走向善治

摘 要：政府與大學(xué)之間的關(guān)系是長(zhǎng)期以來(lái)困擾高校發(fā)展的重要問(wèn)題。如何處理好二者之間的關(guān)系，尋找二者之間權(quán)力的平衡，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)大學(xué)的綜合治理與大學(xué)自治的需要，是大學(xué)自產(chǎn)生以來(lái)人們所致力解決的關(guān)鍵問(wèn)題。西方治理理論以其新穎的理論視角不僅為政府變革提供了新的導(dǎo)向，更為政府與高校關(guān)系的重建提供了新的視角與啟示，使得政府與高校關(guān)系走向“善治”提供了可能。

關(guān)鍵詞：善治 治理理論 政府 高校

一、治理及治理理論

“治理”一詞在古代漢語(yǔ)中的含義，既包含管理、統(tǒng)治，也有修整、處理的意思。英文語(yǔ)境下的“治理”概念來(lái)源于古希臘語(yǔ)中的“掌舵”一詞，原意指控制、引導(dǎo)和操縱的行動(dòng)或方式。20世紀(jì)80年代以來(lái)，世界各國(guó)的政府為了解決自身所面臨的管理、財(cái)政和信任危機(jī)開(kāi)始了一場(chǎng)席卷全球的公共管理改革。在改革過(guò)程中，興起了一股“治理”熱，學(xué)者們重新賦予“治理”新的含義，使之與“統(tǒng)治”的概念區(qū)分出來(lái)，凸顯出“因勢(shì)利導(dǎo)、多元參與、多方共贏”的特有內(nèi)涵，在此基礎(chǔ)上形成了西方治理理論。

全球治理委員會(huì)對(duì)治理做出的界定為：“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的政治制度安排和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排”。這是目前有關(guān)于治理最具代表性和最權(quán)威的定義。它強(qiáng)調(diào)治理的規(guī)則性、過(guò)程性、協(xié)調(diào)性、多元性與互動(dòng)性。治理是一個(gè)內(nèi)容豐富，包容性很強(qiáng)的概念。簡(jiǎn)言之，治理的核心就是合作、參與、協(xié)商、分權(quán)、互助、互動(dòng)。

從統(tǒng)治走向治理，治理理論作為一種治道變革的模式，實(shí)質(zhì)在于權(quán)力的轉(zhuǎn)移與重新分配。因?yàn)?，在治理理論中與“治理”一詞相對(duì)應(yīng)的是“統(tǒng)治”。治理與統(tǒng)治有著深厚的歷史淵源和廣泛的聯(lián)系，它本身就是對(duì)統(tǒng)治一詞的代替。相較于傳統(tǒng)的統(tǒng)治而言，首先，治理理論認(rèn)為政府并不是國(guó)家唯一的權(quán)力中心，各種機(jī)構(gòu)（包括社會(huì)的、個(gè)人的）只要得到公眾的認(rèn)可，就可以成為社會(huì)權(quán)力的中心。因此，治理意味著來(lái)自于政府但又不限于政府的社會(huì)機(jī)構(gòu)和行為者。其次，在強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)合作的過(guò)程中，模糊了公私機(jī)構(gòu)之間的界限和責(zé)任，不再堅(jiān)持國(guó)家職能的專屬性和排他性，而強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)組織間的相互依賴關(guān)系。第三，治理強(qiáng)調(diào)管理對(duì)象的參與，希望再管理系統(tǒng)內(nèi)形成一個(gè)自組織網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)部的組織型和自住性。第四，在政府完成社會(huì)職能的手段與方法方面，政府除了采用原有的手段之外，還有責(zé)任采用新的方法和措施來(lái)提高管理的效率。另外，兩者追求的目標(biāo)與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也不同。與統(tǒng)治相聯(lián)系的理想模式為建立在傳統(tǒng)的社會(huì)統(tǒng)治結(jié)構(gòu)和韋伯式官僚制之上的“善政”，構(gòu)成要素包括嚴(yán)明的法度、清廉的官員、高校的行政和良好的服務(wù)。而治理的概念已經(jīng)超出了傳統(tǒng)的統(tǒng)治范疇。它強(qiáng)調(diào)政府與公民共生的合作管理，這種管理有賴于公民的自愿參與與合作，是政治國(guó)家與市民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。

