試論盤查權(quán)的性質(zhì)

□李 銘

(江蘇省南通市公安局，江蘇 南通 226001)

【治安管理與行政執(zhí)法】

試論盤查權(quán)的性質(zhì)

□李 銘

(江蘇省南通市公安局，江蘇 南通 226001)

現(xiàn)行法律規(guī)范中盤查權(quán)存在行政目的不清、內(nèi)容過于原則、下位法違反法律保留原則等諸多問題。盤查作為警察行政調(diào)查手段之一，應(yīng)分階段判明行為的法律性質(zhì)。第一階段當(dāng)場盤問、檢查中，相對人主動配合的屬事實行為；拒絕配合需使用強力的是行政調(diào)查。第二階段繼續(xù)盤問是行政強制措施。盤查權(quán)是警察行政調(diào)查權(quán)。

盤查；當(dāng)場盤問；事實行為；即時強制；行政調(diào)查權(quán)

一、現(xiàn)行法律規(guī)范的文本解讀

余凌云教授曾對現(xiàn)行法律規(guī)范中盤查權(quán)涉及的相關(guān)條款進行過詳細(xì)梳理，厘清了我國盤查制度的歷史沿革和發(fā)展軌跡。[1]我們有必要從盤查目的、盤查對象、繼續(xù)盤問對象等主要方面對現(xiàn)行法律規(guī)范中的相關(guān)內(nèi)容進行比較研究(詳見下表)，按圖索驥、追根溯源發(fā)現(xiàn)立法意圖及其學(xué)理脈絡(luò)。

名稱及實施時間性質(zhì)盤查目的盤查對象繼續(xù)盤問對象公安部《關(guān)于組建城市治安巡邏網(wǎng)的意見》1986年公發(fā)18號其他規(guī)范性文件為有效地維護社會治安秩序形跡可疑人員無《城市人民警察巡邏規(guī)定》1994年2月25日部門規(guī)章維護公共安全和治安秩序有違法犯罪嫌疑無《人民警察法》1995年2月28日法律維護社會治安秩序有違法犯罪嫌疑四種法定情形公安部《關(guān)于公安機關(guān)執(zhí)行〈人民警察法〉有關(guān)問題的解釋》1995年7月15日行政解釋維護公共場所治安秩序有違法犯罪嫌疑和形跡可疑無《公安機關(guān)適用繼續(xù)盤問規(guī)定》2004年10月日部門規(guī)章維護社會治安秩序有違法犯罪嫌疑完善了不能排除違法犯罪嫌疑的四種情形《公安機關(guān)人民警察盤查規(guī)范》2008年11月28日其他規(guī)范性文件維護公共安全有違法犯罪嫌疑的可疑人員重復(fù)上述不能排除違法嫌疑的四種情形；新增“對可疑人員進行人身檢查時，其拒絕接受檢查的，民警可依法將其帶回公安機關(guān)繼續(xù)盤問?！豆矙C關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》2013年1月1日部門規(guī)章維護社會秩序有違法犯罪嫌疑不能排除違法嫌疑《反恐怖主義法》2016年1月1日法律防范和懲治恐怖活動有恐怖主義活動嫌疑未有規(guī)定

縱觀我國盤查權(quán)立法(1986年至今)的軌跡、脈絡(luò)，其經(jīng)歷了從無到有、不斷健全完善的發(fā)展歷程。如上表所列，其法律淵源既有法律《人民警察法》、《反恐怖主義法》，部門規(guī)章《城市人民警察巡邏規(guī)定》、《公安機關(guān)適用繼續(xù)盤問規(guī)定》、《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》，也有其他規(guī)范性文件如公安部《關(guān)于組建城市治安巡邏網(wǎng)的意見》、《公安機關(guān)人民警察盤查規(guī)范》及公安部《關(guān)于公安機關(guān)執(zhí)行〈人民警察法〉有關(guān)問題的解釋》。不難發(fā)現(xiàn)，歷任公安部領(lǐng)導(dǎo)對于警察盤查權(quán)的立法工作高度重視，力求最大程度上規(guī)范警察盤查權(quán)的正確行使。然而，囿于當(dāng)時立法技術(shù)及立法水平之所限，今天僅從文本考察、檢視不難發(fā)現(xiàn)仍存在諸多的問題和疏漏。

