實(shí)踐路徑下的地方法治建設(shè)評(píng)估考察

黃麗云 施生旭

(福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院， 福建福州 350002)

實(shí)踐路徑下的地方法治建設(shè)評(píng)估考察

黃麗云 施生旭

(福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院， 福建福州 350002)

地方法治建設(shè)評(píng)估的強(qiáng)實(shí)踐性特征在于適應(yīng)性、應(yīng)用性的價(jià)值取舍。對(duì)地方法治建設(shè)評(píng)估三個(gè)樣本微觀運(yùn)行的反思研究可以發(fā)現(xiàn)，相對(duì)于法治建設(shè)呈現(xiàn)復(fù)雜的生長時(shí)序與空間上的相互制約關(guān)系，地方法治建設(shè)評(píng)估存在諸多實(shí)踐困境。要解決這些困境，就必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，兼顧量化和質(zhì)性方法，應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)完善技術(shù)體系，并建立有效的應(yīng)用機(jī)制。

地方法治建設(shè)； 評(píng)估系統(tǒng)化； 實(shí)踐針對(duì)性

一、地方法治建設(shè)評(píng)估的實(shí)踐方法論

法治建設(shè)評(píng)估一般包含組織體系(如評(píng)估主體、評(píng)估對(duì)象等)、技術(shù)體系(如評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、考核辦法等)、制度體系(如結(jié)果運(yùn)用、社會(huì)環(huán)境等)等要素。著眼于一般意義上的劃分標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)界對(duì)法治建設(shè)評(píng)估實(shí)踐方法的主流觀點(diǎn)有：

(一)主體分類說

主要評(píng)價(jià)法治評(píng)估的結(jié)構(gòu)要素，分析法治評(píng)估的主體模式特征。[1]如將法治評(píng)估分為政府型評(píng)估與社會(huì)型評(píng)估。[2]政府型評(píng)估主要由政府主導(dǎo)，組織和實(shí)施的或由政府委托科研院校組織實(shí)施的。如2010年司法部、全國普法辦組織開展法治城市、法治縣(市、區(qū))創(chuàng)建活動(dòng)，全國絕大多數(shù)地區(qū)都開展了該評(píng)估活動(dòng)，大部分采用內(nèi)部測(cè)評(píng)、不公布法治指數(shù)的自我測(cè)評(píng)方式。法治政府評(píng)估中，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前已經(jīng)超過三分之二的省(自治區(qū)、直轄市)出臺(tái)了有關(guān)法治政府建設(shè)的考評(píng)指標(biāo)體系及依法行政考評(píng)辦法。社會(huì)型評(píng)估則由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)發(fā)動(dòng)、組織和實(shí)施的。如世界銀行的世界治理指標(biāo)、香港法治指數(shù)、中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所發(fā)布的“法治藍(lán)皮書”指數(shù)測(cè)評(píng)、北京市法治建設(shè)狀況綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、上海社科院法治市情研究中心擬定的上海法治建設(shè)指標(biāo)體系等，以專著或論文形式發(fā)布。

