“草原天路”收費(fèi)問題探析

摘 要：“草原天路”自從2016年5月1日起就開始對(duì)過往的車輛進(jìn)行收費(fèi)了。很多網(wǎng)友在經(jīng)過短暫的驚訝之后，開始紛紛質(zhì)疑公路收費(fèi)程序不合法，太過草率的“走過場(chǎng)”式的決策程序有很大的瑕疵。除了在網(wǎng)上的很多朋友和專家的紛紛質(zhì)疑，之外還有熟悉公路法規(guī)的法學(xué)專家和旅游界專家紛紛站出來表示張北縣收費(fèi)的做法違反《公路法》、《物權(quán)法》、《旅游法》等相關(guān)法律精神，從根本上這種收費(fèi)是是一種違法行為，也是非常短視的行為。本文通過對(duì)草原天路收費(fèi)問題進(jìn)行深入的探討，分析了收費(fèi)問題的由來，和收費(fèi)存在的具體問題，認(rèn)真分析了收費(fèi)現(xiàn)象帶來的利與弊，提出了具體的解決建議。

關(guān)鍵詞：草原天路 收費(fèi)問題 法律

一、“草原天路”景區(qū)概況

“草原天路”位于張家口市張北縣，西起張北縣南側(cè)的野狐嶺要塞，東邊延伸至崇禮縣境內(nèi)的樺皮嶺，連接著崇禮溫泉滑雪區(qū)和張北草原風(fēng)景區(qū)，總長(zhǎng)約132.7公里，公路蜿蜒曲折，路上是湛藍(lán)湛藍(lán)的天空，公路兩側(cè)有美麗的村莊和梯田，還有溝壑和山坡，自然風(fēng)光秀麗。自2012年建成通車以來，吸引大批游客前往，被譽(yù)為“中國(guó)版66號(hào)公路”。很多人都是慕名自駕經(jīng)過此地，在人們來過之后口口相傳，這條縣級(jí)的公路就因“草原天路”而名氣大漲。

