環(huán)境規(guī)制的困境及對策研究

摘 要：APEC期間北京藍天如洗，被網(wǎng)友形象地稱作“APEC藍”。但 APEC會議之后北京霧霾再度襲來，“APEC藍”如何變?yōu)椤俺B(tài)藍”成為公眾普遍關(guān)心的問題。為此，本文基于不對稱信息下的委托—代理關(guān)系，探討了中國“命令—執(zhí)行型”環(huán)境規(guī)制模式的困境，并以“APEC藍”為例分析中央政府、地方政府、污染企業(yè)在環(huán)境污染治理中的行為互動。

關(guān)鍵詞 ：APEC藍 環(huán)境規(guī)制 委托--代理關(guān)系 政府間博弈

一、引言

APEC會議召開前，根據(jù)中國環(huán)境監(jiān)測總站， APEC期間預(yù)計北京空氣質(zhì)量可能達到中度-重度污染水平。針對上述情況，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組經(jīng)研究決定，北京、天津、河北、山東四省市分區(qū)域、分時段組織實施應(yīng)急減排措施，包括：車限行、工業(yè)企業(yè)停產(chǎn)、建筑工地全部停工、單位休假。最終，APEC期間北京地區(qū)的空氣質(zhì)量維持在二級良好水平。但是APEC會議之后，霧霾再度襲來。在北京奧運會、天津達沃斯論壇等大型活動期間，京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量明顯改善，但為什么常態(tài)情況下“APEC藍”難留？為了解答這一問題，本文首先基于不對稱信息條件下的委托—代理模型理論視角，探討了中國“命令—執(zhí)行型”環(huán)境規(guī)制模式的困境成因。其次，以“APEC藍”為例探究各相關(guān)主體之間的行為選擇，并以此提出可行性對策。

二、中國環(huán)境管制的困境

經(jīng)濟學(xué)發(fā)展了公共厭惡品和外部性的概念來描述環(huán)境商品的特征。由于城市環(huán)境大氣污染具有非排他性和非競爭性，不可能有選擇地確定誰將消費被污染的空氣，每個人以同樣的程度消費，因此屬于典型的純公共厭惡品。同時，由于大氣污染等純公共厭惡品，具有時間和空間上的復(fù)雜性，其周圍集中（ambient concentrations）的特性使得大氣污染的影響范圍與行政邊界并非完全一致，為此，國際上的大多數(shù)國家采取了中央政府命令、地方政府執(zhí)行的治理模式。但近年來，部分國家經(jīng)歷了行政命令為主導(dǎo)→引入市場機制→促進公民社會組織參與的變遷過程，形成了政府直控型、市場化型和社會自愿型環(huán)境管理模式并存的格局。但中國的環(huán)境治理模式仍以“命令—執(zhí)行型”治理模式為主，中央政府負責環(huán)境政策的制定，強調(diào)轄區(qū)負責、屬地管理，2015年修訂的《大氣污染防護法》規(guī)定“縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門對大氣污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，縣級以上人民政府其他有關(guān)部門在各自職責范圍內(nèi)對大氣污染防治實施監(jiān)督管理”。那么，中央政府、地方政府與污染企業(yè)之間形成了雙重委托—代理關(guān)系，但是由于各主體之間信息并非完全對稱，最終的結(jié)果是尋求污染控制的組織和實際開展污染控制的實體之間的委托—代理關(guān)系出現(xiàn)了分離，并直接影響各主體之間的關(guān)系。

首先，中央政府與地方政府委托—代理關(guān)系的維持受制于制度環(huán)境，并決定了“命令—執(zhí)行型”環(huán)境管理模式有效性的發(fā)揮。在信息不對稱下，地方政府在環(huán)境規(guī)制政策的執(zhí)行中具有相當大的自由裁量權(quán)，而環(huán)境監(jiān)管部門又缺乏應(yīng)有的權(quán)威性和監(jiān)管手段，因此地方政府成為實際上的環(huán)境政策執(zhí)行主體。在政治晉升考核機制的激勵下，地方政府的理性選擇是以經(jīng)濟發(fā)展為中心，導(dǎo)致地方政府環(huán)境治理行為與中央政府在環(huán)境治理上的態(tài)度和預(yù)期產(chǎn)生偏差。其次，地方政府與污染企業(yè)之間在信息不對稱的委托—代理關(guān)系下，可能會出現(xiàn)兩種情況：棘輪效應(yīng)或者是政企合謀。一種情況是：由于地方政府與被規(guī)制污染企業(yè)之間信息并非完全對稱，地方政府環(huán)境規(guī)制政策制定和執(zhí)行的依據(jù)是企業(yè)的申報信息，二者須不斷進行配合，產(chǎn)生棘輪效應(yīng)。第二種情況是政企合謀。在“晉升錦標賽”下，地方政府對于易拉動GDP增長的重工業(yè)更為青睞，而重工業(yè)往往是高污染、高耗能產(chǎn)業(yè)，因而在環(huán)境規(guī)制中，地方政府很可能會對環(huán)境污染“睜一只眼閉一只眼”，降低排污費、放松污染監(jiān)管。