(二)評(píng)估內(nèi)容分類說

此類研究以設(shè)計(jì)政府、地方、行業(yè)法治評(píng)估體系為主要內(nèi)容，多為闡述法治評(píng)估的功能、原則和目標(biāo)等。根據(jù)“概念操作—維度分解—指標(biāo)設(shè)計(jì)”的演繹邏輯過程，[3]細(xì)分法治維度、實(shí)際測(cè)評(píng)重點(diǎn)等的不同，法治評(píng)估內(nèi)容分為法治環(huán)境評(píng)估、法治實(shí)施評(píng)估和法治價(jià)值評(píng)估，[4]也有學(xué)者進(jìn)一步將其分為法治環(huán)境和法治建設(shè)評(píng)估。[5]國際上的法治環(huán)境評(píng)估，一般認(rèn)為有世界銀行的世界治理指標(biāo)(WGI)、世界正義工程(WJP)的法治指數(shù)等。世界治理指標(biāo)將治理內(nèi)容界定為“一個(gè)國家現(xiàn)存權(quán)威的傳統(tǒng)和體制”，而“法治指數(shù)”是其6個(gè)子指標(biāo)之一，具體包含合同執(zhí)行、金融詐騙與洗錢、組織犯罪、警察質(zhì)量、暴力犯罪、司法獨(dú)立與公正等40余項(xiàng)衡量指標(biāo)。世界正義工程的“法治指數(shù)”基于《世界人權(quán)宣言》以及其他一些相關(guān)法律文件對(duì)法治的要求，評(píng)價(jià)了法治的100多項(xiàng)變量。依據(jù)“普通人口抽查”和“專家型調(diào)查問卷”兩大數(shù)據(jù)來源，形成了一套包含60個(gè)指標(biāo)的評(píng)價(jià)體系。國內(nèi)的法治環(huán)境評(píng)估，在河北省、貴州省、河南省等5個(gè)地方進(jìn)行，運(yùn)用政府?dāng)?shù)據(jù)，借助社會(huì)調(diào)研、問卷調(diào)查等考察法治建設(shè)水平。但其評(píng)估范圍過于寬泛，目前逐步被法治建設(shè)評(píng)估所取代。法治建設(shè)評(píng)估如經(jīng)濟(jì)合作組織(OECD)創(chuàng)建的METAGORA項(xiàng)目，中國法治政府評(píng)估、中國司法文明指數(shù)、浙江余杭法治評(píng)估等，通過對(duì)制度運(yùn)作的微觀測(cè)評(píng)，測(cè)算法治制度與運(yùn)行的匹配程度，發(fā)現(xiàn)法治實(shí)踐中的各種問題，以便給出對(duì)策建議。

(三)評(píng)估方法分類說

此類研究側(cè)重評(píng)估技術(shù)與方法的介紹和探討。比如將法治指標(biāo)分為定性和定量指標(biāo)，前者以文字、符號(hào)或數(shù)字表示，不能進(jìn)行數(shù)學(xué)計(jì)算，而后者則以數(shù)值表示，可以進(jìn)行數(shù)學(xué)運(yùn)算。[6]定性指標(biāo)、定量指標(biāo)是法治建設(shè)評(píng)估指標(biāo)的兩大基本構(gòu)成，但當(dāng)前評(píng)估實(shí)踐有過度量化的傾向。為了實(shí)現(xiàn)將復(fù)雜的信息數(shù)量化、圖表化，有的把不能量化的指標(biāo)也硬生生的量化，而忽視了一些代表公平性的指標(biāo)。定量指標(biāo)數(shù)據(jù)來源于客觀數(shù)據(jù)和主觀數(shù)據(jù)?？陀^數(shù)據(jù)主要是政府各部門提供的績效考核數(shù)據(jù)和材料；主觀數(shù)據(jù)是以調(diào)查問卷、訪談等形式獲取的社會(huì)調(diào)查數(shù)據(jù)。主客觀數(shù)據(jù)各有所長，各地評(píng)估對(duì)此態(tài)度也大不相同?？傮w而言，政府主導(dǎo)型評(píng)估中的客觀數(shù)據(jù)占較大比重，而社會(huì)主導(dǎo)型評(píng)估較為倚重主觀數(shù)據(jù)。如中國法治評(píng)估項(xiàng)目全部內(nèi)容都是通過問卷調(diào)研所獲得的。[7]在評(píng)估具體方法上涉及如何收集處理數(shù)據(jù)、分配權(quán)重、計(jì)算結(jié)果、公布結(jié)果、后續(xù)分析研究等過程。一般認(rèn)為，目前存在計(jì)量隱患，有過程不公開、具體運(yùn)用有瑕疵、缺乏結(jié)果校驗(yàn)機(jī)制等問題。[8]

