對當(dāng)前基層人民銀行內(nèi)部控制體系的幾點(diǎn)思考

摘 要：為了健全中國人民銀行內(nèi)部控制機(jī)制，加強(qiáng)和改進(jìn)內(nèi)部管理，更好地履行中央銀行職責(zé)，中國人民銀行總行于2006年4月頒布了《中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制指引》（以下簡稱《指引》），為分支機(jī)構(gòu)有效實(shí)施內(nèi)部控制提供了框架意見和方向性指導(dǎo)。經(jīng)過10年來的實(shí)踐，基層人民銀行內(nèi)部控制體系建設(shè)和運(yùn)行是否與總行內(nèi)部控制指引吻合成為筆者關(guān)心研究的問題。

關(guān)鍵詞：人民銀行 內(nèi)部控制 機(jī)制研究

一、基層支行內(nèi)部控制體系現(xiàn)狀

1.內(nèi)部控制環(huán)境狀況。近年來通過內(nèi)部控制審計(jì)的調(diào)查情況看，目前基層支行干部職工道德觀念基本正確，行風(fēng)行貌比較端正，并普遍能夠參照總行行員守則等規(guī)章制度，建立本單位的行員行為規(guī)范。但在激勵、約束機(jī)制方面，尚不能充分而有效地發(fā)揮機(jī)制的作用。基層支行工作人員的收入有限，上升渠道比較狹窄，正向激勵的手段不多，且支行人員年齡偏大，思想守舊，不可避免地存在“得過且過”的思想，因而工作主動性、積極性普遍欠缺。

2.風(fēng)險(xiǎn)評估狀況。從實(shí)際操作情況看，基層支行每年能夠組織各部室對業(yè)務(wù)崗位進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，并形成風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告。但實(shí)際上基層支行的風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告基本上是羅列相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，未能根據(jù)支行的實(shí)際，并充分考慮外部和內(nèi)部因素，采用科學(xué)方法進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，評定風(fēng)險(xiǎn)等級；或者雖然評定了風(fēng)險(xiǎn)等級，但從報(bào)告上看評定風(fēng)險(xiǎn)等級的依據(jù)不足。

3.內(nèi)部控制活動。隨著近年來人行系統(tǒng)自上而下不斷加強(qiáng)內(nèi)部控制執(zhí)行力建設(shè)，基層支行也能夠采取措施落實(shí)執(zhí)行各項(xiàng)規(guī)章制度，總體上基本到位。但從內(nèi)部控制審計(jì)的情況看，基層支行的內(nèi)控制度大多仍屬于照搬照抄上級行的規(guī)章制度，未能很好地結(jié)合支行的實(shí)際情況對細(xì)節(jié)部分予以細(xì)化落實(shí)，在執(zhí)行制度的細(xì)節(jié)上也存在許多不足。

4.對內(nèi)部控制的監(jiān)控。雖然基層支行能夠按照上級行有關(guān)文件規(guī)定建立了內(nèi)控體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，同時(shí)按照崗位風(fēng)險(xiǎn)防范工作責(zé)任制的要求定期開展內(nèi)部監(jiān)督檢查，但內(nèi)部監(jiān)督檢查大多停留于表面，滿足于簡單的賬、表、簿相符和記錄完整等檢查內(nèi)容，未能充分發(fā)揮內(nèi)控監(jiān)督檢查在防范化解風(fēng)險(xiǎn)、提升支行內(nèi)控管理水平方面的積極作用。

5.內(nèi)部控制的信息及其溝通。從基層支行情況看，多數(shù)支行僅在有重要的內(nèi)部控制信息時(shí)，采取支行黨組班子會議中通報(bào)、通氣的方式，尚未建立固定的內(nèi)部控制信息溝通渠道，至于平級崗位、部門間的內(nèi)部控制信息溝通渠道，基本未涉及到。