二、“草原天路”收費(fèi)問題的由來

張北縣政府信息公開平臺(tái)2016年4月30日，向外界公開發(fā)布了關(guān)于對(duì)“草原天路”收取費(fèi)用的價(jià)格批復(fù)，“草原天路”全程132公里的路程全在收費(fèi)路程之內(nèi)包括未建成路段，從此“草原天路”進(jìn)入了全民收費(fèi)時(shí)代，具體收費(fèi)價(jià)格暫時(shí)定為50元/人。收費(fèi)的決定一出，社會(huì)輿論一片嘩然，紛紛指責(zé)收費(fèi)的行為是不符合法律程序的走過場(chǎng)。大家爭(zhēng)論的焦點(diǎn)主要集中在兩個(gè)方面：一是“草原天路”本身是屬于省級(jí)公路，而且是二級(jí)以下公路，均為政府投資建設(shè)，根據(jù)規(guī)定縣級(jí)政府并沒有公路的收費(fèi)權(quán)限；二是我們應(yīng)該看到現(xiàn)有《河北省風(fēng)景名勝區(qū)條例》中規(guī)定了風(fēng)景名勝景區(qū)的門票定價(jià)權(quán)還屬于省級(jí)物價(jià)主管部門，張北縣存在明顯的越權(quán)，實(shí)際上是根本沒有定價(jià)的權(quán)限，張北縣物價(jià)局出臺(tái)的收費(fèi)計(jì)劃是違反權(quán)限的，違反行政法的行為。當(dāng)然我們也應(yīng)該看到張北縣物價(jià)局也是依據(jù)了最新規(guī)定賦予其下放定價(jià)權(quán)，但按照行政法的規(guī)定原有《河北省風(fēng)景名勝區(qū)條例》并沒有做出相應(yīng)的修改，這一權(quán)力在規(guī)定上還在省級(jí)主管單位。張北縣此次制定的收費(fèi)計(jì)劃和價(jià)格還存著很多法律程序問題有待追問。比如說價(jià)格問題，該景區(qū)的收費(fèi)最終確定為50元每人，這樣的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是否符合社會(huì)公益性的要求，對(duì)于社會(huì)承受能力有沒有做現(xiàn)實(shí)評(píng)估，從客觀上符不符合物的真正價(jià)值，價(jià)格聽證有沒有人反對(duì)及符不符合聽證程序等等。最根本的問題是，根據(jù)《旅游法》的相關(guān)規(guī)定，如果要對(duì)旅游景區(qū)的門票價(jià)格進(jìn)行制定和實(shí)施，門票價(jià)格公示期最少也要3-6個(gè)月。從公布信息的時(shí)間上看，張北縣物價(jià)局在出臺(tái)門票價(jià)格的決定時(shí)并未嚴(yán)格按規(guī)定和程序進(jìn)行，聽證會(huì)的召開也是在4月 29 日才倉促局舉行很不符合當(dāng)法律的要求規(guī)定，這么重要的決定和聽證結(jié)果4月30日就宣布實(shí)施非常的倉促和不嚴(yán)肅，明顯違背景區(qū)的門票價(jià)格制定的規(guī)定和辦法，引起官大群眾的集中“聲討”。據(jù)當(dāng)?shù)卣慕忉尫Q，張北縣的“草原天路”在投資修建時(shí)就確立了目的僅僅是連接崇禮滑雪區(qū)、赤城溫泉區(qū)和張北草原風(fēng)景區(qū)，并未設(shè)置接待和景區(qū)專項(xiàng)，多日來的連續(xù)游覽使得“草原天路”本身已經(jīng)成為自然景觀，按照《河北省價(jià)格聽證目錄》的規(guī)定，張北縣本身是規(guī)定的擴(kuò)權(quán)縣，有權(quán)規(guī)定自己縣域范圍內(nèi)的景區(qū)收費(fèi)和門票價(jià)格。當(dāng)然也有很多的質(zhì)疑之聲主要來自于大批的旅游愛好者和自駕游旅行者，旅行者認(rèn)為“草原天路”本身不能算是風(fēng)景名勝區(qū)，所以本就沒有門票等收費(fèi)的必要和功能。其次公路的沿途并沒有設(shè)置景區(qū)的服務(wù)功能，甚至連正規(guī)的廁所都沒有，怎么能按照景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)來收取門票呢，這是非常牽強(qiáng)的事情。正規(guī)的旅游景區(qū)應(yīng)該配置專門的景區(qū)配套設(shè)施，無論有風(fēng)景還是沒有風(fēng)景，沒有服務(wù)就不應(yīng)該設(shè)卡收費(fèi)。但是現(xiàn)在已經(jīng)不是討論該不該收的時(shí)候了，因?yàn)闊o論如何，張北縣都已經(jīng)開始了設(shè)卡收費(fèi)。這種傳統(tǒng)的靠山吃山，靠水吃水的做法，無形中把中國(guó)的景區(qū)變成了養(yǎng)閑人的地方，閑人多就得想辦法收費(fèi)，提高價(jià)格廣設(shè)名目等等。這種發(fā)展旅游的消極理念，把我國(guó)的大部分景區(qū)變成了購(gòu)物中心，特產(chǎn)攤販集中，景色少于生意的現(xiàn)象十分突出，傳統(tǒng)的美景已經(jīng)失去了自身的風(fēng)光，這才是我們真正應(yīng)該擔(dān)心的結(jié)果。在66號(hào)公路的故鄉(xiāng)美國(guó)，從沒有人在此收費(fèi)，也沒有人聽說美國(guó)的一號(hào)公路受過任何的費(fèi)用，而在就在我國(guó)的臺(tái)灣地區(qū)也有一條公路被稱為“天路”，這條公路沿途沒有路燈和電力設(shè)施，風(fēng)景如畫，是自駕游的最佳之選，當(dāng)?shù)厝酥滥銢]去過一定會(huì)極力推薦體驗(yàn)，逐漸已經(jīng)成為臺(tái)灣地區(qū)人的自豪，與內(nèi)地張北縣的設(shè)卡收費(fèi)行為相比，是一種極大的諷刺。