這些研究初步突破了理論研究與實(shí)際操作相隔離的困境，為地方法治建設(shè)評(píng)估提供實(shí)踐方法。法治建設(shè)評(píng)估是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是評(píng)估主體、制度結(jié)構(gòu)、法治環(huán)境共同作用的結(jié)果。這些復(fù)雜而微妙的關(guān)系是簡單的文本分析所無法透射的，需要加強(qiáng)具體實(shí)踐性操作反思，總結(jié)主要特征，厘清目標(biāo)取向，提出推進(jìn)地方法治建設(shè)評(píng)估實(shí)踐的可操作性建設(shè)。

二、地方法治建設(shè)評(píng)估的三個(gè)樣本分析

近年來，一些地方悄然進(jìn)行法治建設(shè)評(píng)估，規(guī)模頗為壯觀，紛紛出臺(tái)了地方法治建設(shè)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。如四川省依法治省評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估辦法，江蘇法治社會(huì)建設(shè)指標(biāo)體系，河南省公眾法治環(huán)境滿意度評(píng)價(jià)，法治昆明綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，浙江余杭法治指數(shù)等。見表1。筆者對(duì)各省市法治建設(shè)評(píng)估進(jìn)行調(diào)查研究，曾赴上海、天津、浙江、四川、河南、山西等地實(shí)地考察。目前無論在理論還是實(shí)踐上對(duì)地方法治建設(shè)評(píng)估尚未形成統(tǒng)一的認(rèn)知標(biāo)準(zhǔn)。筆者選擇實(shí)際運(yùn)行并正式對(duì)外發(fā)布評(píng)估結(jié)果的河南省公眾法治環(huán)境滿意度評(píng)估、法治昆明綜合評(píng)價(jià)、法治余杭量化評(píng)估為樣本進(jìn)行觀察，從中總結(jié)現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)問題，以期為地方法治建設(shè)評(píng)估研究及實(shí)踐提供借鑒。

表1 地方法治建設(shè)評(píng)估實(shí)踐分類及概況

(一)河南省法治環(huán)境公眾滿意度調(diào)查

河南省是我國第一個(gè)量化法治環(huán)境公眾滿意度的省份。2011年，河南省根據(jù)法治環(huán)境主要構(gòu)成要素，以公民守法、法律監(jiān)督、普法效果、總體評(píng)價(jià)等9個(gè)指標(biāo)在全省開展河南省法治環(huán)境公眾滿意度調(diào)查。調(diào)查使用CATI計(jì)算機(jī)輔助電話調(diào)查方式，采用國際通用的李克特量表法。調(diào)查結(jié)果向各市通報(bào)，尤其是直接通報(bào)到書記、市長和政法委書記。調(diào)查結(jié)果計(jì)入省政府普法依法治理工作考核分值的10%。凡調(diào)查結(jié)果排在后20名的縣(市)、排后10名的區(qū)不得參評(píng)全國、全省的先進(jìn)榮譽(yù)。[17]

該實(shí)踐以公眾為評(píng)估主體，把公眾滿意度轉(zhuǎn)化為主觀數(shù)據(jù)來概括地方法治環(huán)境水平，便于統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行地區(qū)間的比較，實(shí)用性強(qiáng)，積極意義不容忽視。但該實(shí)踐在大規(guī)模援引社會(huì)統(tǒng)計(jì)方法的同時(shí)未就法治環(huán)境需要何種量化方法進(jìn)行深入思考，評(píng)估內(nèi)容設(shè)計(jì)上較為薄弱，只有簡單的幾個(gè)問答題，弱化了法治評(píng)估應(yīng)具有的評(píng)判反饋價(jià)值。評(píng)估方法、程序設(shè)計(jì)上沒有克服經(jīng)驗(yàn)性的固有缺陷，受制于政府績效信息公開不足、民意調(diào)查技術(shù)不成熟等困難，再加上公眾的價(jià)值觀念、文化程度、傳統(tǒng)習(xí)慣等認(rèn)知水平，轄區(qū)差異、生活水平等評(píng)價(jià)要素對(duì)該調(diào)查結(jié)果具有較強(qiáng)的影響，該評(píng)估的解釋力和認(rèn)可度有限，在實(shí)行二年后停止，需要輔以其他方法。

