中越跨境旅游合作區(qū)建設(shè)中存在的問題及政策支持

摘要：跨境旅游合作是目前國際旅游和邊境旅游研究的熱點，隨著“一帶一路”建設(shè)的實施與推進，跨境旅游合作愈顯重要。廣西作為“一帶一路”有機銜接的重要門戶，與越南有關(guān)省市開展跨境旅游合作具有得天獨厚的優(yōu)勢，雙方的跨境旅游合作也已有了一定的基礎(chǔ)。本文以中越浦寨—新清跨境旅游合作區(qū)為例，分析中越跨境旅游合作區(qū)的建設(shè)背景、建設(shè)現(xiàn)狀與存在的問題，并提出完善旅游管理、健全溝通機制及相關(guān)財稅支持的政策建議。

關(guān)鍵詞：中國；越南；跨境旅游；合作區(qū)

[中圖分類號] F590.84 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-2479（2017）04-0090-04

Abstract： Cross-border tourism cooperation is a hot topic of international tourism and border tourism， With the practice and development of “the Belt and Road” initiatives， cross-border tourism cooperation has become more and more important. Guangxi as an important gateway of “the Belt and Road” enjoys a unique advantage in carrying out cross-border tourism cooperation with some provinces of Vietnam. There is also some certain foundation of Cross-border tourism cooperation between the two sides. This paper takes China and Vietnam Puzhai - Xinqing Cross-Border tourism Cooperation Zone as a case， analyzes the background， current situation and problems it also provides several policy suggestions such as improving tourism management， completing communication mechanisms， related finance and taxation support， and etc.

Key Words： China；Vietnam；Cross-Border Tourism； Cooperation Zone

跨境旅游合作區(qū)是一種在邊境地區(qū)建立的跨國合作區(qū)，其目的是為了更好地開發(fā)利用好分屬不同國家領(lǐng)土的整體旅游資源而進行的國家間合作或跨國企業(yè)間的合作，以實現(xiàn)跨境旅游資源整體開發(fā)利用，從而完成游客對旅游產(chǎn)品的完整消費①。目前世界上跨境旅游合作比較成熟的是歐盟各國間的跨境旅游合作。1985年6月，為了促進相互之間商品與人員流動，法國、德國、荷蘭、比利時和盧森堡5國簽署了《申根協(xié)定》，規(guī)定申請人一旦獲得某個國家的簽證，便可在簽證有效期和停留期內(nèi)在所有申根成員國內(nèi)自由旅行。此后，該協(xié)定成員國逐步擴大到歐洲26個國家，有力的促進了歐盟及其他歐洲國家之間的跨境旅游合作，成為跨境旅游合作最成功的政策典范。近年來，中國部分邊境地區(qū)與境外的跨境旅游合作也已有了一定的開展，如云南省的中緬跨境旅游合作、遼寧省的中朝跨境旅游合作，內(nèi)蒙古的中蒙俄跨境旅游合作等，但大多只處于初級階段，相關(guān)的問題研究也還處于起步階段，中越跨境旅游合作研究也相對較少①②。