第一，《人民警察法》制定較早，有關(guān)盤查權(quán)的內(nèi)容涉及大量不確定法律概念且作為上位法的內(nèi)容過于原則，實用性欠佳、可操作性不強。恰如學(xué)者所言，不確定法律概念能否被判明或者(需要)通過法律(包括下位法)做具體性列舉、通過法律解釋加以明確，是法律明確性原則的基本要求。[2]109有鑒于此，公安部不得不數(shù)次通過行政解釋、部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件的形式加以解釋、闡明、明確、補充相關(guān)不確定概念的具體含義。如，在實體上對于有“違法犯罪嫌疑”，需要繼續(xù)盤問的四種法定情形等問題細(xì)化下位法，完善公安執(zhí)法規(guī)范(見下表)。這既是警察執(zhí)法規(guī)范化的必然要求，也是尊重和保障人權(quán)之憲法原則的進一步彰顯與具體體現(xiàn)。

名稱《人民警察法》第九條《公安機關(guān)適用繼續(xù)盤問規(guī)定》《公安機關(guān)人民警察盤查規(guī)范》1被指控有犯罪行為的被害人、證人控告或者指認(rèn)其有犯罪行為的2有現(xiàn)場作案嫌疑的有正在實施違反治安管理或者犯罪行為嫌疑的3有作案嫌疑身份不明的有違反治安管理或者犯罪嫌疑且身份不明的4攜帶的物品有可能是贓物的攜帶的物品可能是違反治安管理或者犯罪的贓物的

第二，《公安機關(guān)人民警察盤查規(guī)范》第11條第一款第三項新增了“對可疑人員進行人身檢查時，其拒絕接受檢查的，民警可依法將其帶回公安機關(guān)繼續(xù)盤問。”上述內(nèi)容，是公安機關(guān)將實踐中可能發(fā)生的拒絕接受檢查這一程序性違法行為，通過其他規(guī)范性文件自我賦權(quán)的形式加以立法確認(rèn)，以解決現(xiàn)實執(zhí)法程序中可能遇到的棘手問題，為基層民警執(zhí)法排除障礙，提供規(guī)范依據(jù)。但該規(guī)定賦權(quán)內(nèi)容的合法性有待商榷，既有違《立法法》第9條法律保留原則，即“對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰除外”之規(guī)定，也與《行政強制法》第10條第四款“法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強制措施”相悖。時至今日，禁止授予立法權(quán)原理,揭示了立法控制依然是行政裁量控制的一個重要方法。[3]然而，中國特殊國情和法制傳統(tǒng)決定了行政機關(guān)得以行使部分立法權(quán)(行政立法權(quán))和解釋權(quán)(行政解釋權(quán))。

立法機關(guān)事前預(yù)防措施固然必不可少，司法機關(guān)事后審查程序更是不可或缺。最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀(jì)要》(法[2004]96號)關(guān)于法律規(guī)范沖突的適用規(guī)則中精辟地指出，下位法不符合上位法的常見情形有：下位法擴大行政主體或其職權(quán)范圍；下位法超出上位法規(guī)定的強制措施的適用范圍、種類和方式，以及增設(shè)或者限縮其適用條件。它反映出司法機關(guān)對于行政部門的警惕與戒備，體現(xiàn)了司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督與制約。