二、原因分析

從基層支行內(nèi)部控制的現(xiàn)狀看，《指引》在基層支行可以說僅搭了個框架，離真正落實(shí)到位還有一定的距離。究其原因，主要有以下幾個方面：

1.基層支行定位和體制的限制。目前基層支行的定位相對模糊，一方面是要充分發(fā)揮人民銀行縣支行在縣域地區(qū)的金融服務(wù)帶頭作用，傳導(dǎo)人民銀行政策措施，支持縣域地區(qū)經(jīng)濟(jì)、金融發(fā)展，維護(hù)縣域地區(qū)金融穩(wěn)定；另一方面又嚴(yán)格限制基層支行人員編制，壓縮縣支行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。作為人民銀行最基層的組織機(jī)構(gòu)，縣級支行是“麻雀雖小、五臟俱全”，工作職責(zé)包括了人民銀行職能的大部分：縣域地區(qū)的貨幣政策傳導(dǎo)、金融統(tǒng)計(jì)、征信宣傳、會計(jì)、支付結(jié)算、反洗錢、國庫、外匯、紀(jì)檢內(nèi)審、工青婦工作等等。雖然人民銀行各級行在履行央行職責(zé)的同時(shí)也切實(shí)加強(qiáng)內(nèi)部管理，但具體到基層支行，大多數(shù)只有三到四個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，平均下來每個股室要對應(yīng)上級中心支行四到五個科室?；鶎又械倪@種定位和體制，一定程度上決定了支行內(nèi)控體系只能是搭起了一個框架，卻難以做得更好。

2.基層支行干部隊(duì)伍對內(nèi)部控制的認(rèn)識仍有不足。在日常監(jiān)督、開展內(nèi)部控制審計(jì)過程中，通過問卷調(diào)查、個別談話、相關(guān)情況反映等了解到，支行干部職工知道應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)內(nèi)部管理的政策，明白在日常工作中應(yīng)該按照規(guī)章制度辦理業(yè)務(wù)，但對內(nèi)部控制的基本知識和要求掌握仍有不足，個別人員的主觀觀念仍存在一定的偏差，如認(rèn)為內(nèi)控管理是行領(lǐng)導(dǎo)、中層干部和內(nèi)審部門的職責(zé)，與已關(guān)系不大。

3.基層支行整體上不能滿足《指引》落實(shí)到位的要求。人員素質(zhì)方面，由于歷史原因，基層支行沒有新進(jìn)人員或進(jìn)人較少，知識結(jié)構(gòu)老化，主動學(xué)習(xí)欲望不強(qiáng)，滿足于遵循老傳統(tǒng)、照搬老做法，對上級行近年來新頒布、修訂的規(guī)章制度學(xué)習(xí)浮于表面，未能對照上級行規(guī)章制度檢查自身業(yè)務(wù)經(jīng)辦過程中存在的缺漏。基層支行除了一些特殊崗位，普遍存在兼崗現(xiàn)象，甚至存在一人（具體經(jīng)辦人員）對應(yīng)上級一至兩個部門的情況，在這種模式下，基層支行人員往往顧此失彼，難以把每一項(xiàng)制度都完全執(zhí)行到位，從整體上落實(shí)《指引》要求更無從談起。

4.內(nèi)控規(guī)章制度過于原則性和繁瑣分散。雖然《指引》搭建了人民銀行分支機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制體系的框架，但還需要具體的規(guī)章制度予以充實(shí)、細(xì)化。隨著人民銀行內(nèi)部控制的不斷加強(qiáng)，現(xiàn)有規(guī)章制度數(shù)量越來越龐大，而且為了適應(yīng)全國各地不同的情況，不少規(guī)章制度都使用了原則性條款的方式；一方面，對于支行工作人員來說，往往不能全面有效地掌握各項(xiàng)規(guī)章制度，習(xí)慣依賴于“師傅教徒弟”式的言傳身教或者采取“習(xí)慣代替制度”的做法；另一方面，繁瑣分散的制度規(guī)定沒有進(jìn)行有序整理，缺乏系統(tǒng)性、條理性，顯得“只見樹葉、不見枝干”，容易讓基層干部職工迷失在各項(xiàng)具體條款中，不能夠形成內(nèi)部控制整體觀念。