(二)云南昆明法治綜合評(píng)估

2010年，云南昆明市以《中共昆明市委關(guān)于推進(jìn)依法治市建設(shè)法治昆明的實(shí)施意見》等為具體指導(dǎo)思想，組建昆明市法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，組成“專家+職能部門法治建設(shè)骨干”的21人課題組。2010年9月，發(fā)布了《法治昆明綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》并正式發(fā)布評(píng)估結(jié)果，屬國內(nèi)第一個(gè)正式公布市級(jí)(省會(huì)城市)法治指數(shù)的地方。

該指標(biāo)體系由3個(gè)一級(jí)指標(biāo)、13個(gè)二級(jí)指標(biāo)、33個(gè)三級(jí)指標(biāo)代表三個(gè)模塊：法治的社會(huì)環(huán)境系統(tǒng)、法治的制度環(huán)境系統(tǒng)、法治的人文環(huán)境系統(tǒng)。法治的社會(huì)環(huán)境系統(tǒng)數(shù)據(jù)來源于官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。法治的制度環(huán)境數(shù)據(jù)采用日常檢查評(píng)分和年度綜合評(píng)分的方式，包括統(tǒng)計(jì)相關(guān)數(shù)據(jù)、評(píng)價(jià)臺(tái)帳資料、抽查具體案卷和實(shí)地檢查等多種形式。法治的人文環(huán)境數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計(jì)局昆明調(diào)查隊(duì)的調(diào)查數(shù)據(jù)。這三個(gè)模塊數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，最后由獨(dú)立、匿名的評(píng)估專家組和對(duì)照組進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，得出分值。[18]

從評(píng)估主體看，該實(shí)踐具有“政府+公眾+專家組”的特征，既可以避免政府機(jī)關(guān)的自我評(píng)價(jià)與總結(jié)的局限，又克服單純由公眾、專家對(duì)法治進(jìn)行簡單判斷的不確定性，對(duì)于發(fā)現(xiàn)問題、推進(jìn)法治薄弱環(huán)節(jié)的改革具有積極意義。但從評(píng)估內(nèi)容看，設(shè)計(jì)者從社會(huì)、制度和人文三個(gè)方面來量化法治，具體又分為政治、社會(huì)、市場(chǎng)等領(lǐng)域，范圍過于寬泛。從評(píng)估方法看，各種指標(biāo)內(nèi)部存在著各種遺漏。比如，定量分析遠(yuǎn)多于定性分析，如二級(jí)指標(biāo)下“社會(huì)安全”細(xì)分為五個(gè)三級(jí)指標(biāo)：萬人刑事案件立案數(shù)，萬人交通事故死亡數(shù)，萬人擁有警察數(shù)，年一審公訴案件數(shù)，億元GDP生產(chǎn)安全事故死亡率。這種對(duì)昆明法治狀態(tài)的整體性評(píng)價(jià)并沒有進(jìn)行質(zhì)性分析，也沒有再細(xì)分到政府的具體部門，僅以政府提供的績效數(shù)據(jù)為準(zhǔn)。此外，依法行政指標(biāo)權(quán)重在所有的二級(jí)指標(biāo)中居于第1位，其權(quán)重分配做法需要一個(gè)合理的解釋。

(三)杭州余杭法治量化評(píng)估

余杭法治指數(shù)以余杭區(qū)委區(qū)政府的文件為藍(lán)本進(jìn)行指數(shù)設(shè)計(jì)和構(gòu)建，以法治余杭建設(shè)的九大任務(wù)為依據(jù),分解為總指標(biāo)、區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)指標(biāo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)指標(biāo)、農(nóng)村社區(qū)指標(biāo)四個(gè)層次，形成包括27項(xiàng)主要任務(wù)、77項(xiàng)評(píng)估內(nèi)容的指標(biāo)體系。自2008年以來連續(xù)發(fā)布評(píng)估結(jié)果。