第三，眾所周知，行政機關(guān)的調(diào)查權(quán)力來源于法律，行政機關(guān)必須遵守法律所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序。行政機關(guān)在行使調(diào)查權(quán)時往往具有自由裁量權(quán)力，然而行政機關(guān)不能濫用自由裁量權(quán)，行政機關(guān)的調(diào)查權(quán)力只能用于合法目的。[4]如英國行政法上調(diào)查的目的：一是為了保護公民的利益；二是為了使部長在作出決定前全面掌握情況，進行利益權(quán)衡，以便作出更符合實際的決定。[5]考察我國法律規(guī)范中警察盤查目的，最初被表述為“維護社會治安秩序”，而“社會治安秩序”包含部分公共安全的內(nèi)容，但“國家安全”并不在此范疇。[6]后因價值取向和工作任務(wù)側(cè)重點變遷之考量，出現(xiàn)了“維護公共場所治安秩序”及“維護公共安全”等諸多版本。僅從文意分析，上述提法似乎均未能將公安機關(guān)職責(zé)所涵蓋的全部內(nèi)容，悉數(shù)納入其中。法律概念外延上的不周延，導(dǎo)致了基層民警執(zhí)勤執(zhí)法時的理解適用，經(jīng)常出現(xiàn)各種偏差。令人欣慰的是，這一問題最終在《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》中得到了有效解決。該規(guī)定將警察盤查目的表述為“維護社會秩序”之需，在文意上徹底摒棄了法律概念缺乏科學(xué)性的缺失。遺憾的是，因其屬于部門規(guī)章，存在法律效力較低的先天不足。建議在修改《人民警察法》時一并加以修訂完善，在法律層面明確規(guī)定警察行使盤查權(quán)的目的和適用“繼續(xù)盤問”的若干種法定情形，下位法沒有必要、亦無須重復(fù)進行肯定式的列舉(式規(guī)定)。

小結(jié)，法律規(guī)范始終是警察執(zhí)法的權(quán)力來源和重要依據(jù)，警察盤查權(quán)的建立健全依賴于法律規(guī)范頂層設(shè)計的科學(xué)規(guī)范與日臻完善，更離不開盤查制度基礎(chǔ)理論研究的深入沉潛和創(chuàng)新突破。恰如高文英教授所言：“從我國盤查權(quán)配置角度分析，現(xiàn)行警察法中對其實施的程序規(guī)定得較為詳細(xì)，但對盤查權(quán)性質(zhì)界定不清、自由裁量權(quán)過大是主要原因”。[2]188

二、學(xué)術(shù)觀點的梳理與評述

(一)公安機關(guān)的立場和態(tài)度

公安部政治部編寫的全國公安民警“三個必訓(xùn)”統(tǒng)編教材之《法律法規(guī)基礎(chǔ)知識教程》中，將盤查和繼續(xù)盤問歸為對人身的行政強制措施。[7]上述觀點代表了公安機關(guān)作為行政管理機關(guān)的立場和態(tài)度，與學(xué)界主流觀點還是有所出入的。恰如學(xué)者一針見血所指出的，當(dāng)場盤查作為一項警察機關(guān)廣泛使用的行政措施,如成為強制性行政措施,必將侵犯公民的自由權(quán)；反過來,也會使本來就在重負(fù)下艱難行進的警察更處于風(fēng)口浪尖。[8]

(二)學(xué)者理論觀點之管窺

學(xué)界也有少數(shù)學(xué)者(主要是警學(xué)研究人員)持上述觀點。如胡建淼教授就將強行留置與盤問列入行政強制措施的手段。[9]師維教授也曾提及：“當(dāng)場盤問與繼續(xù)盤問是公安機關(guān)在日常社會治安管理中特有的行政強制權(quán)?！盵10]王麗英編著的《公安機關(guān)適用行政強制法規(guī)范與指引》中，亦將當(dāng)場盤問、檢查和繼續(xù)盤問列為對人身的公安行政強制措施。[11]公安院校學(xué)者的觀點照應(yīng)了公安機關(guān)的立場與態(tài)度，但大多數(shù)學(xué)者對此卻持不同看法。