旅游業(yè)的不斷發(fā)展滋生的旅游業(yè)態(tài)的痼疾也逐漸凸現(xiàn)出來。在發(fā)展過程中旅游景區(qū)的門票經(jīng)濟(jì)一直受到廣大群眾的長(zhǎng)期詬病。很多地方政府，目光短淺片面追求眼前的經(jīng)濟(jì)利益，相對(duì)于公路的免費(fèi)能夠帶來的長(zhǎng)期效益，政府相關(guān)部門更愿意收到設(shè)卡收費(fèi)帶來的真金白銀，群眾對(duì)此深惡痛絕，百年大業(yè)無人問津?！安菰炻贰钡膯栴}不是個(gè)別現(xiàn)象，是中國(guó)旅游業(yè)的共同弊病，如果我們現(xiàn)代的發(fā)展旅游的理念還不能警醒的話，這種現(xiàn)象還將持續(xù)危害我們的旅游業(yè)的發(fā)展。隨著當(dāng)前國(guó)家越來越重視旅游業(yè)，很多的地區(qū)都開始認(rèn)同旅游也是長(zhǎng)期的產(chǎn)業(yè)，開始主動(dòng)放棄門票旅游經(jīng)濟(jì)模式，逐漸把周邊的公共設(shè)施建設(shè)和延伸產(chǎn)業(yè)作為旅游業(yè)的整體，為社會(huì)發(fā)展帶來更長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)財(cái)富。但是，還是有很多的景區(qū)雖然認(rèn)識(shí)到了門票經(jīng)濟(jì)的危害，卻遲遲不能落實(shí)整改。

三、“草原天路”具體焦點(diǎn)問題分析

我們來具體分下一下草原天路收費(fèi)問題的幾個(gè)焦點(diǎn)：

1.縣級(jí)公路的收費(fèi)依據(jù)。據(jù)政府公開信息顯示“草原天路”本是2012年9月由張北縣人民政府投資建設(shè)的，公路全長(zhǎng)132.7公里，總投資3.25億元，級(jí)別屬于縣級(jí)。我國(guó)《公路法》的相關(guān)規(guī)定的描述，其中的第59條明確規(guī)定了對(duì)于公路的收費(fèi)依據(jù)和條件，要符合國(guó)務(wù)院交通主管部門規(guī)定的技術(shù)等級(jí)和規(guī)模的才可以依法收費(fèi)，同時(shí)《公路法》第58條二款還規(guī)定，除上述59條規(guī)定的公路外，禁止任何公路收費(fèi)?！安菰炻贰笔菑埍笨h人民政府自行投資建設(shè)縣一級(jí)公路，并不符合法律規(guī)定的技術(shù)條件和規(guī)模。此外法律還有明確規(guī)定，公路收費(fèi)要建成收費(fèi)，禁止邊建設(shè)邊收費(fèi)。根據(jù)媒體和政府發(fā)布的信息來看，此次收費(fèi)的公路范圍范圍涵蓋了“草原天路”的全境，全程300多公里，而目前收費(fèi) 132公里是公路的一期工程，尚未完成建設(shè)。通過上述的規(guī)定說明，草原天路的收費(fèi)問題值得商榷，甚至是違法行為。