治理理論針對(duì)政府的管理而提出，但其適用范圍又不僅僅局限于政府管理領(lǐng)域，還適用于其他公共組織，治理理論對(duì)政府及其他組織都有著不同于傳統(tǒng)管理理論的要求。首先，對(duì)于政府而言，治理理論強(qiáng)調(diào)的是主體的多元及各個(gè)主體間的協(xié)作。因此，治理理論下的政府首先需要摒棄傳統(tǒng)管理思想下權(quán)力核心機(jī)權(quán)威的觀念，超越傳統(tǒng)的無(wú)所不為的“全能政府”與無(wú)為而治的“守夜人”政府兩種社會(huì)管理模式，在于社會(huì)各個(gè)組織協(xié)作的過(guò)程中將自己看作權(quán)力的一元，與社會(huì)的其他組織和機(jī)構(gòu)構(gòu)建一種權(quán)力上的平等關(guān)系。其次，在權(quán)力的運(yùn)行中，政府也需要由傳統(tǒng)的自上而下的行政命令方式轉(zhuǎn)變?yōu)橥渌鐣?huì)機(jī)構(gòu)及組織的上下互動(dòng)，以協(xié)商及談判的方式來(lái)達(dá)成之間的行動(dòng)協(xié)議。再次，對(duì)于大學(xué)而言，治理理論產(chǎn)生的重要原因之一是各種民間組織及其社會(huì)組織的發(fā)展成熟，只有各個(gè)社會(huì)組織及個(gè)人主體意識(shí)的不斷加強(qiáng)，治理理論才具備真正的運(yùn)行土壤。大學(xué)作為具有重要影響力的社會(huì)準(zhǔn)公共機(jī)構(gòu)，治理理論下的大學(xué)一方面應(yīng)該打破傳統(tǒng)管理思想對(duì)政府傳統(tǒng)權(quán)力的依附，具有明確的主題意識(shí)。另一方面將自身視為權(quán)力主體時(shí)認(rèn)識(shí)到權(quán)力主體的多元化，摒棄傳統(tǒng)的權(quán)力此消彼長(zhǎng)的二元對(duì)立思想，在共同目標(biāo)的支持下尋求與政府及其他權(quán)力機(jī)構(gòu)的相互協(xié)作與發(fā)展。

二、政府與高校關(guān)系的內(nèi)涵解析

政府與大學(xué)間的關(guān)系是長(zhǎng)期以來(lái)困擾政府與大學(xué)發(fā)展的重大問(wèn)題。自中世紀(jì)大學(xué)作為行會(huì)組織產(chǎn)生以來(lái)，就一直存在同政府有關(guān)權(quán)力方面的分歧與斗爭(zhēng)，為了維護(hù)行會(huì)的利益，追求學(xué)術(shù)上的“自由”及行政上的“自治”，大學(xué)努力為自己創(chuàng)造了一個(gè)遠(yuǎn)離社會(huì)生活和社會(huì)政治的“象牙塔”。在中世紀(jì)這個(gè)特殊的政府與教會(huì)二元權(quán)力體系共生的社會(huì)中，遠(yuǎn)離世事、追求自由與自治的獨(dú)特大學(xué)理想與價(jià)值得以形成并被傳承。然而隨著中世紀(jì)教會(huì)勢(shì)力的隕落，世俗政府的權(quán)力迅速擴(kuò)張以及大學(xué)對(duì)社會(huì)政治與生活的重要性逐漸彰顯，國(guó)家與政府對(duì)大學(xué)的需要與干預(yù)愈演愈烈。大學(xué)逐漸走出了“象牙塔”亦或是超越了“象牙塔”。伴隨19世紀(jì)柏林大學(xué)的創(chuàng)立、美國(guó)大規(guī)模的贈(zèng)地學(xué)院運(yùn)動(dòng)及《莫里埃法案》的頒布，極大地拓展了大學(xué)服務(wù)社會(huì)的功能，使得大學(xué)從社會(huì)的邊緣走向社會(huì)的軸心，對(duì)于人類社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步起著重要的作用。基于大學(xué)重要性的增強(qiáng)，政府對(duì)大學(xué)的依賴、需求與干預(yù)進(jìn)一步的增強(qiáng)。