萬毅教授認(rèn)為，盤查作為一種介于行政警察和司法警察職能之間、介于刑事偵查程序與行政調(diào)查程序之間、也介于警察法與刑事訴訟法之間的具有雙重屬性的警察行為。[12]考察警察工作職能、行為調(diào)查對象、法律依據(jù)和權(quán)力來源，盤查權(quán)總體在靜態(tài)上具有雙重性。高文英教授主張，公安機關(guān)身兼雙職,根據(jù)行政權(quán)做出的行為是行政行為，根據(jù)司法權(quán)做出的行為是司法行為。無論是哪種行為，最終目的是打擊違法犯罪，維護社會治安。因《人民警察法》第9條沒有涉及行為性質(zhì)的規(guī)定，我們可對盤查行為進行類型化區(qū)分，對于任意盤問未給被盤問人造成不利影響的，屬于事實行為；而強制盤問則因使受盤查人處于不利地位，所以屬于法律行為，是行政強制。[13]事實行為與行政行為的區(qū)別在于，事實行為是以某種事實結(jié)構(gòu)而不是法律后果為目的的所有措施，對公民的法律地位不會產(chǎn)生影響(純行政活動)。[14]從動態(tài)的調(diào)查取證過程分析，當(dāng)場盤問面臨四種可能后果(未發(fā)現(xiàn)違法犯罪嫌疑、依法追究其行政責(zé)任或刑事責(zé)任、需同時承擔(dān)行政責(zé)任和刑事責(zé)任)，依法可能適用兩種不同的法律程序(行政程序或刑事程序)。因此，高文英教授更傾向于將盤問均作為法律行為看待，如此既可以賦予被盤問人法律救濟的可能和渠道，又能有效地規(guī)制警察盤查權(quán)的正確行使，最大程度上避免警察濫權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生。學(xué)者王蘭玉也認(rèn)同上述觀點。[15]余凌云教授將盤查視為一種調(diào)查方法，它對公民人身自由作較嚴(yán)厲的限制，比傳喚有更嚴(yán)格的適用條件。[16]調(diào)查是保障行政權(quán)力得以公正合理行使的程序的組成部分。[17]他從行政調(diào)查程序視角出發(fā)，得出盤查是兼具行政與司法性質(zhì)調(diào)查方法的結(jié)論。還有學(xué)者另辟蹊徑，嘗試對盤查的法律性質(zhì)作了分階段考察,其中的當(dāng)場盤問、檢查屬于行政即時強制措施,而繼續(xù)盤問已轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N有節(jié)制的警察行政調(diào)查措施。[18]

通過比較，不難發(fā)現(xiàn)少數(shù)學(xué)者和公安部統(tǒng)編教材中將盤查權(quán)簡單、機械地歸結(jié)為行政強制措施的提法于理不通、于法難全。而主流學(xué)者們經(jīng)旁征博引、比較論證得出的結(jié)論是盤查本身具有“危害防止”和“刑事追訴”的雙重目的，[19]盤查權(quán)兼具行政與司法雙重屬性，是警察調(diào)查方法之一。為避免盤查權(quán)之濫用，應(yīng)當(dāng)將其納入司法救濟范圍。對盤查的法律性質(zhì)作二階段的考察不失為一種科學(xué)的研究進路。目前，繼續(xù)盤問是行政強制措施爭議不大，且已為立法所采納(《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第42條第一款第二項)。至于當(dāng)場盤問、檢查性質(zhì)是“事實行為”還是“即時強制”則需要對警察之行政調(diào)查行為加以具體分析，有必要進一步考察域外(主要是大陸法系國家)及我國臺灣地區(qū)盤查制度并加以比較研究。

