持政策“底線”。如果涉及重大項(xiàng)目或重點(diǎn)企業(yè)的引進(jìn)，扶持力度常突破政策底線，各地往往采取“一事一議”方式確定優(yōu)惠政策；這些優(yōu)惠政策由政府主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)，或?qū)ｉT招商領(lǐng)導(dǎo)小組決定。由于扶持標(biāo)準(zhǔn)的不規(guī)范和優(yōu)惠政策確定的依據(jù)不充分，政府“一事一議”招商自由裁量權(quán)過大，一方面產(chǎn)生了地方保護(hù)主義使得資源配置不合理，社會福利損失；另一方面產(chǎn)生了尋租行為，最終導(dǎo)致了腐敗問題的發(fā)生，降低政府公信力。

3.社會矛盾凸顯。各地方政府在招商引資過程中，對招商引進(jìn)的企業(yè)在規(guī)劃和用地方面?！伴_綠燈”，甚至違反相關(guān)法律法規(guī)，剝奪民眾合法權(quán)益。常見做法包括在未獲得用地批文情況下，擅自將土地“出讓”給引進(jìn)企業(yè)；為引進(jìn)企業(yè)，擅自調(diào)整規(guī)劃，擴(kuò)大用地面積或提高容積率；擅自圈占農(nóng)業(yè)用地成立工業(yè)園區(qū)，在征地、拆遷等方面引發(fā)社會矛盾，使民眾與地方政府關(guān)系日益緊張。地方政府為了招商壓低土地價(jià)格，造成應(yīng)得利益大量流失；政府包辦代替，招商引資主體錯位，一系列損害人民利益的現(xiàn)象層出不窮，使得民眾對政府的信任感缺失。民眾的訴求得不到政府的回應(yīng)，政府的政策得不到民眾的支持，最終使得社會矛盾日益激化。

二、招商引資惡性競爭的原因

1.利益訴求。

1.1利益最大化。屬地化行政逐級發(fā)包制下，地方政府是中央政府的下級機(jī)關(guān)和當(dāng)?shù)貓?zhí)行機(jī)關(guān)。改革開放以來，地方政府面臨較大財(cái)政壓力，尋求收入最大化，地方官員又尋求自身利益的最大化。這促使各地方官員把增加GDP及稅源看成首要目標(biāo)。地方企業(yè)是稅收來源的大頭，催生了地方保護(hù)主義等問題。

1.2政治錦標(biāo)賽模式。政治錦標(biāo)賽本意是在地方政府之間引入競爭機(jī)制，使地方之間的政治競爭推動地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)競爭，從而推動地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展使地區(qū)爭奪短缺性原料、稀缺生產(chǎn)要素，保護(hù)本地市場。屬地之間的橫向聯(lián)系被割斷，阻礙了資源的橫向流動和跨區(qū)域配置，致使全國性的市場難以形成。負(fù)面溢出效應(yīng)使行政區(qū)之間的協(xié)調(diào)合作失敗，“以鄰為壑”的惡性競爭行為時(shí)有發(fā)生，以拉低競爭者績效使自己取勝。

2.制度缺陷。

2.1法律機(jī)制不完善。法律上并為對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的地方行政壟斷做出明確規(guī)定，相應(yīng)的行政執(zhí)法和司法審查的機(jī)制也尚不健全。地方政府間合作機(jī)制的建設(shè)也缺少相應(yīng)的法律依據(jù)。

2.2考核機(jī)制不完善。對地方政府來說，考核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包含政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境建設(shè)等多方面，但現(xiàn)狀卻是各地倚靠GDP數(shù)字排名稱實(shí)力，即使存在“綠色GDP”的改革，但最終還是因文化、環(huán)境建設(shè)的難以量化而無從考核；同時(shí)，利益受眾，即普通人民，又鮮被納入到考核者的隊(duì)伍當(dāng)中。

2.3官員激勵機(jī)制扭曲。官員的晉升講位次，強(qiáng)調(diào)政績，難免又將經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為考核之一。因此，自身任職期間在上級看重的指標(biāo)上的成就越超于他人越利于自己。各地圍繞各種經(jīng)濟(jì)資源的展開了激烈的爭奪，在各地區(qū)產(chǎn)業(yè)競爭的經(jīng)濟(jì)競賽過程中，普遍存在著地方政府在減免稅費(fèi)、供應(yīng)廉價(jià)土地和礦產(chǎn)資源方面的激烈競爭。

