新形勢下高校內(nèi)部審計的發(fā)展現(xiàn)狀及改革路徑

摘 要：高校內(nèi)部審計是高校監(jiān)督體系的重要組成部分。在新形勢下，高校內(nèi)部審計面臨著新的發(fā)展機遇和挑戰(zhàn)。本文從機構設置、人員隊伍、審計范圍、審計職能、信息化建設、審計結果公開等方面對高校內(nèi)審的發(fā)展現(xiàn)狀和改革路徑進行闡述。

關鍵詞：高校 內(nèi)部審計 發(fā)展現(xiàn)狀 改革路徑

高校內(nèi)部審計，是指高校內(nèi)部審計機構和人員通過對學校與資源利用有關的業(yè)務活動及其內(nèi)部控制的適當性、合法性和有效性的審查，并進行確認、評價、咨詢，旨在促進完善管理控制、防范風險、創(chuàng)造效益，從而促進學校事業(yè)目標的實現(xiàn)①。隨著國家和高校的政策、經(jīng)濟、業(yè)務環(huán)境發(fā)生變化，高校內(nèi)部審計面臨著新的發(fā)展機遇和挑戰(zhàn)。

一、高校內(nèi)部審計發(fā)展的新形勢和新要求

近年來，為更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用，黨中央和國務院對審計工作提出新要求。2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及相關配套文件，提出對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領導干部履行經(jīng)濟責任情況實行審計全覆蓋；加大審計資源統(tǒng)籌整合力度，增強審計監(jiān)督整體效能；構建大數(shù)據(jù)審計工作模式，擴大審計監(jiān)督的廣度和深度；推進審計職業(yè)化建設，建立分類科學、權責一致的審計人員管理制度和職業(yè)保障機制，確保審計隊伍的專業(yè)化水平。這是今后一段時期內(nèi)審計工作的總目標和指導性文件，也為審計的發(fā)展開辟了新的空間和領域。教育部在2015年印發(fā)《關于加強直屬高等學校內(nèi)部審計工作的意見》，對高校內(nèi)部審計工作進行總體部署，要求高校內(nèi)部審計部門應強化預算管理審計，推動內(nèi)部控制審計，深化經(jīng)濟責任審計，加強重點領域審計，拓寬內(nèi)部審計范圍，加強審計整改和責任追究。在此基礎上，2016年先后出臺了《教育部經(jīng)濟責任審計規(guī)定》、《教育部關于加強直屬高校建設工程管理審計的意見》。文件緊緊圍繞“審計全覆蓋”的要求，拓寬了高校內(nèi)部審計的范圍，同時明確了新時期高校內(nèi)部審計工作的重點和具體要求。

目前，高校的快速發(fā)展趨勢也對內(nèi)部審計提出新的迫切需求。隨著國家“雙一流”建設步伐的加快，高校資金規(guī)模將進入新一輪的膨脹期，資金來源渠道也將更加多元化，內(nèi)部審計對資金安全和使用效益的監(jiān)督更顯必要；國家對科研經(jīng)費管理和使用的“松綁”，意味著高校內(nèi)部審計對科研經(jīng)費的監(jiān)管責任將更加重大；高校儀器設備采購和新校區(qū)建設規(guī)模不斷擴大，內(nèi)部審計將承擔更多維護國有資金和資產(chǎn)安全的重擔；高校二級單位黨政領導干部的頻繁更換，也使領導干部經(jīng)濟責任審計的需求成倍增長；《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的施行，要求高校內(nèi)部審計開展內(nèi)部控制審計，加強對各領域的風險防控。

二、高校內(nèi)部審計的發(fā)展現(xiàn)狀和存在問題

1.機構設置。高校內(nèi)部審計產(chǎn)生于高校內(nèi)部受托責任關系。高校校長將財產(chǎn)管理權委托給下級管理者形成受托責任關系，內(nèi)部審計作為高校內(nèi)部監(jiān)督體系的重要組成部分，目標在于確保受托責任的履行。而獨立性是內(nèi)審工作開展的基本前提。獨立性包括機構設置的獨立性和隸屬關系的獨立性。若干調(diào)查研究表明，高校內(nèi)部審計獨立性日益增強。彭巧萍、薛國友（2013）通過對廣東省30 所高校的內(nèi)部審計情況進行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，25家均設置了與其他職能部門平行的、獨立的內(nèi)部審計職能部門，對校長直接負責，其他職能部門負責人對內(nèi)部審計部門的影響較小。吳國萍、朱君（2014）對吉林省21所高校的調(diào)查和丁惠（2014）對56所江蘇省屬高校的調(diào)研均表明，各高校均設置了內(nèi)部審計機構，有獨立設置和與紀檢監(jiān)察合署辦公兩種模式，不存在屬于財務部門下設機構的模式；同時，內(nèi)部審計處于紀委書記領導之下的隸屬關系最為普遍，只有少數(shù)高校內(nèi)部審計由校長直接主管。筆者了解的教育部直屬高校的情況是，普遍設置了獨立的內(nèi)部審計機構，大部分高校內(nèi)部審計由學校黨委副書記兼紀委書記主管，直接由校長主管的高校為數(shù)不多。