余杭法治評(píng)估具體實(shí)施主體有四類：一是公眾評(píng)估，面向公眾發(fā)放涉及黨內(nèi)廉政建設(shè)、政府行政工作、司法工作、權(quán)利救濟(jì)、社會(huì)法治意識(shí)程度、市場(chǎng)秩序規(guī)范性、監(jiān)督工作、民主政治參與、安全感等方面的9種調(diào)查問卷，調(diào)查公眾對(duì)轄區(qū)法治建設(shè)的滿意度，以權(quán)重的35%進(jìn)行計(jì)算；二是法學(xué)專家評(píng)估，占權(quán)重的30%；三是外部組評(píng)估，由企業(yè)家、新聞?dòng)浾叩冗M(jìn)行的評(píng)估，占權(quán)重的17.5%；四是內(nèi)部組評(píng)估，由來自黨委、人大、政府及司法機(jī)構(gòu)中直接參與法律工作的公務(wù)員進(jìn)行評(píng)估，占權(quán)重的17.5%。從評(píng)估方法、程序看，余杭法治評(píng)估量化政府職能為縱向指標(biāo)與橫向指標(biāo)，重在考察各部門的法治績效。余杭法治評(píng)估數(shù)據(jù)來源為法律數(shù)據(jù)和調(diào)查數(shù)據(jù)。具體調(diào)查方式有實(shí)地調(diào)查、電話訪問和網(wǎng)上調(diào)查等，調(diào)查區(qū)域涉及黨政軍工農(nóng)學(xué)商等單位，還包括火車站、汽車站等人員聚集的地方。[19]其指數(shù)權(quán)重設(shè)置采用德爾菲法，使用確屬合理。

余杭法治評(píng)估在設(shè)置評(píng)估主體、評(píng)估內(nèi)容、指數(shù)權(quán)重等方面吸收借鑒香港法治指數(shù)的一些成功經(jīng)驗(yàn)，是當(dāng)前國內(nèi)最有影響力的評(píng)估實(shí)踐。但課題組過于重視定量評(píng)估，對(duì)定性分析并無相關(guān)實(shí)踐儲(chǔ)備。從2008年開始的評(píng)分結(jié)果公布情況看，其得出的最后得分實(shí)際上主要依靠評(píng)估組的主觀經(jīng)驗(yàn)。據(jù)介紹，內(nèi)部組、受調(diào)查的群眾均是隨機(jī)抽樣，不確定性或隨機(jī)性太高。而專家組的得分幾乎一直高于外部組和內(nèi)部組。[20]專家組的評(píng)分是在短時(shí)間內(nèi)根據(jù)各種臺(tái)帳資料建設(shè)起的相關(guān)判斷，其權(quán)威性值得商榷。另外，余杭區(qū)作為杭州的一個(gè)區(qū)，其沒有立法權(quán)，無法設(shè)計(jì)與立法相關(guān)的指標(biāo)，對(duì)具有立法權(quán)的省市借鑒意義有限。

(四)三個(gè)評(píng)估實(shí)踐樣本的啟發(fā)

從上例可以看出，地方法治建設(shè)評(píng)估的方法、原則、構(gòu)建思路差異較大。主要特點(diǎn)包括：一是當(dāng)前地方法治建設(shè)評(píng)估本質(zhì)上為目標(biāo)性績效評(píng)估，遵循體制性進(jìn)路，借助制度變量來評(píng)估制度的治理結(jié)果和運(yùn)行質(zhì)效。二是從評(píng)估的路徑看，一般將地方法治建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行層層分解，轉(zhuǎn)化為指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，大致形成內(nèi)部、外部及內(nèi)外部結(jié)合的評(píng)估路徑。三是評(píng)估內(nèi)容一般分為主觀指標(biāo)和客觀指標(biāo)。主觀指標(biāo)體現(xiàn)公眾的法治滿意度，客觀指標(biāo)反映各項(xiàng)法治建設(shè)基礎(chǔ)的完備程度等。