一、中越跨境旅游合作區(qū)的建設(shè)背景

2009年12月，中國國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于進一步促進廣西經(jīng)濟社會發(fā)展的若干意見》（國辦[2009]42號），確定依托憑祥友誼關(guān)景區(qū)設(shè)立中越國際旅游合作區(qū)。同年，廣西壯族自治區(qū)人民政府決定將相互接壤的中國憑祥浦寨邊境貿(mào)易與越南諒山新清口岸經(jīng)濟管理區(qū)作為友誼關(guān)中越國際旅游合作先行先試區(qū)，各項政策先行先試，為全面建設(shè)中越跨境旅游合作區(qū)探索、積累經(jīng)驗。2015年12月，中國國務(wù)院進一步下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于支持沿邊重點地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》（國發(fā)〔2015〕72號）③，明確提出要研究發(fā)展跨境旅游合作區(qū)。支持東興、崇左等有條件的地區(qū)研究設(shè)立跨境旅游合作區(qū)，探索建設(shè)邊境旅游試驗區(qū)。2016年8月，中國國家旅游局、發(fā)展和改革委員會、財務(wù)部、外交部、公安部、交通部、海關(guān)總署、質(zhì)檢總局等8部委先后出臺了《關(guān)于加快推進跨境旅游合作區(qū)的通知》和《跨境旅游合作區(qū)建設(shè)指南》，為中越浦寨—新清旅游合作區(qū)建設(shè)提供了依據(jù)。2016年10月，廣西壯族自治區(qū)人民政府出臺《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于支持沿邊重點地區(qū)開發(fā)開放的實施意見》（桂政發(fā)〔2016〕52號）。作為對中央2015年72號文的呼應(yīng)，該文件提出以東興市、憑祥市、靖西市等重點沿邊城市為依托，積極探索“全域旅游”發(fā)展模式，建設(shè)邊境旅游試驗區(qū)。在此背景下，2016年，靖西和憑祥先行先試，分別成立了中國靖西—越南茶嶺跨境旅游合作區(qū)、中越浦寨—新清跨境旅游合作區(qū)，并分別編制了《中國靖西—越南茶嶺跨境旅游合作區(qū)建設(shè)實施方案》《中國憑祥—越南同登跨境旅游合作區(qū)建設(shè)實施方案》，中越跨境旅游合作區(qū)建設(shè)順利展開。

二、中越浦寨—新清跨境旅游合作區(qū)的建設(shè)情況

（一）跨境旅游合作先行先試區(qū)推進情況

2015年4月，廣西憑祥市與越南同登—諒山口岸經(jīng)濟區(qū)共同簽署了《關(guān)于建立憑祥（中國）—同登（越南）跨境經(jīng)濟合作區(qū)定期會晤機制的備忘錄》，為中越跨境旅游合作和邊境旅游試驗區(qū)建設(shè)提供了一定的政府合作基礎(chǔ)。2016年，憑祥市印發(fā)了《憑祥邊境旅游試驗區(qū)創(chuàng)建工作方案》，全面推進邊境旅游試驗區(qū)創(chuàng)建工作。中越雙方每年定期開展中越（憑祥）邊關(guān)旅游節(jié)，中越跨境自行車賽、跨國旅游峰會等多形式、多層次的旅游合作活動，為跨境旅游合作區(qū)的建設(shè)增進了民意基礎(chǔ)。同時，加強對旅游基礎(chǔ)設(shè)施及配套服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，近年來，憑祥市重點實施了友誼關(guān)景區(qū)、憑祥國際游客集散中心、中國—東盟（憑祥）自駕車旅游總部基地等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進了旅游信息咨詢服務(wù)中心、旅游交通標識體系等相關(guān)配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)，為開展跨境旅游合作區(qū)提供了硬件保障。經(jīng)過幾年的建設(shè)試驗，憑祥成功申請浦寨中卡由原來的凌晨12點閉關(guān)延長至凌晨3點閉關(guān)，浦寨文化旅游不夜城升級為3A級景區(qū)，這些都為推動中越浦寨—新清旅游跨境合作區(qū)的建設(shè)打下了堅實基礎(chǔ)。

（二）持《邊境旅游通行證》赴越南旅游情況

2009年3月，廣西崇左市獲國家批準開展邊境旅游異地辦證試點業(yè)務(wù)。根據(jù)此項政策，中國公民憑身份證，就可以通過有權(quán)經(jīng)營邊境旅游業(yè)務(wù)的組團社在崇左市公安機關(guān)出入境管理部門辦理中華人民共和國出入境通行證從友誼關(guān)口岸出境赴越南旅游。和持護照出境旅游相比，此業(yè)務(wù)有辦證手續(xù)簡單、方便，價格便宜等優(yōu)勢，游客僅花1000多元人民幣就可以到越南首都河內(nèi)、下龍灣等地旅游。目前，憑祥到越南的邊境旅游線路有兩條：憑祥—越南諒山1日游，憑祥—越南下龍灣3日游。作為邊境旅游市場較發(fā)達的地區(qū)，憑祥市自2009年開展該業(yè)務(wù)以來，累計辦證旅客達到17.2萬人次，發(fā)展勢頭良好，有力推動了跨境旅游發(fā)展。