目前，我國高校采取的是黨委領導下的校長負責制，內(nèi)部審計只有由校長直接領導，才能保證較高的獨立性和權威性。2015年《教育部關于加強直屬高等學校內(nèi)部審計工作的意見》要求：“學校主要負責人應直接領導內(nèi)部審計工作，定期聽取審計工作報告，及時研究解決審計工作中遇到的問題和困難，把審計結果作為相關決策的重要依據(jù)?！?/p>

2人員隊伍。童燕軍（2016）通過實證研究表明，影響我國高校內(nèi)部審計有效性的主要因素是審計人員人數(shù)、學歷以及從業(yè)時間。人力資源是內(nèi)部審計中最活躍和最有價值的因素，也是目前各高校內(nèi)部審計最亟須解決的問題。首先，高校內(nèi)審人員隊伍嚴重缺乏。在新形勢下，內(nèi)部審計項目數(shù)量成倍增長，要求不斷提高，而內(nèi)審人員數(shù)量并未增加，待遇也未相應調(diào)整，部分內(nèi)審人員甚至因工作負荷過重而辭職。內(nèi)審人員隊伍嚴重不足不穩(wěn)定是目前高校內(nèi)審部門的普遍困難。其次，高校內(nèi)審人員招聘機制僵化，難以吸引有經(jīng)驗的專業(yè)人才。內(nèi)審人員招聘通常納入學校事業(yè)編制人員統(tǒng)一對外招聘，對應屆畢業(yè)條件、學歷學位、英語水平等方面作統(tǒng)一要求；且高校所提供的薪酬水平未能與企業(yè)或會計師事務所媲美。這樣一來，內(nèi)審部門難以招聘到有工作經(jīng)驗的專業(yè)人才。第三，內(nèi)審人員專業(yè)勝任能力不強，難以完成高校復雜的審計任務。高校已不是單一的行政事業(yè)單位，還有附屬醫(yī)院、校辦產(chǎn)業(yè)、出版社等等，對這些單位進行審計，要求內(nèi)審人員熟悉行政事業(yè)單位、醫(yī)院、企業(yè)、新聞出版行業(yè)等各種會計制度，以及各行業(yè)的內(nèi)部控制制度和關鍵風險控制點。隨著審計范圍的拓寬，還要求內(nèi)審人員具備更廣闊的知識面和更全面的綜合素質。不僅要掌握財務審計、工程審計的相關知識，還要熟悉資產(chǎn)管理、科研經(jīng)費等法規(guī)和規(guī)章。但是目前，內(nèi)審人員專業(yè)背景主要是財務管理類或工程管理類，法律、計算機軟件等專業(yè)背景人員非常少。況且，大多數(shù)內(nèi)審人員專業(yè)背景單一，職稱晉升受限制，知識結構更新不足，綜合素質不強，難以勝任復雜的審計業(yè)務和更高的審計要求。

3.審計范圍。目前，高校內(nèi)部審計業(yè)務主要為領導干部經(jīng)濟責任審計、科研經(jīng)費審計、財務收支審計、基建修繕工程審計和預算執(zhí)行與決算審計等。從審計范圍覆蓋的廣度看，領導干部經(jīng)濟責任審計的對象主要包括機關部處、學院、產(chǎn)業(yè)和附屬醫(yī)院的行政一把手，大部分高校尚未按照 “黨政同責，同責同審”的要求開展二級單位黨委書記的審計，對黨委書記審計的組織形式和審計內(nèi)容也仍不明確。部分高校至今仍未開展資產(chǎn)管理和物資采購專項審計，對國有資產(chǎn)和物資采購行為監(jiān)管不到位。預算執(zhí)行績效審計和科研經(jīng)費績效審計也只是處于起步階段，對績效評價指標體系的建設仍不完備。高校內(nèi)部控制審計大多融合在經(jīng)濟責任審計中開展，內(nèi)部控制專項審計覆蓋面不夠；建設工程審計中未突出內(nèi)部控制審計。