現(xiàn)有的財政分權(quán)體制、績效考核制與環(huán)境屬地化管理模式共振，衍生出諸多的問題，在環(huán)境治理體系中， 政府、企業(yè)和公眾的行為都對環(huán)境政策的實施效果產(chǎn)生影響。對于一個區(qū)域的環(huán)境保護而言， 地方政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)和核心作用， 這是由環(huán)境保護自身的外部性和中國特色的“分權(quán)體制”共同決定的，但是現(xiàn)實政策執(zhí)行中，地方政府對于環(huán)境規(guī)制政策執(zhí)行卻表現(xiàn)乏力，問題叢生。環(huán)境規(guī)制的過程可以看作是政治中的公共選擇過程，這個過程表現(xiàn)為非市場決策行為，每個與環(huán)境規(guī)制相關(guān)的行為主體都在一定制度結(jié)構(gòu)中的利益驅(qū)使下選擇自身的行為方式。在現(xiàn)有的政治激勵和財政約束下，地方政府在環(huán)境監(jiān)管中表現(xiàn)出無動力。信息不對稱導(dǎo)致委托—代理關(guān)系失效，再加之中國的制度環(huán)境，進一步加劇環(huán)境規(guī)制問題的復(fù)雜性。在環(huán)境治理體系中，中央政府、地方政府和被規(guī)制污染企業(yè)三者都是獨立的理性人，地方政府根據(jù)中央政府的政策風向標進行相機抉擇，所以“APEC藍”常態(tài)化難存的原因在于環(huán)境規(guī)制政策執(zhí)行期間中央政府與地方政府的博弈。 在環(huán)境政策執(zhí)行過程中，中央政府有“監(jiān)管”和“不監(jiān)管”兩種策略，地方政府有“執(zhí)行”和“不執(zhí)行”兩種行為選擇；同時，中央政府和地方政府的收益會隨著環(huán)境治理政策的執(zhí)行時滯長短而有所不同，收益變化率用g表示，當0 1時，收益率與政策執(zhí)行時滯成正比。

假設(shè)地方政府“執(zhí)行”中央政府制定的環(huán)境政策的收益為r0 （r0>0），在地方政府“執(zhí)行”的情況下，中央政府選擇“監(jiān)管”的收益為R0（R0>0），選擇“不監(jiān)管”的收益為R0 +C1，其中C1是中央政府“不監(jiān)管”地方政府政策執(zhí)行所節(jié)省的成本；地方政府“不執(zhí)行”中央政府制定的環(huán)境政策的收益r1（r1> r0），中央政府選擇“不監(jiān)管”的收益為R0+ C1；但如果中央政府選擇“監(jiān)管”，其中C2為地方政府被查處后所繳納的罰金，p為中央政府選擇“監(jiān)管”行為后挽回的損失。那么此時，中央政府的收益為R0+p，地方政府的收益為r1- C2。那么，中央政府與地方政府在環(huán)境治理過程中不同選擇策略的收益矩陣如圖1所示。

根據(jù)圖1靜態(tài)博弈分析，中央政府和地方政府博弈的基本結(jié)構(gòu)和基本規(guī)制可以預(yù)知的，當p> C1且C2< r1- r0，r0+P

三、案例解讀

環(huán)境污染具有周圍集中的特性，因此北京“APEC藍”能否實現(xiàn)的關(guān)鍵在于北京及周邊地區(qū)的環(huán)境治理狀況和環(huán)境規(guī)制強度。

縱觀京津冀一體化過程中，三個地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角色定位，可以為近幾年北京霧霾天氣驟增提供一些解釋。京津冀地區(qū)是典型的二元結(jié)構(gòu)，河北省與北京、天津的綜合實力相比，相對弱勢，懸殊的區(qū)域發(fā)展二元結(jié)構(gòu)直接的后果是河北省難以承接京津的高層次產(chǎn)業(yè)，而只能承接“三高一低”（高投入、高能耗、高污染、低收益）的企業(yè)，比如2005年的首鋼、2007年的北京焦化廠搬遷，這使得本來以鋼鐵等重工業(yè)發(fā)展為主的河北省，又承接轉(zhuǎn)移來的污染密集型產(chǎn)業(yè)，污染排放量愈加嚴重。對于河北省政府而言，顯性的績效考核指標與約束力較弱的生態(tài)環(huán)境指標，孰重孰輕不言自明。因此，地方政府對環(huán)境規(guī)制政策的執(zhí)行既缺乏動力又缺乏實力。那么，在APEC會議期間，“APEC藍”為什么能夠出現(xiàn)？

