淺談PPP模式在公共服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用

摘 要：在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式是釋放市場(chǎng)活力和創(chuàng)造力、轉(zhuǎn)變政府職能，更好的發(fā)揮政府作用的重要改革措施。本文主要闡述了在新時(shí)期推廣及運(yùn)用PPP模式的意義以及在公共服務(wù)領(lǐng)域運(yùn)用PPP模式應(yīng)該注意的幾個(gè)要點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：PPP 社會(huì)資本 公共服務(wù)領(lǐng)域

一、PPP模式的概念

PPP是英文Public-Private Partnerships的縮寫，翻譯過來即為公共-私人合作伙伴關(guān)系，目前PPP的定義在國(guó)際上還沒有一個(gè)公認(rèn)的說法，世界各個(gè)國(guó)家對(duì)PPP的定義也有所不同，我們國(guó)家在發(fā)改委發(fā)布的文件《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）中將PPP模式定義為“公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，即政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商的原則訂立合同，明確雙方的責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)的對(duì)價(jià)，提供政策支持，保證社會(huì)資本獲得合理收益的一種模式”。也就是說，PPP是政府和社會(huì)資本在公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種平等的長(zhǎng)期的合作關(guān)系。

二、新時(shí)期推廣PPP模式的意義

1.推廣PPP模式有利于加快政府職能的轉(zhuǎn)變，提高公共服務(wù)效率。按照國(guó)務(wù)院進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)、提高行政效能的要求，政府的職能要更多的轉(zhuǎn)向宏觀戰(zhàn)略制定、社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)，切實(shí)減少對(duì)微觀事務(wù)的管理和干預(yù)。而在PPP模式中政府能夠從繁雜瑣碎但是并不擅長(zhǎng)的具體事務(wù)當(dāng)中解脫出來由“管理者”變?yōu)椤昂献髡?、監(jiān)督者”， 將某些專業(yè)領(lǐng)域的事情交給專業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)，而政府能夠?qū)⒏嗑Ψ诺街贫òl(fā)展戰(zhàn)略，加強(qiáng)監(jiān)管上，這樣政府既可以降低行政管理的成本，提高公共服務(wù)的效率，又可以減少權(quán)力尋租的空間。

2.推廣PPP模式能夠更好的適應(yīng)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的要求。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。而現(xiàn)代化的國(guó)家治理更加注重依法治理、信用精神、市場(chǎng)觀念，更加注重各方的公平參與、平等協(xié)商、績(jī)效考評(píng)和結(jié)果導(dǎo)向，而在PPP模式當(dāng)中，政府和企業(yè)作為平等的主體按照“合同辦事”、平等參與、公開透明，這恰恰是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的基本要素。

3.推廣PPP模式有利于推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。以人為核心的城鎮(zhèn)化不僅僅是城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)張，更是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的升級(jí)，這需要巨額的資金投入，目前城鎮(zhèn)化建設(shè)資金缺口大，社會(huì)資本進(jìn)入難，公共服務(wù)的供給率低，為此黨的十八屆三中全會(huì)提出“要建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市建設(shè)項(xiàng)目的投資和運(yùn)營(yíng)”。而PPP模式正是基于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的一種投融資機(jī)制，它有利于盤活社會(huì)存量資本，激發(fā)社會(huì)投資潛力，從而解決城鎮(zhèn)化建設(shè)巨大的資金需求。在轉(zhuǎn)變政府職能，提高公共服務(wù)水平方面發(fā)揮積極的作用從而推動(dòng)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

4.推廣PPP模式是解決地方政府融資難題的途徑之一。國(guó)務(wù)院近幾年發(fā)布的一系列的政府債務(wù)清理解決文件都顯示以準(zhǔn)市政債為主要代表的地方政府融資模式即將退出歷史舞臺(tái)，以后地方政府融資途徑一是靠發(fā)行政府債券，其次就是通過推廣PPP模式來解決，在這一過程中PPP作為一種融資手段被寄予厚望。PPP模式兼具保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行和促改革的雙重功效，是解決目前地方公共服務(wù)領(lǐng)域投入增加和地方政府融資能力有限之間矛盾的有效途徑。

三、在公共服務(wù)領(lǐng)域運(yùn)用PPP模式應(yīng)注意的幾點(diǎn)

鑒于傳統(tǒng)模式在提供公共服務(wù)上存在的弊端，我們國(guó)家從20世紀(jì)80年代就開始探索利用社會(huì)資本在公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行合作，近幾年中央及各部委文件加上各省的PPP政策文件為社會(huì)資本參與政府項(xiàng)目提供了操作指導(dǎo)和制度保障，但要在公共服務(wù)領(lǐng)域成功運(yùn)用PPP模式還要注意以下幾點(diǎn)：