（三）中越跨境自駕游業(yè)務(wù)開展情況

由廣西壯族自治區(qū)旅游局與越南國家旅游局共同舉辦的“中越跨國自駕游”旅游項目于2010年12月在憑祥友誼關(guān)口岸正式啟動。經(jīng)過幾年的發(fā)展，中越跨境自駕游路線已成為旅游合作區(qū)跨境旅游一大亮點，受到越來越多游客的青睞。據(jù)統(tǒng)計，2010～2016年，廣西各旅行社組織自駕車團從友誼關(guān)口岸出入境的自駕車旅游團數(shù)達100多個，自駕車輛達到769輛，隨車游客近2671人次。

三、中越跨境旅游合作存在的問題

（一）中越跨境旅游合作區(qū)缺乏政策指導(dǎo)

目前，僅有國辦〔2009〕42號文提出依托友誼關(guān)建設(shè)中越國際旅游合作區(qū)，屬于先試先行、處于探索階段的跨國合作項目，國家或廣西層面沒有出臺更具有可操作的工作方案或政策，各相關(guān)部門職責(zé)不明，沒有強有力的機構(gòu)保障。另外，在中越浦寨—新清跨境旅游合作區(qū)建設(shè)中提出的兩國持“邊境旅游通行證”或其他有效證件就可以在跨境旅游合作區(qū)自由行的設(shè)想，限于浦寨不是一類口岸，不符合現(xiàn)行規(guī)定持“邊境旅游通行證”或護照必須從指定出入境一類口岸出境的要求，制約了該跨境旅游合作區(qū)的建設(shè)進程。

（二）跨境自駕車游缺乏管理辦法，辦理流程繁瑣

中國尚未出臺跨境自駕游方面的管理辦法，也沒有跨境自駕游相關(guān)的審批機制，自駕游車輛只能按臨時出入境貨物報關(guān)，沒有跨境自駕游申報科目，也不允許旅行社直接向海關(guān)申報辦理手續(xù)，必須委托報關(guān)企業(yè)辦理。目前，已經(jīng)開通的中越跨境自駕游項目只開通了團隊自駕游，需要提前1個多月提交相關(guān)資料，辦理流程復(fù)雜，費用相對較高。此外，中越兩國也沒有就自駕游簽訂協(xié)議，影響了自駕游的常態(tài)運行。

（三）缺乏跨境旅游合作機構(gòu)與溝通機制

跨境旅游合作涉及中越兩個國家的邊境管理工作，其正常運行需要雙方共同成立工作機構(gòu)積極參與和運作協(xié)調(diào)。目前，中越跨境旅游合作區(qū)尚缺乏相應(yīng)的中越雙方共同參與的理事會或地方管理委員會作為合作機構(gòu)協(xié)調(diào)日常管理事項，指定和執(zhí)行相關(guān)的工作機制。其次，國家或廣西層面還缺乏相應(yīng)指導(dǎo)性政策和溝通機制， 未能對合作區(qū)內(nèi)旅游資源保護、旅游資源開發(fā)、 旅游糾紛處理、旅游安全和風(fēng)險防范等事宜進行討論和決定，使得合作區(qū)項目推進困難。

（四）口岸開放范圍較窄，跨境旅游線路有待進一步調(diào)整或延伸

目前，友誼關(guān)口岸開放范圍較窄，尚未覆蓋弄懷、浦寨區(qū)域，目前，浦寨只屬于邊民互市點，不符合現(xiàn)行持“邊境旅游通行證”或護照必須從指定出入境一類口岸出境的規(guī)定，不利于浦寨—新清一日游的開展。其次，邊境旅游團不能靈活選擇出入境口岸，從某個口岸出（入）境后，不能選擇從中越邊境其他口岸入（出）境回國，游客不得不走回頭路，降低了旅游品質(zhì)和游客體檢，一定程度上降低了跨境旅游的吸引力。

（五）民間旅游企業(yè)合作開發(fā)旅游資源較少

近幾年來，在廣西與越南相關(guān)省市的跨境旅游合作方面，政府層面的合作較多，民間合作較少，特別是旅游企業(yè)之間的合作較少。部分合作僅限于少數(shù)旅游公司之間接待旅行團體的合作，在旅游景區(qū)開發(fā)建設(shè)方面的合作較少，目前，無論是中越浦寨—新清跨境旅游合作區(qū)還是中國靖西—越南茶嶺跨境旅游合作區(qū)建設(shè)中均未有中越雙方企業(yè)合作開發(fā)的旅游項目。