同時(shí)，伴隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)浪潮席卷全球，對(duì)政府的行政管理的科學(xué)化、高效化要求愈來(lái)愈高，大學(xué)的發(fā)展為政府效能的實(shí)現(xiàn)提供知識(shí)與理論上的補(bǔ)充與完善，因此，政府公共職能的實(shí)現(xiàn)與大學(xué)的聯(lián)系更加緊密，進(jìn)一步強(qiáng)化了政府管理大學(xué)、干預(yù)大學(xué)的客觀需求。另外，當(dāng)代大學(xué)的迅速發(fā)展也使得大學(xué)在辦學(xué)資金、學(xué)校管理等方面對(duì)政府的依賴性加強(qiáng)。政府與大學(xué)間良好關(guān)系的建立成為關(guān)乎政府行政職能的實(shí)施與大學(xué)理想實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵問(wèn)題。

就西方政府與大學(xué)關(guān)系而言，從中世紀(jì)大學(xué)產(chǎn)生時(shí)起政府與大學(xué)的關(guān)系就一直在曲折中發(fā)展，概括的說(shuō)，是按照大學(xué)自治——政府放任管理，大學(xué)有限自治——政府行政集權(quán)，大學(xué)有限自治——政府有限管理、宏觀管理、間接合作互動(dòng)這幾種模式來(lái)來(lái)發(fā)展演進(jìn)的。徜徉我國(guó)近代大學(xué)誕生以來(lái)的歷史長(zhǎng)河，大學(xué)與政府的關(guān)系的演變歷經(jīng)了三個(gè)不同的時(shí)期。第一，民國(guó)初期延續(xù)至文化大革命時(shí)期國(guó)家控制模式。奉行一種高度集權(quán)的高等教育管理模式，政府包攬辦學(xué)，高校辦學(xué)的自主權(quán)基本不復(fù)存在。第二，改革開(kāi)放時(shí)期的政府主導(dǎo)型大學(xué)大學(xué)管理模式，吹響了大學(xué)與政府關(guān)系變革的號(hào)角，政府開(kāi)始探索適應(yīng)大學(xué)發(fā)展的新的管理模式，大學(xué)與政府的關(guān)系進(jìn)入政府宏觀調(diào)控下的全新的時(shí)期。第三，自1998年《中華人民高等教育法》的頒布，政府與大學(xué)的關(guān)系進(jìn)入法人治理模式階段，從法律上規(guī)定了高校依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理。將政府職能與高校職能進(jìn)行了劃分，這是對(duì)政府管理部門與高校的權(quán)限的第一次明確分工。