三、域外及臺灣法之考察與借鑒

(一)日本行政法

日本《警察官職務(wù)執(zhí)行法》第2條對警察官的盤問及其附帶的繼續(xù)盤問作出了規(guī)定。在要求對方(被盤查人)止步接受盤問以及繼續(xù)盤問的時候，除依據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定實施逮捕的時候外，不得限制對方人身自由，違背其意愿將其強行押解到警察署等場所，逼迫其回答問題。在要求對方止步等的時候，有時(極少數(shù)例外情形)允許任意(說服)的范圍內(nèi)行使暫時性的武力，但不得構(gòu)成對人身自由的束縛和押解。[20]盤問、進入現(xiàn)場、撤除等是直接先于具體處分的行政調(diào)查之形態(tài)。從行政行為類型論來看，這些屬于事實行為。和相對人的關(guān)系看，卻是多種多樣的，盤查屬于單純的事實行為，即所謂任意調(diào)查。為排除相對人的抵抗，行使實際力量的行政調(diào)查，需要有法律根據(jù)；與此相對，取得相對人的任意協(xié)力而進行的行政調(diào)查，則不需要具體的法律依據(jù)。[21]183-184行政調(diào)查(的目的)一般而言，是作為行政方面的情報收集而進行的。其結(jié)果，或是作出行政行為，或者并不實施行政行為而告終。在這種限度內(nèi)，行政調(diào)查和行政行為是相對獨立的制度。[21]187日本學(xué)者鹽野宏將行政調(diào)查之盤問形態(tài)作為事實行為，具有相對獨立性。在取得相對人的任意協(xié)力而進行的行政調(diào)查，不需要具體的法律依據(jù)；而以強制力實施的行政調(diào)查，則需要有相應(yīng)的法律依據(jù)。高文英教授認(rèn)為，行政調(diào)查行為的性質(zhì)十分復(fù)雜，其同時具備程序法和實體法上的意義。一些調(diào)查行為表現(xiàn)為事實行為，不對行政相對人的權(quán)利義務(wù)作出法律上的處分，另一些又直接對行政相對人的權(quán)利義務(wù)加以處分。行政調(diào)查是其他一切行政行為的必經(jīng)程序和處分基礎(chǔ)，是一種階段性行政行為。警察調(diào)查行為既有從屬性(產(chǎn)生和影響行政行為的合法性和合理性，從而對行政實體法律關(guān)系產(chǎn)生影響)，又有獨立性。[22]上述推論實與日本學(xué)者的觀點不謀而合、如出一轍。

(二)臺灣地區(qū)行政法

臺灣調(diào)查事實及證據(jù)所遵循職權(quán)調(diào)查原則，要求行政機關(guān)應(yīng)依職權(quán)調(diào)查證據(jù)，不受當(dāng)事人主張之拘束，對當(dāng)事人有利及不利事項一律注意。[23]如行政機關(guān)行政檢查，是行政機關(guān)為達(dá)成特定行政目的，對于特定行政客體所為之察查、搜集資料活動，或指行政主體以搜集、察查、驗證相關(guān)事實與資料為目的，就個別具體事件，針對特定人民，行使公權(quán)力之事實行為。如巡邏只發(fā)生事實效果；警察阻車、盤問、清場、搜索、使用武器等則可能發(fā)生法律效果。對于行政主體之行為當(dāng)事人有忍受義務(wù)者，亦為產(chǎn)生法律效果之行政行為，如“行政執(zhí)行法”中之即時強制規(guī)定。其是否發(fā)生法律效果，仍須依相關(guān)法令及具體情況判斷。[24]值得一提的是，在行政調(diào)查中貫徹參與原則，特別是充分注意當(dāng)事人參與調(diào)查中的程序調(diào)查權(quán)利，是值得我們借鑒的有益經(jīng)驗。[25]我國臺灣地區(qū)行政調(diào)查程序之發(fā)動系采職權(quán)調(diào)查主義，不受當(dāng)事人主張之拘束，得自行決定是否調(diào)查及調(diào)查之方式、種類、順序及范圍，亦即得依職權(quán)探求事實真相，發(fā)現(xiàn)實質(zhì)的真實。對于行政機關(guān)之調(diào)查證據(jù)，系考量行政專業(yè)性、機動性及效能性之特質(zhì)，而采“自由心證主義”。[26]司法實踐中，對于法官自由心證的要求，有司法職業(yè)專業(yè)化之保障(如司法人員職業(yè)專業(yè)化、司法獨立)。法官僅需依據(jù)“良心”和“理性”，利用法律知識和審判經(jīng)驗，合理判斷證據(jù)的證明價值。而警察群體的法律素養(yǎng)、專業(yè)學(xué)識及行政機關(guān)科層制(上下級之間的命令與服從關(guān)系)決定了，其尚無法嫻熟的操持和掌握這柄“達(dá)摩克利斯之劍”?！白杂伞庇杏?、“理性”不足的后果，使得當(dāng)事警察和公安機關(guān)一次次陷入進退維谷的尷尬境地。如發(fā)生在2016年5月21日，深圳兩女子過馬路沒帶身份證被帶上警車并遭到警察辱罵事件。[27]恰如英國學(xué)者所言，“毫無想象力與彈性”的警察戰(zhàn)術(shù)使情況惡化，警方的攔截搜查行動使許多人產(chǎn)生了敵對情緒。[28]究其原因，對于警察調(diào)查權(quán)的程序性監(jiān)督不利、規(guī)制手段失靈，而不得不倚重于事后的救濟(行政與司法)與追責(zé)(行政)。恰如學(xué)者所言，我國行政調(diào)查存在“重權(quán)力授予、輕權(quán)利保障”、“重權(quán)力維護、輕權(quán)力規(guī)制”及當(dāng)事人協(xié)力規(guī)范要求與現(xiàn)實運作偏離的突出問題。[29]