四、中越跨境旅游合作區(qū)建設(shè)的政策支持

（一）給予跨境勞務(wù)及旅游管理政策支持

允許招用外籍人員，支持實施跨境勞務(wù)“一線放開、二線管住”政策，允許跨境務(wù)工停留時間由原來的1個月延長至6個月。對跨境旅游核心區(qū)先試出入境管理措施落地政策給予支持，允許中越邊境居民持雙方認可的有效證件依法在核心區(qū)范圍內(nèi)自由通行，實現(xiàn)核心區(qū)內(nèi)旅游通關(guān)無障礙。將自治區(qū)級權(quán)限內(nèi)的3A級以下（含3A級）景區(qū)評定權(quán)下放，由跨境旅游合作區(qū)按國家有關(guān)標準進行評定，報自治區(qū)主管部門備案。

（二）建立健全跨境旅游合作機制

首先在自治區(qū)層面成立專門的工作組，協(xié)調(diào)中越雙方公安、外事等有關(guān)部門同意先行啟動浦寨—新清核心區(qū)建設(shè)，給予相應(yīng)扶持政策；其次，建立自治區(qū)層面的定期會晤機制，雙方共同明確中越跨境旅游合作區(qū)的區(qū)域范圍、功能定位、運作模式以及政策取向。同時在信息交流，管理機制、法律法規(guī)、配套政策等方面積極溝通并給予有效落實①。

（三）給予邊境旅游團靈活選擇出入境口岸政策

積極協(xié)調(diào)公安、外事部門，并加強與越方溝通，給予持《中華人民共和國出入境通行證邊境旅游專用》的旅游團靈活選擇出入境口岸，使得旅游線路行程不走回頭路，提高旅游品質(zhì)和游客體檢。同時，協(xié)調(diào)有關(guān)部門在中國口岸試點“一地兩檢”“一站式”通關(guān)模式。設(shè)置團隊游客和跨境自駕車綠色通道，實現(xiàn)游客及其行李物品、車輛的快速查驗放行。

（四）支持發(fā)展跨境自駕游、自行車騎游

國家旅游局應(yīng)協(xié)調(diào)有關(guān)部門盡快出臺跨境自駕車旅游管理辦法，并將跨境自駕車審批權(quán)限下放至口岸城市，實現(xiàn)跨境自駕游“一站式”審批。協(xié)調(diào)中越兩國交通運輸部、公安部等部門盡快簽訂邊境基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通和運輸合作備忘錄，力爭簡化跨國自駕車辦證手續(xù)。同時，加強與越南旅游部門溝通協(xié)調(diào)，落實好越南境內(nèi)自行車騎游路線規(guī)劃、設(shè)置和安全保障，早日實現(xiàn)自行車騎游常態(tài)化。

（五）給予更加優(yōu)惠的財稅支持政策

加大財稅支持力度，建立專項基金，對因保護生態(tài)和旅游環(huán)境進行的產(chǎn)業(yè)調(diào)整給予專項補償資金和生態(tài)保護治理財政轉(zhuǎn)移支付；加大跨境旅游合作區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施投入和保護投入的支持力度，在建設(shè)邊境旅游合作區(qū)的規(guī)劃、項目建設(shè)、土地指標等方面給予政策、資金傾斜扶持；對每年上繳自治區(qū)和所屬地市的企業(yè)所得稅按50%的比例計算返還，專項用于發(fā)展跨境旅游合作；制定更加優(yōu)惠的財稅政策，吸引國內(nèi)外優(yōu)勢企業(yè)參與旅游開發(fā)建設(shè)。

注：本文受國家自然科學(xué)基金項目（71361001）、廣西自然科學(xué)基金項目：（2014GXNSFBA118229）、廣西高校研究課題：（YB2014340）廣西財經(jīng)學(xué)院規(guī)劃建設(shè)碩士專業(yè)學(xué)位授權(quán)點“工程管理”建設(shè)經(jīng)費支持。

（責(zé)任編輯：雷小華）