相對(duì)于法治建設(shè)呈現(xiàn)的復(fù)雜的生長時(shí)序與空間上的相互制約關(guān)系，法治評(píng)估具有不可克服的局限。比如，量化結(jié)果的片面性、量化工作的困難性和實(shí)踐意義上的非客觀性等缺陷。地方法治建設(shè)具有強(qiáng)實(shí)踐性特征。因此法治建設(shè)評(píng)估的核心價(jià)值，不在于評(píng)估過程好與壞、科學(xué)與不科學(xué)的判斷。評(píng)估數(shù)據(jù)本身只是手段，而背后的法治建設(shè)短板才是需要正視的現(xiàn)實(shí)。地方法治建設(shè)評(píng)估要以問題為導(dǎo)向，考慮符合地方實(shí)際的應(yīng)用價(jià)值，考量其對(duì)地方法治建設(shè)關(guān)鍵性、節(jié)點(diǎn)性問題解決的貢獻(xiàn)。

三、地方法治建設(shè)評(píng)估的改進(jìn)建議

(一)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，確保地方法治建設(shè)評(píng)估的系統(tǒng)性

法治建設(shè)評(píng)估涉及面廣，在缺乏全國性統(tǒng)籌設(shè)計(jì)情況下，不同地區(qū)、行業(yè)各自為政、各自評(píng)估，不同程度出現(xiàn)了定性和定量不夠科學(xué)的缺陷，未能充分實(shí)現(xiàn)對(duì)制約地方法治建設(shè)的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)、節(jié)點(diǎn)性問題、核心難題等發(fā)掘、分析的功能。中國的法治國情指數(shù)，絕非一幅孤立的法治行進(jìn)圖，而是法治與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的整體演進(jìn)圖。它必須以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為坐標(biāo)，以法治狀況與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的相關(guān)性分析為核心內(nèi)容，符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與法治相互關(guān)系的一般性理論假說。[21]筆者認(rèn)為，地方法治建設(shè)評(píng)估要從中央關(guān)于法治建設(shè)“三個(gè)共同推進(jìn)”“三位一體建設(shè)”的戰(zhàn)略布局高度進(jìn)行科學(xué)謀劃、頂層設(shè)計(jì)，以建設(shè)“完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”為要求，系統(tǒng)構(gòu)建法治建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系與考核標(biāo)準(zhǔn)，明確考核內(nèi)容、原則與方式、程序。還要考慮不同層級(jí)區(qū)域法治建設(shè)的重心和資源稟賦的不同，細(xì)化市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)的考核標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)積極鼓勵(lì)地方根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行有不同側(cè)重點(diǎn)的創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)法治建設(shè)評(píng)估的規(guī)范化、程序化和科學(xué)化。

(二)兼顧量化和質(zhì)性方法，確保地方法治建設(shè)評(píng)估的針對(duì)性

法治建設(shè)評(píng)估是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既要厘清作為系統(tǒng)三要素的評(píng)估對(duì)象、評(píng)估程序和評(píng)估主體，又要考量各要素相互間的吸引、制約并與系統(tǒng)本身的互動(dòng)，還要關(guān)注社會(huì)轉(zhuǎn)型與法治成長之間的關(guān)聯(lián)。[22]解決當(dāng)前地方法治建設(shè)評(píng)估實(shí)踐中出現(xiàn)的過度量化問題，實(shí)現(xiàn)量化與質(zhì)性的互補(bǔ)互惠。一是擴(kuò)展量化指標(biāo)的深度和前瞻性。對(duì)法治建設(shè)評(píng)估的前提條件，比如制度完善、政策導(dǎo)向和社會(huì)環(huán)境等因素要通過變量的設(shè)計(jì)和權(quán)重的分配實(shí)現(xiàn)定量。二是對(duì)地方法治建設(shè)的重大問題、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)要融入定性研究方法。定性研究可以采取實(shí)地體驗(yàn)、開放訪談、參與型與非參與型觀察、個(gè)案調(diào)查等多種方法，明確量化的具體價(jià)值指向，對(duì)地方法治建設(shè)的重點(diǎn)問題、關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行過程性的研究和剖析，實(shí)現(xiàn)定量研究無法比擬的優(yōu)勢(shì)。[23]三是引入投入、過程、產(chǎn)出、效果指標(biāo)，更合理地設(shè)置主客觀指標(biāo)。比如組織機(jī)構(gòu)健全、法律公共服務(wù)產(chǎn)品充足屬于投入指標(biāo)；依法決策、科學(xué)立法、規(guī)范化執(zhí)法屬于過程指標(biāo)；制定出來的法規(guī)、行政裁決屬于產(chǎn)出指標(biāo)；社會(huì)平安穩(wěn)定、社會(huì)秩序良好、群眾滿意度高等屬于效果指標(biāo)。客觀指標(biāo)更多地適用在投入、過程、產(chǎn)出階段，而主觀指標(biāo)盡可能多適用在效果階段。

