退耕還林工程生態(tài)效益指標量化方法及效益評估?

傅光華 傅崇煊

1998年長江、松花江、嫩江流域發(fā)生歷史罕見的特大洪澇災害后，中央開始關注生態(tài)建設問題，在一年左右的時間，國務院召開了多次會議研究相關議題，出臺了一系列文件，并將相關政策納入十五屆三中全會通過的《中共中央關于農業(yè)和農村工作若干重大問題的決定》。從此，我國治水和生態(tài)建設方略進行了重大調整，先后啟動了天然林保護、退耕還林、京津風沙源治理等林業(yè)重點生態(tài)工程，并進入了國家主導開展退耕還林的新階段。

前一輪退耕還林從1999年開始，到2015年鞏固成果階段結束，前后跨度16年，經歷試點、大規(guī)模推進、結構性調整、鞏固成果四個階段，完成退耕還林面積2 981.9萬hm2，其中退耕還林926.4萬hm2，荒山造林1 745.5萬hm2，封山育林310萬hm2。那么，國家投入財力、物力和人力實施如此之大的一個工程，其效果是否達到預期目標，綜合效益如何？從投入產出角度分析是否合算？是許多人士關注的問題。盡管業(yè)內人士做了大量的相關研究，但主要還是局限在小范圍、特定立地特征范圍內的研究，從整個工程、國家的角度，定量評估其綜合效益的鮮有報道，也沒有一組定量的數(shù)據能夠說明其成本效益比如何。筆者認為，要完成退耕還林工程的成本效益評估，關鍵是要解決整個工程的生態(tài)效益量化問題。

1 建立評估模型

1.1 成本效益計算法

根據一般后評估原理，定量分析主要采取成本效益法。

成本效益分析是通過比較項目的全部成本和效益來評估項目價值的一種方法。成本效益分析法的初衷是為決策服務的，其基本原理是：針對某項支出目標，提出若干實現(xiàn)該目標的方案，運用一定的技術方法，計算出每種方案的成本和收益，通過比較方法，并依據一定的原則，選擇出最優(yōu)的決策方案。常用于評估需要量化社會效益的公共事業(yè)項目的價值，非公共行業(yè)的管理者也可采用這種方法對某一大型項目的無形收益（Soft benefits）進行分析。

項目后評價一般是指項目投資完成之后所進行的評價。它通過對項目實施過程、結果及其影響進行調查研究和全面系統(tǒng)回顧，與項目決策時確定的目標以及技術、經濟、環(huán)境、社會指標進行對比，找出差別和變化，分析原因，總結經驗，汲取教訓，得到啟示，提出對策建議，通過信息反饋，改善新一輪投資管理和決策，達到提高投資效益的目的。

成本效益的計算方法主要采用前后對比和有無對比分析方法，對比指標主要包括投入成本和無項目情況下的機會收益及有項目后產生的效益。其成本計算見公式（1），效益計算見公式（2），效益凈值計算見公式（3）。

式中：Cj為第j年的成本；C1j為對荒山造林或退耕還林地在無此工程的情況下第j年的機會成本，如土地的機會收益等，對低效林改造或封育工程指無本項目的情況下第j年的綜合效益；C2j為第j年的實施成本，包括項目建設資金、補貼及專項資金等；C3j為第j年的維護成本，包括撫育、管護等的投入。

式中：Bj為第j年的效益；B1j為第j年的經營效益；B2j為第j年的生態(tài)效益；B3j為第j年的資產增值效益；B4j為第j年的社會效益。

通過公式（1）、（2）得到第j年的效益凈值Ij。

有了評估標的計算期內各年度的效益凈值，即可以按照社會折現(xiàn)率及財務分析方法計算其財務現(xiàn)值、動態(tài)回收期及內部收益率等指標。

1.2 生態(tài)效益計算

森林生態(tài)功能對于人類生存和發(fā)展的價值只有通過生態(tài)效益的量化價值來體現(xiàn)，才能給人以更直觀、更明確的概念，使人們從數(shù)量維度來認識和評判森林所具有的作用和價值。但生態(tài)效益評估的關鍵、也是難點問題是如何解決效益計量問題，尤其是跨區(qū)域、跨流域的大型項目的生態(tài)效益量化問題。從經驗上判斷，退耕還林工程的效益主要體現(xiàn)在生態(tài)效益上，因此，如要使評估結果具有一定的可信度，必須滿足三個條件：一是評估指標應能基本涵蓋森林生態(tài)的多維度；二是指標值應在一定程度上能反映不同地域的差異；三是數(shù)據樣本應具有一定的時序跨度和連續(xù)性?；谶@種認識，筆者經過反復對比研究，提出利用現(xiàn)有生態(tài)監(jiān)測體系成果來解決生態(tài)效益量化問題的思路。