2.4利益補(bǔ)償機(jī)制缺乏。在現(xiàn)行分稅制的財(cái)政管理體制下，財(cái)權(quán)上移而事權(quán)下移，地方政府為該地的發(fā)展承擔(dān)了更多責(zé)任，卻并未獲得稅收自主權(quán)等權(quán)力。此外我國現(xiàn)階段轉(zhuǎn)移支付制度不完善，無法通過規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度來實(shí)現(xiàn)中央與地方、地方與地方利益轉(zhuǎn)移，無法共享發(fā)展受益。在這種利益分配格局下，地方政府迫于財(cái)政壓力，為達(dá)到發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的目的與其他地方政府進(jìn)行排他性、對抗性的競爭。

三、抑制惡性競爭，促進(jìn)協(xié)作招商

1.抑制招商引資惡性競爭。

1.1優(yōu)化考核方式。應(yīng)降低GDP等純經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)在地方政府考核中的比重，設(shè)立多方面的考核指標(biāo)，如環(huán)境保護(hù)、協(xié)作招商等，建立合理的考核體系，同時(shí)以定性與定量考核相結(jié)合方式進(jìn)行考核，避免政治錦標(biāo)賽下地方政府因追逐經(jīng)濟(jì)利益最大化而在招商引資中的惡性競爭，優(yōu)化招商引資環(huán)境，促進(jìn)各區(qū)良性招商。

1.2統(tǒng)一優(yōu)惠政策。針對招商引資中的優(yōu)惠政策惡性比拼，應(yīng)在全面考察各地政策的基礎(chǔ)上徹底清理違反法律法規(guī)、破壞市場秩序的惡性優(yōu)惠政策，經(jīng)過合理評估與論證，在各地實(shí)行統(tǒng)一合理的優(yōu)惠政策，改變預(yù)算軟約束的現(xiàn)狀，重塑市場秩序，促進(jìn)公平競爭，抑制惡性招商，打造招商優(yōu)質(zhì)環(huán)境。

1.3建立法律機(jī)制。針對招商引資惡性競爭中的法律缺位與失范現(xiàn)狀，應(yīng)加強(qiáng)法制建設(shè)，對惡性競爭的構(gòu)成要件、法律后果都以法律規(guī)范的形式明確下來，形成剛性約束，從根源上減少惡性競爭的現(xiàn)象。此外，應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督和司法審查機(jī)制，對惡性競爭行為進(jìn)行嚴(yán)厲懲處，保障法律規(guī)范的執(zhí)行，減少招商引資惡性競爭情況。

2.促進(jìn)跨政區(qū)協(xié)作招商。

2.1設(shè)立跨政區(qū)協(xié)作組織。協(xié)同招商僅靠各區(qū)的探索與合作行不通，需要建立一個跨政區(qū)的協(xié)作組織來牽頭帶動，將零散的實(shí)踐變成系統(tǒng)的行動。因此應(yīng)建立投資促進(jìn)委員會，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌一個區(qū)域內(nèi)各地方政府的招商引資工作，對區(qū)域整體招商進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，調(diào)配整體資源，將信息公開共享，從戰(zhàn)略上促進(jìn)各地方政府跨政區(qū)協(xié)作招商。

2.2建立財(cái)稅共享機(jī)制。為調(diào)動各地方政府在協(xié)作招商方面的積極性與主動性，應(yīng)在協(xié)作招商中建立財(cái)稅共享機(jī)制。應(yīng)事先制定公平合理的分成比例，將協(xié)作過程中的財(cái)稅收入進(jìn)行共享，鼓勵企業(yè)在稅收優(yōu)惠、稅收籌劃方面進(jìn)行合作，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，降低成本，提高效率，互利共贏，取得最大經(jīng)濟(jì)效益，推動協(xié)作招商，提高整體招商引資水平。

2.3建立完善制度體系。首先，制定相關(guān)的法律法規(guī)或政策文件，將協(xié)作招商從實(shí)踐層面上升到制度層面，建立完善的協(xié)作招商制度，使各地方政府在協(xié)作招商的過程中有制度可依。其次，應(yīng)加強(qiáng)其他配套制度的制定與完善，如信息共享制度、重大項(xiàng)目協(xié)商制度、獎懲制度等，保障協(xié)作招商制度的實(shí)施。

四、結(jié)語

在相關(guān)制度缺位的情況下，各地方政府出于對各自利益的追求，紛紛采取惡性競爭手段進(jìn)行招商引資，出現(xiàn)市場競爭扭曲、政府行為失范、社會矛盾凸顯等問題。這些問題危害了招商引資良性發(fā)展，因此需要采取相應(yīng)措施抑制惡性競爭，通過各地協(xié)作招商，使各地方政府建立緊密合作關(guān)系，在跨政區(qū)組織的指導(dǎo)下進(jìn)行財(cái)稅共享，以制度化、規(guī)范化方式實(shí)現(xiàn)互利共贏，促進(jìn)各地方政府招商引資工作的良性開展，推動區(qū)域整體招商引資水平的提高。

參考文獻(xiàn)：

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