(三)應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)地方法治建設(shè)評(píng)估的信息化

法治建設(shè)評(píng)估涉及現(xiàn)代治理體系各環(huán)節(jié)各領(lǐng)域的數(shù)據(jù)，體量極其龐大。要運(yùn)用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)新技術(shù)與新機(jī)制、新平臺(tái)的有機(jī)融合，實(shí)現(xiàn)各類專業(yè)數(shù)據(jù)在采集加工、分析檢索、輸出檢驗(yàn)等過程與各類公共數(shù)據(jù)的集成應(yīng)用。一是建立法治評(píng)估數(shù)據(jù)庫。對(duì)各類評(píng)估信息按照分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行智能+ 人工歸類。這類似于淘寶網(wǎng)站中的添加商品至購物車的操作，操作要求簡單、便捷。二是分析梳理相關(guān)評(píng)估數(shù)據(jù)。被評(píng)估地方、部門依據(jù)考核標(biāo)準(zhǔn)、考核方案將相關(guān)數(shù)據(jù)上傳數(shù)據(jù)庫。根據(jù)考核方案中的考核頻率，對(duì)相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行智能計(jì)分、排名并自動(dòng)生成相關(guān)表格。同時(shí)分析地方法治建設(shè)過程中亟待解決的短板及其成因。三是數(shù)據(jù)反饋。根據(jù)各地、各部門的責(zé)任分工，將問題交辦相對(duì)應(yīng)的地方、部門，限期解決。四是優(yōu)化評(píng)估體系。通過數(shù)據(jù)反饋，及時(shí)調(diào)整、優(yōu)化評(píng)估體系指標(biāo)的內(nèi)容、權(quán)重等，與本地法治建設(shè)發(fā)展要求相匹配。

(四)完善應(yīng)用機(jī)制，提升地方法治建設(shè)評(píng)估的效用性

一是將地方法治建設(shè)評(píng)估與其他考評(píng)有機(jī)結(jié)合。做好法治建設(shè)評(píng)估與地方績效考核、綜治考核、環(huán)境保護(hù)考核、文明創(chuàng)建考核等的統(tǒng)籌、整合與銜接，建立考評(píng)結(jié)果共享互認(rèn)機(jī)制，避免重復(fù)考評(píng)、多頭考評(píng)造成的消極后果。二是建立評(píng)估結(jié)果的信息共享機(jī)制。以相關(guān)的信息載體、共享平臺(tái)，對(duì)法治建設(shè)評(píng)估所涉及的評(píng)估方式、評(píng)估重點(diǎn)、數(shù)據(jù)采集、權(quán)重設(shè)置等過程性問題與評(píng)估結(jié)果進(jìn)行公示，實(shí)現(xiàn)法治信息公開及公民知情權(quán)的享有。三是強(qiáng)化對(duì)評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用。按照《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》，把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績的重要內(nèi)容，納入政績考核指標(biāo)體系，作為主要負(fù)責(zé)人日?？己?、年度考核、任期屆滿考核考察、職務(wù)任免的重要依據(jù)。對(duì)不認(rèn)真履行第一責(zé)任的黨政主要責(zé)任人，上級(jí)黨委要及時(shí)告誡和約談，嚴(yán)肅批評(píng)；對(duì)連續(xù)發(fā)生重大違法案件、造成嚴(yán)重社會(huì)后果的，要嚴(yán)肅問責(zé)、依法追究。