綜觀中西方政府與大學(xué)關(guān)系的演進(jìn)模式，不難發(fā)現(xiàn)，政府干預(yù)權(quán)力的此消彼長(zhǎng)是促使政府與大學(xué)關(guān)系產(chǎn)生矛盾的本源，同時(shí)政府與大學(xué)關(guān)系的矛盾從未停息。它們之間關(guān)系的實(shí)質(zhì)就是權(quán)力均衡與管理方式的問(wèn)題，政府能在多大程度上調(diào)控和監(jiān)督高校，高校能在多大程度上擁有獨(dú)立自主的治學(xué)權(quán)力。雖然這一關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，但并不意味著政府與大學(xué)的權(quán)力關(guān)系無(wú)法調(diào)和，在公共領(lǐng)域內(nèi)政府與大學(xué)有著共同的目標(biāo)及利益追求，大學(xué)為我們提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，個(gè)人在進(jìn)行教育消費(fèi)時(shí)，不僅會(huì)使個(gè)人有所收益，還會(huì)產(chǎn)生一種整的外部性效應(yīng)，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供智力支持。因此，公共性與公益性就成為二者之間關(guān)系調(diào)和的基礎(chǔ)。這就要求我們必須正確認(rèn)識(shí)二者之間的權(quán)力關(guān)系，并采取積極措施調(diào)和這二者之間的關(guān)系。

三、走向善治—治理理論對(duì)政府與高校關(guān)系的啟示

1.當(dāng)下我國(guó)政府與高校關(guān)系的現(xiàn)狀。在我國(guó)，首先，由于政府在處理與大學(xué)的關(guān)系中并沒(méi)有明確的角色定位，導(dǎo)致在管理實(shí)踐中過(guò)度控制大學(xué)，在大學(xué)治理過(guò)程中時(shí)常出現(xiàn)越位缺位與錯(cuò)位現(xiàn)象。這給政府自身和大學(xué)的發(fā)展都帶來(lái)了重大的負(fù)面影響：一方面，政府干預(yù)過(guò)多，造成政府精力分散，負(fù)擔(dān)過(guò)重，容易出現(xiàn)失職、效率低下等問(wèn)題；另一方面，壓抑大學(xué)的辦學(xué)活力，大學(xué)自主性被剝奪，最終阻礙現(xiàn)代大學(xué)制度的建立。其次，由于政府掌握辦學(xué)資源和經(jīng)費(fèi)，使得大學(xué)孤立無(wú)援。進(jìn)入20世紀(jì)90年代后期，大學(xué)教育飛速發(fā)展，大學(xué)的需求無(wú)限擴(kuò)大，但政府對(duì)于教育經(jīng)費(fèi)的投入很有限，這就造成了政府與大學(xué)在教育資源的供給與需求上的矛盾日益激化。大學(xué)的開(kāi)支越來(lái)越龐大，而尋求社會(huì)資助卻越來(lái)越困難，于是大學(xué)又開(kāi)始進(jìn)行新一輪的擴(kuò)招，來(lái)獲取更多的辦學(xué)資源，但政府又加強(qiáng)了對(duì)招生規(guī)模的控制，從而又顯示出了政府在教育過(guò)程中強(qiáng)大的行政控制能力。

2.治理理論模式下政府與高校關(guān)系的善治?；谖覈?guó)現(xiàn)行政府與高校的關(guān)系的權(quán)力與體制失調(diào)現(xiàn)象，有必要進(jìn)行政府職能的轉(zhuǎn)變和政府與高校關(guān)系的重新反思與匹配。通過(guò)尋求一個(gè)新的視角——治理理論，用去中心化、主體多元化、互動(dòng)、協(xié)調(diào)與合作等治理與善治的核心理念作為分析的維度，對(duì)政府與大學(xué)新型關(guān)系的建立進(jìn)行思考與探索，以期對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)爭(zhēng)執(zhí)不下的政府與大學(xué)的關(guān)系進(jìn)行根本的調(diào)適。