1.在法律的頂層設(shè)計(jì)方面建立清晰、完善的政策法規(guī)制度，然后再進(jìn)行操作層面的推進(jìn)。這是社會(huì)資本以PPP模式進(jìn)入公共領(lǐng)域的首要條件。PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)，項(xiàng)目的實(shí)施與推進(jìn)往往涉及多方利害關(guān)系人。要想成功運(yùn)作PPP模式，既要有政策法規(guī)的引導(dǎo)，還要有立法保障。這樣才能使社會(huì)資本對(duì)PPP投資建立良好的收益預(yù)期和收益保障，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與公共服務(wù)建設(shè)的積極性，同時(shí)在法律上對(duì)PPP模式中的政府部門與社會(huì)資本在各個(gè)階段的權(quán)責(zé)利進(jìn)行明確的界定。這個(gè)問題沒有解決，則不管是什么樣的PPP項(xiàng)目，社會(huì)資本和政府始終處于賭局之中。地方政府應(yīng)在一系列國(guó)家政策和操作指南的基礎(chǔ)上制定本地的操作指南。

2.在組織保障方面，成立地方公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)用娴腜PP項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)。目前我國(guó)PPP模式的發(fā)展處于初期階段，尚未建立專門的PPP項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)。無論是從資源整合還是規(guī)范指引、監(jiān)督指導(dǎo)的角度考慮，建立統(tǒng)一的PPP管理部門都是必須的。況且PPP項(xiàng)目涉及招商引資、土地、規(guī)劃建設(shè)、環(huán)保等部門，環(huán)節(jié)眾多，利益相關(guān)方眾多，在這樣一種情況下，僅僅靠一個(gè)部門來推動(dòng)PPP而其他相關(guān)部門不配合，項(xiàng)目的推進(jìn)會(huì)很難，效率會(huì)很低。成立一個(gè)PPP項(xiàng)目協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理實(shí)施PPP項(xiàng)目，建立PPP項(xiàng)目聯(lián)審機(jī)制，從項(xiàng)目建設(shè)的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財(cái)政承受能力以及價(jià)格的合理性等方面，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行可行性評(píng)估。發(fā)揮部門合力，切實(shí)提高PPP項(xiàng)目的實(shí)施效率，保證PPP項(xiàng)目的實(shí)施質(zhì)量。

3.依托財(cái)政部的PPP綜合信息平臺(tái)，切實(shí)做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、動(dòng)態(tài)管理、實(shí)施監(jiān)測(cè)等各項(xiàng)工作。積極推廣宣傳州、縣相關(guān)的PPP項(xiàng)目。通過公開招標(biāo)等方式充分引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，這也是英國(guó)等一些開展PPP項(xiàng)目較早的國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。政府應(yīng)及時(shí)將項(xiàng)目的內(nèi)容以及對(duì)社會(huì)資本的要求、績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等信息向社會(huì)公布，確保各類社會(huì)資本能夠平等參與競(jìng)爭(zhēng)，按照招投標(biāo)相關(guān)的法律規(guī)章，綜合資質(zhì)、技術(shù)和管理水平、資金實(shí)力、服務(wù)價(jià)格、信譽(yù)等因素?fù)駜?yōu)選擇合作伙伴幫助項(xiàng)目吸引有實(shí)力、有經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本。