2.“草原天路”收費(fèi)的法定程序與規(guī)定。從收費(fèi)的程序我們可以看出，張北縣當(dāng)?shù)卣鋵?shí)并不打算從收費(fèi)的合法向上探討問題，而是通過職權(quán)直接把“草原天路”定位了風(fēng)景名勝，并在以新文件為名和以市級(jí)政府批準(zhǔn)為由開始收取門票費(fèi)用。首先，根據(jù)《河北省風(fēng)景名勝區(qū)條例》的相關(guān)規(guī)定，風(fēng)景名勝區(qū)劃分為好幾個(gè)層級(jí)，規(guī)定設(shè)立市一級(jí)的風(fēng)景名勝區(qū)，需要縣級(jí)政府的申請(qǐng)后，由設(shè)區(qū)的市人民政府城縣建設(shè)部門或者園林管理部門論證后提出具體的審查意見，再上報(bào)設(shè)區(qū)的市一級(jí)人民政府批準(zhǔn)后才能夠?qū)ν夤迹⒃诠己笙蚴∫患?jí)的城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門備案。同時(shí)，該條例還明確規(guī)定了風(fēng)景名勝區(qū)門票的價(jià)格要有多個(gè)相關(guān)部門會(huì)同制定。據(jù)有關(guān)媒體報(bào)道，“草原天路“的景區(qū)批準(zhǔn)是在2016年3月25日得到的張家口市政府最終批復(fù)，確定為市級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)；并且在此后不久于4月29日就召開了價(jià)格聽證會(huì)；很快于5月 1日宣布開始收費(fèi)，并未進(jìn)行公示。這種密集發(fā)布的狀態(tài)，讓認(rèn)不得不懷疑其想盡快收費(fèi)的心態(tài)，然而什么樣的做法是否符合程序和有關(guān)規(guī)定，普通群眾只有等待政府的澄清，只不過社會(huì)在之前毫不知情，似乎我們看到的是當(dāng)?shù)卣Ｃ?，沒有絲毫的政務(wù)公開的誠(chéng)意。

3.發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)短視。從實(shí)際發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的角度看，以攔路設(shè)卡的方式收取費(fèi)用并不能對(duì)景區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展帶來好處，收門票的形式不是一個(gè)好的發(fā)展方案。首先我們談到公路的功能第一位的應(yīng)該是通行，收多少門票錢搞多少收入并不是公路的功能，有些本末倒置；其次游客停留在“草原天路”的沿途旅游消費(fèi)時(shí)，已經(jīng)為地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)，景區(qū)門票是加大了消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，屬于強(qiáng)制消費(fèi)感。

4.“草原天路”收費(fèi)不能簡(jiǎn)單叫停。就在收費(fèi)決定下達(dá)后不就，張北縣政府于2016年5月23日起取消“草原天路”的收費(fèi)門票，收費(fèi)被緊急叫停，這背后的行政決策失誤并不應(yīng)該簡(jiǎn)單的因?yàn)槭召M(fèi)叫停而停止，應(yīng)該有調(diào)查、問責(zé)等制度的跟進(jìn)。在這次收費(fèi)的鬧劇中不只是一個(gè)公路的收費(fèi)問題，更是關(guān)系到政府公信力和行政能力的大問題。從5月1日開始的收費(fèi)到叫停，收費(fèi)決定的下達(dá)和實(shí)施不到一個(gè)月。很多的人的聲討和評(píng)論終于換來了這次河北省政府的民意回應(yīng)體現(xiàn)，對(duì)于這次的叫停是輿論整體呼吁的勝利，更是全體游客爭(zhēng)取到的福利，也是旅游業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)勝了短視的少數(shù)人利益，因?yàn)殡m然門票的收費(fèi)被取消了，但是張北草原整個(gè)旅游產(chǎn)業(yè)都將獲得巨大的收益和發(fā)展活力。具體存在的問題是要想從發(fā)展的角度長(zhǎng)期叫停天路收費(fèi)，還需要有更多的發(fā)展信息。這一收費(fèi)項(xiàng)目是在何種情況下被政府叫停的，這不僅是權(quán)限問題，更重要的是背后的依法治國(guó)問題。背后大家爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是地方政府的政務(wù)公開和依程序辦事的問題。任何行政決策都不應(yīng)該是草率的，更不應(yīng)該草率的叫停。

四、“草原天路”困境要靠科學(xué)規(guī)劃化解

“草原天路”的困局歸根到底是旅游業(yè)的發(fā)展問題，那么又該如何化解旅游業(yè)在發(fā)展中遇到的這種困局，答案就是提升政府的行政管理能力。

1.合理謀劃、科學(xué)規(guī)劃。對(duì)于一個(gè)景區(qū)來說，不論是需要收費(fèi)或者是免費(fèi)的長(zhǎng)期發(fā)展，都需要認(rèn)真地規(guī)劃合理的謀劃，從開始到后期的發(fā)展都需要游客的共同支持。旅游產(chǎn)業(yè)被認(rèn)為是21世紀(jì)以來最好的產(chǎn)業(yè)，越來越多的地方政府開始將景區(qū)景點(diǎn)作為提升本地區(qū)經(jīng)濟(jì)核心競(jìng)爭(zhēng)力的強(qiáng)力手段，各地紛紛大力申請(qǐng)和打造風(fēng)景景點(diǎn)園區(qū)。在這種大潮下更需要合理的謀劃和科學(xué)的規(guī)劃。只有合理謀劃、科學(xué)規(guī)劃，才能真正擺脫目前被輿論牽著走的管理局面。