(三)韓國行政法

行政調(diào)查是行政機關(guān)為了最終適當(dāng)實行行政作用而收集情報資料、信息所行使的權(quán)力性調(diào)查活動。其方法有相對人隨意進行協(xié)助和強制相對人兩種，不能將是否有直接強制手段作為區(qū)分即時強制還是行政調(diào)查的本質(zhì)(判斷)標(biāo)準(zhǔn)。對于合法的行政調(diào)查而實施的出入、檢查、質(zhì)問等，由于相對人存在接受義務(wù)，所以必須予以配合。如果，相對人拒絕的，對于質(zhì)問而言，其在性質(zhì)上是不允許實力行使的。但是現(xiàn)行法對拒絕出入或檢查，規(guī)定了罰則(大部分為罰金)或其他不利處分，其宗旨是確保調(diào)查的實效性。[30]英國警察法學(xué)者認(rèn)為：行使警察權(quán)力本身就需要一個同意的環(huán)境，已經(jīng)證明攔截和搜查權(quán)的情況下尤其如此?！盎谕獾木瘎?wù)”主張不要機械地援用法律權(quán)力或是執(zhí)拗的堅持某人的法律權(quán)威，而是尋求合作、形成個人權(quán)威。[31]英國內(nèi)政部在《執(zhí)法準(zhǔn)則》中規(guī)定，如被查人拒絕提供姓名、年齡、住址,警察沒有權(quán)力將其扣留，可任其離去。美國紐約市警察局規(guī)定，警察在盤查時，不得強迫嫌疑人回答問題，不得將對方拒絕回答問題作為逮捕的理由。[32]質(zhì)言之，對于警察盤問，被盤問人有權(quán)保持沉默。但不能拒絕檢查，否則可能面臨罰則(大部分為罰金)或其他不利處分。我國《人民警察法》中也有類似規(guī)定，如第35條第一款第二項規(guī)定對于阻礙人民警察調(diào)查取證的，給予治安管理處罰。警務(wù)實踐中，應(yīng)將嫌疑人口頭傳喚至派出所接受調(diào)查。如前文所述，此時如一味機械地適用《公安機關(guān)人民警察盤查規(guī)范》中“對可疑人員進行人身檢查時，其拒絕接受檢查的，民警可依法將其帶回公安機關(guān)繼續(xù)盤問?！敝?guī)定則有違法之虞。因繼續(xù)盤問是行政強制措施(即時強制)，此時行使的是警察行政調(diào)查權(quán)。盤問與傳喚二者權(quán)力性質(zhì)及權(quán)力來源存在本質(zhì)差異，不能混淆、混用。韓國學(xué)者金東熙認(rèn)為，警察調(diào)查屬于警察行政的生效性確保手段，但至今仍處于觀點沒有完全確定的狀態(tài)，遂將其定義為“為行政機關(guān)最終適當(dāng)?shù)男惺咕熳饔枚占匾Y料、信息等而行使的權(quán)力性調(diào)查活動”。[33]