1.2.1 生態(tài)效益評估指標 研究采用層次分析法建立生態(tài)效益評價體系。參照相關規(guī)范[1]將生態(tài)效益評價體系分解為涵養(yǎng)水源、保育土壤、固碳釋氧、營養(yǎng)積累物質、凈化大氣環(huán)境、防風固沙、生物多樣性保護、森林防護等八大指標類別，每個指標類別再進一步分解為若干具體指標。其指標層次詳見表1。

1.2.2 生態(tài)效益指標量化 評估指標的量化需要能夠反映評估對象實際情況的基礎數(shù)據，尤其是退耕還林工程這樣分布范圍廣、立地條件復雜的大型工程，支持數(shù)據的來源顯得更重要。

經充分調研和反復比較后，決定采用森林生態(tài)連清數(shù)據。主要基于以下兩點：

一是連清數(shù)據是林業(yè)生態(tài)監(jiān)測最權威性的體系，其數(shù)據來源的廣度、精度是現(xiàn)有科研數(shù)據體系中最能體現(xiàn)大范圍森林生態(tài)本真狀態(tài)的。森林生態(tài)連清是以生態(tài)地理區(qū)劃為單位，以國家現(xiàn)有森林生態(tài)站為依托，采用長期定位觀測技術和分布式測算方法，定期對同一森林生態(tài)系統(tǒng)進行重復的全指標體系觀測與清查的技術。它可以用以評價一定時期內，森林生態(tài)系統(tǒng)的質量狀況，以及進一步了解森林生態(tài)系統(tǒng)的動態(tài)變化。其技術框架[2]詳見圖1。

表1 評估指標層次表Tab.1 Hierarchies table of indicators

圖1 森林生態(tài)連清技術體系框架Fig.1 Structure of CFI system

二是科研人員已經開展有針對性的監(jiān)測和年度成果發(fā)布。近年，國家林業(yè)局退耕還林（草）工程管理中心、中國林業(yè)科學研究院、北京市農林科學院等單位相關專家組成的課題組，按照特定體系要求，選擇長江中游地區(qū)、黃河中上游地區(qū)及西北沙化土地退耕還林工程為監(jiān)測對象，利用全國退耕還林工程生態(tài)連清數(shù)據集，包括工程區(qū)內退耕還林工程生態(tài)效益專項監(jiān)測站，中國森林生態(tài)系統(tǒng)定位觀測研究網絡（CFERN）所屬的森林生態(tài)站，以林業(yè)生態(tài)工程為觀測目標的輔助觀測點以及幾萬塊固定樣地的大數(shù)據為基礎，發(fā)布了退耕還林工程生態(tài)效益監(jiān)測國家報告[3-5]。以此來源的數(shù)據為基礎，通過數(shù)理統(tǒng)計得出主要評估指標的量化價格，具有可信度和說服力。

由于該工程后評估主要還是站在國家角度考察整個工程對國家的綜合貢獻，因此，參照國民經濟分析方法盡量采用影子價格確定指標值，尤其對部分存在市場參照物的指標，如固碳、釋氧等的評估價格可以結合同類產品市場交易價格或成本價做適當調整，這樣得出的量化價格更能體現(xiàn)合理性。

解決了指標量化問題，就可以計算出生態(tài)效益，其計算方法見公式（4）。

式中：Bj為第j年的生態(tài)效益評估值；k為調整系數(shù)。隨著郁閉度增加，森林生態(tài)效益會向好的方向發(fā)展，可以通過系數(shù)做適當?shù)恼{整；SA為A評估區(qū)面積。該評估分為長江流域及南方地區(qū)、黃河流域及北方地區(qū)、西北沙化地區(qū)；GAi為評估A區(qū)i項量化指標。