2.2.1重塑政府角色，實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)權(quán)力的去中心化。在傳統(tǒng)的大學(xué)與政府的關(guān)系中，政府是唯一的管理主體和最高的權(quán)力中心，對(duì)高等教育實(shí)現(xiàn)單邊治理或但中心治理。治理理論去中心化的提出，直接對(duì)政府的中心地位提出挑戰(zhàn)，認(rèn)為政府不是唯一的權(quán)力中心，各種公共或私人機(jī)構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到公眾的認(rèn)可，都可以在不同的層面成為相應(yīng)的權(quán)力中心。具體說(shuō)，治理理念要求政府作出如下的轉(zhuǎn)變：在舉辦權(quán)方面，應(yīng)引入更多的辦學(xué)主體；在辦學(xué)權(quán)方面，政府應(yīng)將權(quán)力交給大學(xué)，使大學(xué)成為一個(gè)享有自身學(xué)校的辦學(xué)權(quán)、獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的法人實(shí)體；在管理方面，政府應(yīng)該對(duì)大學(xué)進(jìn)行宏觀層面的監(jiān)督與指導(dǎo)，以行政合同、協(xié)商、談判的方式來(lái)管理大學(xué)。

2.2.2大學(xué)治理主體多方參與，構(gòu)建多元互動(dòng)的治理機(jī)制。治理理論的興起和公民社會(huì)的逐漸成熟使得人們意識(shí)到以政府為中心的發(fā)展模式不能夠有效地解決問(wèn)題，于是人們開(kāi)始尋找“中間道路?！敝卫砝碚撜J(rèn)為，在公共管理領(lǐng)域內(nèi)，政府與其他社會(huì)組織共同構(gòu)成了相互依存的治理關(guān)系。大學(xué)是一種典型的利益相關(guān)者組織，大學(xué)的決策必須權(quán)衡和兼顧各方利益相關(guān)者的利益，為了維護(hù)這種利益，就應(yīng)重視利益相關(guān)者的共同治理，探索共同治理模式，平衡各方權(quán)益，實(shí)現(xiàn)互利共贏。

2.2.3改變權(quán)力的運(yùn)行方向，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的雙向與多向互動(dòng)

打破傳統(tǒng)的由上至下的權(quán)力運(yùn)行方式，是治理理論思想的核心之一。治理理論下權(quán)力的去中心化活動(dòng)必然導(dǎo)致權(quán)力的分化，分權(quán)化與去中心化的真正實(shí)施就需要以權(quán)力間上下及多變互動(dòng)體現(xiàn)出來(lái)。因此，政府與大學(xué)新型治理關(guān)系的建立要求政府在權(quán)力運(yùn)行中應(yīng)改變傳統(tǒng)的行政指令，培養(yǎng)起寬容、合作、開(kāi)發(fā)、協(xié)商與接納的精神，在與大學(xué)的關(guān)系中建立起完整的信息反饋渠道及權(quán)力的雙向、多向運(yùn)行渠道。

2.2.4培育出成熟的教育中介機(jī)構(gòu)。高等教育中介機(jī)構(gòu)是指介于高等學(xué)校和政府之間及教育行政部門之間的獨(dú)立的合法的組織。它的主要職責(zé)就是通過(guò)綜合發(fā)揮學(xué)術(shù)、政府、高校以及社會(huì)的力量來(lái)更好的行使教育公權(quán)力，以促進(jìn)高等教育事業(yè)的健康發(fā)展。高等教育中介機(jī)構(gòu)的建設(shè)是協(xié)調(diào)政府與高校關(guān)系的必然路徑。利用高等教育中介機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)大學(xué)與政府的關(guān)系，首要任務(wù)應(yīng)從我國(guó)當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)情境出發(fā)，建立省級(jí)以上的高等教育咨詢委員會(huì)、高等教育撥款委員會(huì)、高等教育申訴委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，以解決政府在高等教育過(guò)程中的失靈現(xiàn)象，諸如信息不對(duì)稱、財(cái)政危機(jī)等，提高政府決策的科學(xué)化水平；同時(shí)參照西方各國(guó)的說(shuō)法，應(yīng)該建立由有關(guān)專家、教授組成的高等教育評(píng)估機(jī)構(gòu)，以對(duì)高校的質(zhì)量和效益進(jìn)行評(píng)估。

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