綜上所述，我國臺灣地區(qū)的盤查權(quán)理論完全繼承了日本法之衣缽，與其一脈相承。將盤問、檢查作為警察調(diào)查權(quán)之一種，絕大多數(shù)情況之下屬于事實行為(無需法律授權(quán))，而極少數(shù)可采取強力收集證據(jù)為其他行政行為作準(zhǔn)備的例外情形之調(diào)查行為，則需法律的明確授權(quán)。韓國學(xué)者則主張相對人拒絕時，行政強力不屬于即時強制，而是行政權(quán)力性調(diào)查活動，并規(guī)定了罰則(大部分為罰金)或其他不利處分予以懲戒。姜明安教授將這種以罰則或者行政強制措施為背景的調(diào)查稱之為——間接強制任意調(diào)查。[34]我們同意該觀點，它對于甄別盤問權(quán)性質(zhì)具有重要的參考價值和借鑒意義。

四、盤查程序的階段分析及性質(zhì)解構(gòu)

我國行政法中對主要的盤查措施的種類規(guī)定得過于簡單，尚未構(gòu)建科學(xué)的盤查措施體系。[19]141如在立案程序之前進行初查，是指警察為履行行政管理職責(zé)而承擔(dān)的調(diào)查事件的行為是具有行政權(quán)性質(zhì)的警察行為。[35]從調(diào)查程序視角，盤查權(quán)性質(zhì)更多的體現(xiàn)為一種行政調(diào)查權(quán)，它具有過程性。依通說，盤查是警察機關(guān)對于可疑人員和可疑場所臨時進行攔阻、盤問、檢視、檢查的行為?，F(xiàn)行法律規(guī)范，把盤查分為當(dāng)場盤問、檢查和繼續(xù)盤問兩個階段。盤查在我國被定位為強制性調(diào)查行為而非任意性調(diào)查行為，警察在盤查中為壓制相對人的反抗，可以使用必要的強制力。[36]初查時，尚處于是否涉案不清且案件性質(zhì)不明之階段，欲籠統(tǒng)的判明情勢和行為性質(zhì)是十分困難的。且刑事偵查中大量地“借用”行政法上盤問措施，而《刑事訴訟法》所規(guī)定的五種刑事強制措施之外，亦未涉及盤查措施。此時，我們不得不按照《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第51條之規(guī)定，對發(fā)現(xiàn)或者受理的案件暫時無法確定為刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序辦理(的原則)，積極做好初查工作，依法行使盤查權(quán)，開展盤查。有鑒于此，我們主張將第一個程序當(dāng)場盤問、檢查進行類型化的區(qū)分：絕大多數(shù)情況下，相對人配合的屬于事實行為(不產(chǎn)生法律效果、不影響相對人權(quán)利，相對人負(fù)有容忍、協(xié)助義務(wù))，極少數(shù)不配合的情形是行使警察行政調(diào)查權(quán)的調(diào)查行為(而非即時強制)。第二個程序繼續(xù)盤問則屬于行政強制措施，已為《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第42條第一款第二項所確認(rèn)。

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(責(zé)任編輯：王戰(zhàn)軍)

Discussion on the Characteristic of Power of Interrogation and Checking

LI Ming

(NantongPublicSecurityBureau,Nantong226001 ,China)

Power of interrogating and checking has many problems in present laws, such as administrative purpose is not clear, the contents are quite too principle and low-level law violates the legal reservation principle. As one of measures of police administrative investigation, interrogation and checking should be examined its legal characteristics at different stages. The first stage is spot interrogation in which the initiative cooperation of relative person is fact behavior and those resist the cooperation and need force are administrative investigation. The second stage is to proceed to interrogate, which is administrative enforcement measure. Power of interrogation and checking is police’s administrative investigation power.

interrogation and checking; spot interrogation; fact behavior; instant enforcement; administrative investigation power

2017-02-07

李 銘(1976-),男,江蘇南通人,江蘇省南通市公安局人民警察培訓(xùn)學(xué)校教官,蘇州大學(xué)王健法學(xué)院法律碩士，研究方向：行政法、警察法。

D922.14

A

1671-685X(2017)02-0028-06