三、思考與建議

從基層支行內(nèi)部控制的實(shí)際情況看，《指引》作為框架性文件雖然在一定程度上得到貫徹落實(shí)，但更多表現(xiàn)為一種概念性的理念，沒有能夠充分發(fā)揮其在基層支行內(nèi)部控制體系建設(shè)中的框架、指導(dǎo)作用。對此，筆者提出如下措施建議。

1.以分行為主導(dǎo)，梳理、歸納《指引》框架內(nèi)容?！吨敢纷鳛橐环菘蚣苄晕募?，其條款大多是原則性規(guī)定，在具體執(zhí)行上需要對照《指引》對現(xiàn)行各項(xiàng)制度進(jìn)行梳理、歸納。內(nèi)控制度的整理、歸納是一項(xiàng)浩大的系統(tǒng)性工程，從上面的分析可以看出，作為基層支行、甚至是中心支行一級，都難以勝任這一工程。分行作為人民銀行體系中承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，既可以站在較高層次充分領(lǐng)會總行內(nèi)部控制體系建設(shè)的精神實(shí)質(zhì)，又可以有效調(diào)動轄區(qū)骨干力量，按照《指引》確定的框架，結(jié)合轄區(qū)實(shí)際對現(xiàn)有的各項(xiàng)規(guī)章制度、實(shí)施細(xì)則予以梳理、歸納，為《指引》的有效貫徹落實(shí)夯實(shí)基礎(chǔ)。

2.修訂完善現(xiàn)有規(guī)章制度，提升可操作性。按照《指引》的框架整理、歸納各項(xiàng)規(guī)章制度后，還必須對現(xiàn)有的各項(xiàng)內(nèi)控制度進(jìn)行梳理整合，對可合并的要予以合并，對該修改的要予以修改，對該廢除的予以廢除，從而大幅度減少規(guī)章制度的數(shù)量，便于基層人員熟知、熟悉和掌握；同時(shí)，要增強(qiáng)制度的可執(zhí)行性，對于具體業(yè)務(wù)操作，應(yīng)該區(qū)別不同的情況明確規(guī)定操作流程、步驟，避免使用原則性、籠統(tǒng)性字眼，以適應(yīng)基層支行人員的素質(zhì)，減少個別人員鉆空子行為的發(fā)生，最大限度發(fā)揮制度的防范風(fēng)險(xiǎn)作用。

3.明確支行定位，完善激勵、約束機(jī)制。建議總行能夠明確縣級支行的定位，對于絕大多數(shù)縣級支行都可以定位為縣域地區(qū)金融服務(wù)主導(dǎo)者，保留支付結(jié)算、國庫、統(tǒng)計(jì)業(yè)務(wù)，其他業(yè)務(wù)均可以上收，即類似于營業(yè)室的模式；少數(shù)邊遠(yuǎn)地區(qū)或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的縣支行，可以增加貨幣發(fā)行、保衛(wèi)職責(zé)。這樣，由于定位明晰，體制和職能減少，從內(nèi)控管理角度來說，需要防范的風(fēng)險(xiǎn)就大大減少，內(nèi)控防范措施的針對性也能更高。在明確縣級支行定位的同時(shí)，進(jìn)一步完善支行的激勵約束機(jī)制，包括薪酬分配、晉升晉級、獎懲考核等，進(jìn)一步細(xì)化量化，推進(jìn)實(shí)施，確保調(diào)動各方面的工作積極性和主動性。

4.加大干部隊(duì)伍培訓(xùn)力度，提升整體素質(zhì)。一方面要適當(dāng)補(bǔ)充新鮮血液，組織對基層支行人員狀況進(jìn)行徹底摸查，不僅從人員數(shù)量狀況，還要從年齡、學(xué)歷結(jié)構(gòu)、防范風(fēng)險(xiǎn)角度來考慮集中或分散增加基層支行的人員補(bǔ)充指標(biāo)；另一方面要立足現(xiàn)有、挖掘資源，結(jié)合實(shí)際加大送培訓(xùn)、送知識下基層力度，對支行在職人員進(jìn)行有針對性的應(yīng)知、應(yīng)會技能知識培訓(xùn)和考核，推動提升基層員工的履職能力和綜合素質(zhì)。