4.審計職能。我國內(nèi)部審計最突出的職能是監(jiān)督職能和服務職能。監(jiān)督職能主要是查錯糾弊，是內(nèi)部審計的基礎職能；服務職能則是提供管理咨詢服務和管理建議，體現(xiàn)內(nèi)部審計的價值增值和免疫系統(tǒng)功能。監(jiān)督職能和服務職能統(tǒng)一于內(nèi)部審計的最終目標，即服務于高校各項事業(yè)和改革的健康發(fā)展。目前，大部分高校內(nèi)部審計仍停留在賬項基礎審計和制度基礎審計的階段，審計的關注重點仍是合法合規(guī)性，審計職能以監(jiān)督評價職能為主。整個審計流程較少引入風險導向審計，未綜合考慮和衡量被審計單位的管理和經(jīng)營風險，并從高校整體風險的角度提出管理方面的建議，降低了審計工作成效。

5.審計信息化。目前，相對于財務信息化水平而言，高校審計信息化建設和管理相對滯后。大部分高校內(nèi)審主要運用計算機進行輔助審計，包括外購審計軟件用于數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析、憑證抽樣；運用WORD、EXCEL軟件進行文檔編輯、數(shù)據(jù)統(tǒng)計等等。少數(shù)先行的高校正在開展審計信息系統(tǒng)開發(fā)工作，實現(xiàn)在信息系統(tǒng)中反映各審計業(yè)務類型的流程和審批；在信息系統(tǒng)中儲存審計項目的文檔資料；實時反映審計項目的開展進度等。但是，目前審計信息系統(tǒng)只是一個孤立的系統(tǒng)，與財務、科研、教學、物資采購、固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)并不對接，不能實現(xiàn)信息共享和數(shù)據(jù)采集功能，離“大數(shù)據(jù)審計”的要求相差甚遠。審計信息系統(tǒng)與高校辦公OA系統(tǒng)也不能銜接，造成審計信息系統(tǒng)中的審計通知、準備通知等文檔需再紙質傳送或是在高校辦公OA系統(tǒng)中再走一遍流程，降低審計工作效率。另外，信息系統(tǒng)中也未建設高校審計案例法規(guī)庫，不能為審計人員提供查找審計依據(jù)的快速支持。

6.審計結果運用。審計結果運用是審計權威性和審計工作成效的重要體現(xiàn)。目前，各高校在審計結果運用上仍存在待改進之處。首先，由于領導干部“先離后審”，審計報告在領導干部屆滿一段時間后才能正式出具，因此，經(jīng)濟責任審計的結果尚未能作為領導人員任用的有用依據(jù)。一些高校仍未建立審計、組織、人事、紀檢監(jiān)察等各部門的協(xié)調(diào)工作機制，審計發(fā)現(xiàn)問題未能及時傳遞給其他部門進行研究決策。其次，高校內(nèi)被審計單位對審計意見整改落實力度不夠，導致審計發(fā)現(xiàn)問題屢審屢犯，缺乏追責問責機制。第三，審計信息公開不足。大部分高校未建立審計信息公開的相關制度，在實際工作中財務審計和工程審計的結果也未進行適當?shù)墓尽?/p>

三、高校內(nèi)部審計發(fā)展的改革路徑

在新形勢下，如何推動高校內(nèi)部審計與國家、教育部要求、學校發(fā)展相匹配，應成為當前高校內(nèi)部審計改革發(fā)展的主要任務。

1.著力提高內(nèi)部審計獨立性和權威性，內(nèi)部審計應隸屬于校長直接領導。高校內(nèi)部審計工作應由高校校長直接領導，避免受學校其他部門和被審計單位的干預和影響，更有利于提高學校校長對內(nèi)部審計工作的重視程度，提升校內(nèi)其他部門和學院貫徹執(zhí)行審計整改建議的效果和效率。內(nèi)審部門年度工作計劃應由校長直接審批，內(nèi)審機構負責人應定期向校長匯報審計發(fā)現(xiàn)問題并提出整改建議，審計報告等文書應報送校長和黨委書記，作為學校決策的重要依據(jù)之一。

2.完善內(nèi)審人員招錄機制，健全職業(yè)教育培訓體系，探索加強審計隊伍建設的新路子。

2.1響應國家關于“推進審計職業(yè)化建設”的要求，應解放思想，實行對高校內(nèi)部審計人員和其他管理人員分類招錄的機制，主要面向有工作經(jīng)驗的具備財務、工程、法律或計算機專業(yè)背景的人員招聘。對專業(yè)性較高的崗位可實行聘任制，如造價、審計軟件開發(fā)等，并提供有競爭力的薪酬，以吸引符合內(nèi)審工作要求的專業(yè)人才。

2.2高校應充分調(diào)動內(nèi)審人員的積極性和主觀能動性，建立合理的獎懲機制，提高內(nèi)審工作的有效性。3

2.3高校應重視培養(yǎng)和提高內(nèi)審人員的專業(yè)勝任能力。健全職業(yè)教育培訓體系，鼓勵內(nèi)審人員參加行業(yè)或主管部門組織的繼續(xù)教育培訓，并提供專項經(jīng)費保障；鼓勵內(nèi)審人員參加職稱競聘，提高整體專業(yè)綜合素質；鼓勵和支持內(nèi)審人員獲得外部專業(yè)資格認證，更新審計理念，拓展職業(yè)發(fā)展空間。