注釋：

[1] 汪全勝：《法治評(píng)估主體的模式探析》，《法治研究》2015年第2期。

[2][10][19] 錢弘道：《法治評(píng)估的實(shí)驗(yàn)——余杭案例》，北京：法律出版社,2013年，第43,98-114,97頁。

[3] 張德淼、李 朝：《中國法治評(píng)估指標(biāo)體系的生成與演進(jìn)邏輯——從法治概念到評(píng)測(cè)指標(biāo)的過程性解釋》，《理論與改革》2015年第2期。

[4] 李 朝：《法治評(píng)估的類型構(gòu)造與中國應(yīng)用一種功能主義的視角》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2016年第5期。

[5] 孟 濤：《法治指數(shù)的建構(gòu)邏輯——世界法治指數(shù)分析及其借鑒》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第1期。

[6] 伍業(yè)峰：《統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的概念、角色及其抽象》，《暨南學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2011年第5期。

[7] 朱景文主編：《中國法治評(píng)估報(bào)告(2015)》，中國人民大學(xué)法治評(píng)估研究中心，2016年4月(未刊稿)，第1-177頁。

[8] 周祖成、楊惠琪：《法治如何定量——我國法治評(píng)估量化方法評(píng)析》，《法學(xué)研究》2016年第3期。

[9][18] 王啟梁、李 娜：《區(qū)域性法治評(píng)價(jià)的初步嘗試——2009年“法治昆明綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系”是如何形成的》，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)》(法學(xué)版)2015年第6期。

[11] 《關(guān)于在全省開展〈江蘇法治社會(huì)建設(shè)指標(biāo)體系(試行)〉的通知》，2016年11月29日，http://www.frjs.gov.cn/31006/201611/t3112924.shtml，2016年12月29日。

[12] 《法治湖北建設(shè)指標(biāo)體系征求意見稿出爐 圍繞九個(gè)方面設(shè)立》，2013年10月5日，http://www.hubei.gov.cn/zwgk/bmdt/201310/t20131005_472965.shtml，2016年12月29日。

[13] 王稱心、蔣立山：《現(xiàn)代法治城市評(píng)價(jià)：北京市法治建設(shè)狀況綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究》，北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2008年,第69-81頁。

[14] 姚頡靖、彭 輝：《上海法治評(píng)估的實(shí)證分析》，《行政法學(xué)研究》2015年第2期。

[15] 張 帆、 吳大華：《論我國地方法治環(huán)境生成評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)——以貴州省為例》，《法制與社會(huì)發(fā)展 》2013年第3期。

[16] 李燕霞：《地方法治評(píng)價(jià)體系論綱——以“法治浙江”建設(shè)為例》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2006年第3期。

[17] 黃麗云：《當(dāng)前地方法治建設(shè)的階段性特征》，《中國司法》2015年第8期。

[20] 錢弘道：《2012年度余杭法治指數(shù)報(bào)告》，《中國司法》2013年第11期。

[21] 蔣立山：《中國法治指數(shù)設(shè)計(jì)的理論問題》，《法學(xué)家》2014年第1期。

[22] 金善達(dá)：《法治指數(shù)評(píng)估的制度建設(shè)研究》，《福建法學(xué)》2014年第4期。

[23] 陳向明：《定性研究方法評(píng)介》，《教育研究與實(shí)驗(yàn)》1996年第3期。

[責(zé)任編輯：石雪梅]

2016-12-25

福建省中國特色社會(huì)主義理論體系研究中心2016年年度項(xiàng)目“福建省法治建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建研究”(fj2016B028) 作者簡介：黃麗云， 女， 福建長樂人， 福建省司法廳、 依法治省辦副處長， 福建農(nóng)林大學(xué)碩士生導(dǎo)師、 江夏學(xué)院法學(xué)院兼職教授， 法學(xué)博士、 理論經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后；施生旭， 男， 福建大田人， 福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、 碩士生導(dǎo)師， 廈門大學(xué)公共管理學(xué)院在讀博士后。

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