2 退耕還林工程效益評估

退耕還林工程效益量化評估屬于后評估范疇，其目的是站在不同視角定量分析工程的成本效益來判斷工程的實際效果。這里的“不同視角”是考察主體，是解決評估結果為誰服務的問題；“定量分析”是方法，即評估不是一般的定性分析，需要以數(shù)據及計算為依據，以數(shù)據結果說明問題；“成本效益”是目標，即要求站在特定視角，通過定量分析，計算項目投入的成本，以及產生的效益，從而判斷項目的費效比和實施的合理性。

基于上述認識，退耕還林工程的利益相關者主要是參與其中且有密切利益關系的農戶，以工程成敗論得失的項目決策、實施與管理者，以及資金資源投入者，其各自代表就是農戶、工程及國家或社會。也就是說，退耕還林工程應站在農戶、工程及國家（社會）這三者的角度，分析其付出的成本及帶來的效益。

2.1 從農戶角度的成本效益分析

2.1.1 收益 農戶收益包括政策性補貼和經濟收益。

1）政策性補貼。政策性補貼包括兩部分：一部分是原有政策和完善政策補助，包括糧食及生活補助、造林種苗費補助，以及根據《關于完善退耕還林政策的通知》（國發(fā)〔2007〕25號）確定的延長補助；另一部分是生態(tài)補償，包括中央和地方森林生態(tài)效益補助，這一部分是在原有政策和完善政策補助結束以后才開始執(zhí)行，即2017年開始再納入生態(tài)效益補償。

2）經濟收益。經濟效益主要包括退耕還生態(tài)林開展的生態(tài)旅游、林下經濟等帶來的直接經濟效益，退耕還經濟林的效益。數(shù)據主要來自重點核查、驗收抽查和實地調查的數(shù)據樣本，是通過統(tǒng)計分析并適當考慮市場變化及物價通脹因素確定的。

2.1.2 成本 成本主要是退耕還林的機會成本。按照退耕還林前后有無對比法，其機會成本包括無項目的情況下耕地或林地產生的機會收益。這些數(shù)據樣本來自退耕還林工程驗收抽查和實地調查。

2.1.3 效益分析 按照前述計算方法和獲得的成本和收益，以1畝退耕還林地為核算單位，社會折現(xiàn)率按8%[6]測算，造林后30年內，凈現(xiàn)值（NPV）全部為正值，其中長江流域及南方地區(qū)退耕還生態(tài)林凈現(xiàn)值為836元，黃河流域及北方地區(qū)退耕還生態(tài)林凈現(xiàn)值為309元，長江流域及南方地區(qū)退耕還經濟林凈現(xiàn)值為5 305元，黃河流域及北方地區(qū)退耕還經濟林4 308元。

2.2 整個工程和國家角度的成本效益分析

2.2.1 項目成本 項目成本包括國家投入資金、無項目情況下土地的機會收益和有項目情況下退耕還林后的林地撫育管護成本。國家投入以各年度工程量和中央投入為依據。土地機會收益以相關研究成果和調研數(shù)據為依據確定。林地管護參照目前實際、國家公益林補貼及地方的公益林補貼等情況確定。

2.2.2 項目收入 從工程和國家角度看，退耕還林工程的收益包括退耕地獲得的經濟效益、生態(tài)效益和社會效益。

生態(tài)林經濟收入主要為林下經濟、生態(tài)旅游等森林經營所得，這部分不應包括封山育林林地面積。生態(tài)效益按照前面提出的評估方法計算。社會效益部分能量化的體現(xiàn)在經濟和生態(tài)效益中，如農戶土地增收，生態(tài)效益帶來的環(huán)境改善等，其他難以量化的在定性分析中體現(xiàn)，量化評估中忽略。森林活立木蓄積在計算期最后一年以剩余資產或資產回收的形式計入。

2.2.3 效益測算 該評估按照30年周期計算[7]，即從1999年始至2028年止。

退耕還林和荒山造林參照各地實際情況，長江流域及南方按造林后3年開始計算生態(tài)效益。黃河流域及北方地區(qū)按造林后5年開始計算生態(tài)效益。封山育林按當年開始計算生態(tài)效益增量。國民經濟評價主要將國家轉移支付給農戶的補助資金去掉，其他評估指標的影子價格不變。評估結果詳見圖2，前30年效益趨勢圖詳見圖3。