2.4有條件的高?？煽紤]服務外包或聯(lián)合審計的形式開展審計項目，利用社會審計力量，整合審計資源；同時，加強對社會審計質量的監(jiān)管，確保審計成效。

3.拓寬審計范圍，逐步實現(xiàn)高校內(nèi)部審計全覆蓋。

3.1高校內(nèi)審應探索黨政同審，有效推進經(jīng)濟責任審計全覆蓋。有計劃、有步驟地開展學院、附屬醫(yī)院和產(chǎn)業(yè)黨委負責人的經(jīng)濟責任審計，積極探討黨委書記審計的內(nèi)容和組織方式。堅持任中審計和離任審計相結合的原則，在開展行政一把手離任或續(xù)任審計的同時，可對該單位黨委書記開展任中審計，既加大審計工作頻次，又能統(tǒng)籌審計資源，節(jié)約審計成本。

3.2采用常規(guī)審計與專項審計相結合的方式，適時開展國有資產(chǎn)和物資采購審計，保障國有資產(chǎn)的安全完整和物資采購的合法性、合規(guī)性和有效性。

3.3在預算執(zhí)行與決算審計、科研經(jīng)費審計中嘗試增加績效審計的內(nèi)容，建立健全合理可行的績效評價指標體系，為提高資金使用效益服務。

3.4在內(nèi)部控制基礎性評價工作成果基礎上，高校內(nèi)審應開展內(nèi)部控制專項審計，著重抽查其他審計項目中未覆蓋的單位和部門，對其內(nèi)部控制制度建設和執(zhí)行情況進行評價。在建設工程管理審計中也應突出內(nèi)部控制審計，并結合高校實際，調(diào)整內(nèi)控審計覆蓋面和關注的重點。

4.引入風險導向審計，增強內(nèi)部審計服務和預防職能。高校內(nèi)部審計應增強服務于高校改革發(fā)展的意識，更好地發(fā)揮免疫系統(tǒng)功能，引入風險導向審計，在審計流程中關注風險因素。從審計項目的立項選擇、審前調(diào)查到審計實施、審計報告階段，內(nèi)部審計應變被動為主動，定位于為高校的決策服務，選擇教職工關心的熱點、難點問題進行審計調(diào)查；加強對內(nèi)部控制符合性測試和風險評估，對發(fā)現(xiàn)問題要深入挖掘體制機制原因，提出關于內(nèi)部控制制度的健全和有效性、風險管理和應對方面的管理建議，為領導決策提供科學可靠的依據(jù)，為加強和完善高校內(nèi)部控制、管理水平以及抵御風險的能力服務。

5.構建完善的審計信息系統(tǒng)，提高內(nèi)部審計技術水平。各高校應重視內(nèi)部審計信息系統(tǒng)建設，提供必要的經(jīng)費支持，促進內(nèi)部審計從傳統(tǒng)的計算機輔助審計向真正的計算機智能審計轉型。審計信息系統(tǒng)應納入全校信息化建設的整體工作中，充分考慮與學校辦公、財務、教學、科研、物資采購、固定資產(chǎn)管理等系統(tǒng)的兼容性和信息共享，盡可能實現(xiàn)數(shù)據(jù)實時更新，為實現(xiàn)“大數(shù)據(jù)審計”創(chuàng)造數(shù)據(jù)基礎，并避免文件重復審批和傳送，提高審計工作效率。同時，信息系統(tǒng)中應建設完備的審計案例法規(guī)庫，為審計人員進行專業(yè)判斷提供智能化支持。

6.完善審計結果運用機制，加強審計整改和責任追究。首先，應建立健全高校內(nèi)審部門與組織、人事、紀檢監(jiān)察部門的工作協(xié)調(diào)機制，及時將審計發(fā)現(xiàn)問題傳遞給其他相關部門研究解決。其次，改進經(jīng)濟責任審計的工作方式，堅持任中審計與離任審計相結合，盡量在領導干部任期屆滿前出具審計報告，使審計結果真正使用干部選拔任用的決策依據(jù)。第三，建立審計整改不力的責任追究機制，對整改不力、屢審屢犯、造成損失的嚴格追究責任。最后，應建立審計結果公開制度，對財務審計和工程審計的結果采取適當?shù)男问皆谝欢ǚ秶鷥?nèi)進行公開。

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作者簡介：黃旸楊（1979—）女，廣東潮州，審計師，管理學碩士。工作單位：中山大學審計處，研究方向為審計會計。