中央政府強有力的執(zhí)行力是霧霾有效治理的引擎，中央政府的強力干預(yù)改變了環(huán)境規(guī)制博弈中涉及到的三者之間的關(guān)系，并影響他們的行為選擇模式。首先，中央政府在APEC會議的特殊時期，對于地方績效考核參照的側(cè)重點發(fā)生變化，地方政府在中央政府的“政策指揮棒”下進行相機決策。為保證APEC會議期間，空氣質(zhì)量優(yōu)良，APEC會議期間采取一系列應(yīng)急減排措施，并將強化責任落實。在特殊時期，地方各級政府認識到中央政府對于環(huán)境質(zhì)量的重視度遠遠高于對經(jīng)濟指標，而且?guī)в姓稳蝿?wù)的傾向。 其次，在中央政府主導(dǎo)下，構(gòu)建區(qū)域責任共擔的契約框架。APEC會議期間，中央相關(guān)部門制定出臺了《京津冀及周邊地區(qū)2014年亞太經(jīng)濟合作組織會議空氣質(zhì)量方案》，要求北京及周邊地區(qū)發(fā)布各自的空氣質(zhì)量保障方案，并將任務(wù)分解到職能部門。由于環(huán)境周圍集中和跨區(qū)域流動的特性，在明確環(huán)境治理責任的前提下，區(qū)域合作的收益遠遠大于區(qū)域間的各自為政，改變了地方政府之間的關(guān)系，府際關(guān)系由責任共擔代替治理分權(quán)，環(huán)境治理合作取代區(qū)域經(jīng)濟競爭。其三，中央政府增強信息獲取能力，試圖改變信息不對稱的不利地位，并加大處罰力度。APEC會議期間，環(huán)境保護部按照既定的督查方案派出了16個督查組對各地保障措施落實情況進行專項督查，中央政府從中央第一公里到污染源最后一公里的全線執(zhí)行力使得地方政府與企業(yè)合謀的機會成本增加，極大地降低了合謀的可能性，據(jù)相關(guān)報道顯示，24名官員因APEC會議期間空氣質(zhì)量保障不力被處分。這在一定程度上加大了政策違規(guī)成本，對于政企關(guān)系而言，地方政府嚴格監(jiān)管取代政企合謀。

綜上分析認為，“APEC”藍之所以能實現(xiàn)，關(guān)鍵在于中央政府的頂層設(shè)計和強力推動，進一步印證了地方政府環(huán)境治理行為的選擇和傾向取決于制度環(huán)境。在地方政府、污染企業(yè)和中央政府之間的博弈中，中央政府力圖改善信息不對稱的不利地位，增強信息獲取能力和投入，增大了地方政府和污染企業(yè)合謀的機會成本、制度違規(guī)成本，縮小了中央政府與各部處，尤其是地方政府之間“可尋租”的空白地帶。最終中央政府因其制度上的優(yōu)勢和主動積極作為，使其在博弈中占據(jù)有利地位，從而保證了“APEC藍”的實現(xiàn)。

四、對策與建議

雖然依靠中央政府頂層設(shè)計強力推動環(huán)境改善，是一種事后監(jiān)管和治理，是一種被動式的環(huán)境治理方式，并未從根本上改變自上而下的“行政—執(zhí)行型”的環(huán)境治理方式，并未從根本上解決環(huán)境治理過程中信息不充分下的委托—代理關(guān)系失效問題。但是，在短期內(nèi)尚不能根本改變經(jīng)濟分權(quán)、政治集權(quán)的制度環(huán)境下，“APEC藍”的實現(xiàn)過程可以為當前的環(huán)境治理提供一些借鑒和啟示，以期推動制度環(huán)境的漸進式變化?？赏ㄟ^以下措施：完善績效考核體系，提高環(huán)境規(guī)制指標的可量化程度；優(yōu)化環(huán)境執(zhí)法機制和環(huán)境治理手段，理清環(huán)境保護部門的職責權(quán)限；以公眾偏好“倒逼”政府偏好，增強公眾影響環(huán)境決策的能力；積極培育和塑造發(fā)生源企業(yè)依靠自身努力解決由其造成的環(huán)境問題的企業(yè)道德。

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