圖2 計算期內退耕還林工程成本效益圖Fig.2 Cost- benefit of GGP during the calculation period

圖3 計算期內退耕還林工程效益趨勢圖Fig.3 Benefit trend of GGP during the calculation period

從整個退耕還林工程分析，計算期30年內，工程投資成本平均13 680元/hm2，土地機會成本84 420元/hm2，撫育管護成本12 540元/hm2，經濟收益平均51 435元/hm2，生態(tài)效益1 095 195元/hm2，凈效益1 068 690元/hm2。按照社會折現(xiàn)率8%計算，30年計算期限的凈現(xiàn)值69 305億元，動態(tài)內部收益率45%，回收期8.15年。

從國家角度分析整個退耕還林工程，計算期30年內，工程投資成本平均4 200元/hm2，土地機會成本84 420元/hm2，撫育管護成本12 540元/hm2，經濟收益平均51 435元/hm2，生態(tài)效益1 095 195元/hm2，凈效益1 078 185元/hm2。按照社會折現(xiàn)率8%計算，30年計算期限的凈現(xiàn)值70 681億元，動態(tài)內部收益率47%，回收期7.94年。

3 結論

充分利用連清數(shù)據解決生態(tài)效益量化問題，為解決跨區(qū)域大型生態(tài)工程后評估提供了一種可供借鑒的思路和方法。通過量化分析、評估，筆者認為：

1）站在農戶的角度，前一輪退耕還林從成本效益上分析是可行的，尤其對立地質量稍好的退耕還經濟林的效益更突出些。除了可量化的部分外，農戶得到的實惠還有通過農村能源建設減少的日常運行成本、退耕后騰出人工外出務工獲得的家庭增收、農村道路建設獲得的交通便利，以及移民給山區(qū)農民帶來的永久脫困等綜合效益。退耕還林工程實施過程中建立了一套有效的管理、監(jiān)督體系，為大型國家項目或跨區(qū)域、跨流域項目的實施積累了管理和體系控制經驗、標準和要求。

2）站在整個工程和國家的角度，前一輪退耕還林從成本效益上分析不僅是合算的，而且遠超過一般經濟項目的收益。項目生態(tài)效益尤為顯著。

3）前一輪退耕還林工程帶來巨大的生態(tài)、經濟和社會效益。生態(tài)效益方面，新增林草面積2 667萬hm2，工程區(qū)林草覆被率平均增加3.8個百分點。根據測算，2020年，一期退耕還林工程可帶來年生態(tài)效益1.6萬億元，其中涵養(yǎng)水源和保肥固土效益2 270億元，防風固沙效益7 431億元。經濟效益方面，工程完成經濟林約187萬hm2，2020年保守估計年產生經濟效益230多億元，加上生態(tài)林的林下經濟和生態(tài)旅游，2020年后每年產生的直接經濟效益可達740億元左右。

評估結果表明，從實現(xiàn)工程預期發(fā)展目標和可持續(xù)性方面看，數(shù)據說明工程基本實現(xiàn)了規(guī)劃提出的“工程治理地區(qū)的生態(tài)環(huán)境得到較大改善，為實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化建設第三步戰(zhàn)略目標提供生態(tài)保障”的預期目標。

[1]LY/T 1721—2008 森林生態(tài)系統(tǒng)服務功能評估規(guī)范[S]. 北京:中國標準出版社, 2008.

[2]王兵. 森林生態(tài)連清技術體系構建與應用[J]. 北京林業(yè)大學學報,2015, 37(1):1-8 .

[3]國家林業(yè)局. 2013退耕還林工程生態(tài)效益監(jiān)測國家報告[M]. 北京:中國林業(yè)出版社, 2014.

[4]國家林業(yè)局. 2014退耕還林工程生態(tài)效益監(jiān)測國家報告[M]. 北京:中國林業(yè)出版社, 2015.

[5]國家林業(yè)局. 2015退耕還林工程生態(tài)效益監(jiān)測國家報告[M]. 北京:中國林業(yè)出版社, 2016.

[6]國家發(fā)展與改革委員會, 建設部. 建設項目經濟評價方法與參數(shù)(第三版) [M]. 北京:中國計劃出版社, 2006.

[7]呂曉英, 呂勝利. 天然林保護工程綜合價值的動態(tài)模擬與投資的費用-效益分析[C]. 中國環(huán)境科學學會學術年會優(yōu)秀論文集, 建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會國際研討會暨中國環(huán)境科學學會2006年學術年會, 蘇州, 2016.