4.做好能力建設(shè)，處理好項(xiàng)目的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從傳統(tǒng)的“政府包攬”公共服務(wù)向PPP模式轉(zhuǎn)變，不僅是簡(jiǎn)單的技術(shù)層面的“操作方式更新”，更是涉及轉(zhuǎn)變政府職能、整合社會(huì)資源的一次“體制機(jī)制變革”， PPP不是簡(jiǎn)單的融資手段，而是一種全新的管理理念，包含了政府和社會(huì)資本的相互合作、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等，將政府在戰(zhàn)略制定、市場(chǎng)監(jiān)管方面的優(yōu)勢(shì)，與社會(huì)資本在管理效率、技術(shù)創(chuàng)新方面的優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率。對(duì)政府的管理能力也提出了新的挑戰(zhàn)。政府要做好PPP項(xiàng)目，需要做好PPP項(xiàng)目的物有所值論證和財(cái)政承受能力論證?！癙PP模式是建立在政府部門和社會(huì)資本之間交流和合作基礎(chǔ)上的共贏，而社會(huì)資本是以追求利潤(rùn)最大化為目標(biāo)的，因此運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目必須要讓社會(huì)資本有增值的空間，否則社會(huì)資本是不愿意進(jìn)入的。因此在項(xiàng)目中運(yùn)用PPP首先要讓項(xiàng)目有可操作性，要有量化的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)可比較，即項(xiàng)目的產(chǎn)出可以簡(jiǎn)單的被定量評(píng)價(jià)，以此來衡量雙方合作所產(chǎn)生的績(jī)效”。其次選擇PPP項(xiàng)目要考慮到整個(gè)項(xiàng)目全周期內(nèi)，能夠?qū)㈨?xiàng)目的所取得的收益和投入的成本與傳統(tǒng)的政府部門提供的公共服務(wù)的收益和成本進(jìn)行比較，看PPP項(xiàng)目運(yùn)用是否“物有所值”（物有所值是英國(guó)探索出的一個(gè)項(xiàng)目是否適合采用PPP模式的項(xiàng)目評(píng)價(jià)方法，所謂物有所值即評(píng)價(jià)一項(xiàng)目是否采用PPP模式，應(yīng)著重看該項(xiàng)目在資金價(jià)值上評(píng)價(jià)指標(biāo)）.如果不能證明實(shí)施PPP模式能產(chǎn)生較高的價(jià)值，那么就仍采用傳統(tǒng)的方式。我國(guó)也明確將“物有所值”標(biāo)準(zhǔn)作為PPP項(xiàng)目評(píng)估的基本理念和方法。其次PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，期間不確定因素太多，比如，有些地方污水處理服務(wù)價(jià)格，因國(guó)家提高污水排放標(biāo)準(zhǔn)而相應(yīng)提高，污泥處置成本提高或降低，污水處理設(shè)施的升級(jí)改造和更新維護(hù)等這些都可能發(fā)生變化，如果政府在設(shè)計(jì)合同時(shí)不考慮這些因素而是一味地要求運(yùn)營(yíng)企業(yè)自行承擔(dān)由此而增高的運(yùn)營(yíng)成本，致使其資金鏈斷裂，最終將導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的失敗。因此政府在設(shè)計(jì)合同條款時(shí)如何為將來的發(fā)展、變化以及不確定因素留下協(xié)商和調(diào)整的空間，更好的維護(hù)公共利益，合同如何明確的界定雙方的責(zé)、權(quán)、利。這些都對(duì)政府的能力有很高的要求，因此政府要做好相關(guān)的人才儲(chǔ)備和能力建設(shè)，針對(duì)當(dāng)前各級(jí)政府部門自身對(duì)PPP運(yùn)作相關(guān)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)缺乏的問題，有組織、有計(jì)劃的開展專門的ppp培訓(xùn)，增進(jìn)政府部門對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)和了解，培訓(xùn)應(yīng)包含具有決策權(quán)的官員及具體的辦事人員。要讓每一位參加學(xué)習(xí)的人員真正理解PPP的內(nèi)涵和精髓，否則相關(guān)的能力建設(shè)沒有做好，而PPP項(xiàng)目推的太猛反而容易出問題。

5.建立動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制。公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目建設(shè)，對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展具有長(zhǎng)期持續(xù)的影響效應(yīng)，因此，有必要在專家評(píng)定的基礎(chǔ)上，完善其他監(jiān)督管理機(jī)制，增設(shè)完全獨(dú)立的項(xiàng)目評(píng)估環(huán)節(jié)，必要時(shí)可引入外部獨(dú)立第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)參與風(fēng)控過程。同時(shí)，協(xié)同政府的審計(jì)、監(jiān)察等部門，嚴(yán)控徇私舞弊現(xiàn)象，最大限度地保證項(xiàng)目評(píng)估的科學(xué)性、合理性及準(zhǔn)確性，將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)降到最低。除此之外， 建立項(xiàng)目長(zhǎng)期的動(dòng)態(tài)績(jī)效評(píng)價(jià)制度，不斷完善評(píng)估體系。評(píng)估體系的動(dòng)態(tài)優(yōu)化能夠促使項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)期間保持高水平的運(yùn)營(yíng)質(zhì)量，促使社會(huì)資本不斷優(yōu)化管理和技術(shù)水平。

6.構(gòu)建多元化退出機(jī)制。在大力推廣PPP項(xiàng)目的同時(shí)，要逐漸建立PPP項(xiàng)目的退出機(jī)制。社會(huì)資本在合同規(guī)定的運(yùn)營(yíng)期滿后完成移交是最為理想的結(jié)果。然而，PPP項(xiàng)目合作周期長(zhǎng)、投資金額大，期間不確定因素多，暢通的退出渠道、完善的退出機(jī)制是社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的重要保障。通過公開上市、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)回購(gòu)、資產(chǎn)證券化等方式豐富PPP項(xiàng)目投資退出渠道，提升項(xiàng)目?jī)r(jià)值，吸引更多社會(huì)資本參與。

參考文獻(xiàn)：

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