2.提高政府行政管理能力。把自己的行政能力提升到依法治國(guó)的層面上來，無論是決策好使決定都要依法依規(guī)，按照程序辦理，只有這樣才能從根本上擺脫目前的被動(dòng)改正局面，從而真正將“草原天路”這樣優(yōu)秀自然風(fēng)光塑造成一個(gè)有良好口碑的旅游品牌，把旅游的發(fā)展內(nèi)力轉(zhuǎn)化為促進(jìn)發(fā)展的新活力。這樣的自然風(fēng)光本身就是游客自然發(fā)現(xiàn)和推廣的，當(dāng)?shù)卣]有付出經(jīng)營(yíng)和管理費(fèi)用，對(duì)于當(dāng)?shù)氐膹埍闭畞碚f堅(jiān)持收費(fèi)不一定是收益很可能是麻煩，政府要在此基礎(chǔ)上因勢(shì)利導(dǎo)充分利用自身的優(yōu)勢(shì)發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)。

3.合理收費(fèi)，加強(qiáng)服務(wù)。事實(shí)上群眾發(fā)現(xiàn)了美并做出宣傳，對(duì)于當(dāng)?shù)卣畞碚f是一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇，當(dāng)?shù)卣疅o力接住這塊“草原天路”的餡餅，無奈下的簡(jiǎn)單的收費(fèi)手段，也暴露出了政府管理能力的不足。有個(gè)通俗的道理誰都明白：簡(jiǎn)單的叫停收費(fèi)，并不能掩蓋管理的失敗，只是一種改正行為錯(cuò)誤，行政行為的追責(zé)還是應(yīng)該跟進(jìn)。當(dāng)然對(duì)于管理本身的理念差異并不是違法行為，疏導(dǎo)客流，要充分適應(yīng)多種手段的組合應(yīng)用，重要的是合理收費(fèi)，加強(qiáng)服務(wù)，服務(wù)質(zhì)量上去了，收費(fèi)也不會(huì)有人反對(duì)。在道路的沿線要多修建營(yíng)地、酒店、基礎(chǔ)設(shè)施等等，在這些服務(wù)上收費(fèi)，游客也是相當(dāng)支持的。然后靠這些附加值高的產(chǎn)業(yè)形成鏈條，科學(xué)的規(guī)劃景觀的改進(jìn)和發(fā)展，充分帶動(dòng)景點(diǎn)周邊的群眾共同致富，形成地區(qū)多贏的局面。從而將“草原天路”塑造成為優(yōu)質(zhì)的旅游品牌，轉(zhuǎn)化為促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)不斷向前發(fā)展的原動(dòng)力。

五、結(jié)語

旅游業(yè)被稱為當(dāng)代最有前景的服務(wù)產(chǎn)業(yè)，天然景色、綠色環(huán)保，但是在初期需要投入很多的人力物力，這個(gè)產(chǎn)業(yè)是“前人種樹后人乘涼”的朝陽產(chǎn)業(yè)，在投入大量資金的同時(shí)加強(qiáng)服務(wù)設(shè)施建設(shè)，不能因?yàn)槎唐诶娑?jiǎn)單粗暴的推行門票經(jīng)濟(jì)。地方政府要改變自身的政績(jī)觀，從根本上解決景區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展問題改變“門票經(jīng)濟(jì)”的困境，才能真正的解決地方旅游業(yè)發(fā)展的難題。

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作者簡(jiǎn)介：陳炫伊（1994.09—），女，本科生，就讀于遼寧師范大學(xué)海華學(xué)院，研究方向：旅游管理。