中國(guó)農(nóng)村土地改革路徑選擇：土地股份制

徐雙

【摘 要】處于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，各項(xiàng)制度、政策都在都在調(diào)整和改革。而產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)作為內(nèi)生變量對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效產(chǎn)生了至關(guān)重要的影響。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)在不同主體間的安排以及產(chǎn)權(quán)內(nèi)部各項(xiàng)權(quán)利構(gòu)成的總體反映。本文總結(jié)了關(guān)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)某些方面的相關(guān)觀點(diǎn)和內(nèi)容，從歷史變遷的角度整理了中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變化，分別闡述其與農(nóng)業(yè)績(jī)效、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等方面的聯(lián)系。以探求提高農(nóng)地利用效率、有效解決中國(guó)農(nóng)村貧困問(wèn)題的地權(quán)改革途徑，對(duì)未來(lái)中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的完善以及如何促進(jìn)中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)騰飛進(jìn)行了展望。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)地產(chǎn)權(quán)；產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

我國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)大致可以分為土地所有權(quán)、土地用益物權(quán)和土地他項(xiàng)權(quán)三大權(quán)利類(lèi)型。其中土地他項(xiàng)權(quán)利包括土地抵押權(quán)、土地承租權(quán)、土地租賃權(quán)、土地繼承權(quán)、地役權(quán)等多項(xiàng)權(quán)利。[1]但是學(xué)術(shù)界對(duì)于我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的權(quán)利構(gòu)成尚存很大的爭(zhēng)議。姚洋在分析中國(guó)農(nóng)地制度的現(xiàn)狀時(shí)，把農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分成了不同種類(lèi)的權(quán)利束，不僅有法律所有權(quán)、剩余索取權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)還有這些權(quán)利的可靠性等。而周其仁認(rèn)為構(gòu)成農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的基本權(quán)利主要是轉(zhuǎn)讓權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)這三種權(quán)利，在這三項(xiàng)權(quán)利中，最為關(guān)鍵的是轉(zhuǎn)讓權(quán)，因?yàn)榭梢越缍ㄇ宄霓D(zhuǎn)讓權(quán)一定包含著可以清楚界定的使用權(quán)和收益權(quán)。

從法學(xué)的角度可以將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)界定為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)中各項(xiàng)權(quán)利束之間的不同搭配和組合。綦好東認(rèn)為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等權(quán)利的不同搭配和組合即土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)力構(gòu)成即相互關(guān)系（楊鋼橋，1998）。將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單的定義為農(nóng)地使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)之間的組合（劉守英，黃祖輝），只是基于權(quán)利視角的本身，而沒(méi)有關(guān)注到權(quán)利主體之間的差異及其在各項(xiàng)權(quán)利構(gòu)成件的影響。中國(guó)農(nóng)地問(wèn)題始終是廣大群眾，尤其是占人口大多數(shù)的農(nóng)民群眾最關(guān)心的問(wèn)題，同時(shí)也是一直困擾中國(guó)政府的問(wèn)題。要想解決好土地問(wèn)題，就要先明晰中國(guó)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，改善我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)日益發(fā)展的經(jīng)濟(jì)對(duì)土地資源配置的需求。

一、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的歷史變遷

產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)主要通過(guò)產(chǎn)權(quán)完整性和產(chǎn)權(quán)完全性?xún)煞矫鎸?duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生影響。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的不斷變遷支撐著中國(guó)農(nóng)業(yè)的持續(xù)增長(zhǎng)。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變遷的歷史主要被分為三個(gè)時(shí)間段進(jìn)行研究：第一階段是1949年新中國(guó)成立到1978年改革開(kāi)放前，這一階又可以被分為3個(gè)小階段。1949年到1951年底，施行農(nóng)民的土地所有制即個(gè)體所有制，是單一的土地私有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)；1952年到1956年初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社在國(guó)內(nèi)紛紛建成，形成了土地所有權(quán)與使用權(quán)初級(jí)分離、收益權(quán)處置權(quán)分割的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；1956年至1977年，初級(jí)社沒(méi)能循序漸進(jìn)，而是急于向更高級(jí)發(fā)展，從而出現(xiàn)了人民公社化運(yùn)動(dòng)和大躍進(jìn)。而這個(gè)時(shí)期的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是高度集中和統(tǒng)一的。第二階段1978年召開(kāi)十一屆三中全會(huì)后到1992年之間的改革開(kāi)放時(shí)期，農(nóng)村土地實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，以農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)分離為特征的新型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步建立。[2]最后，1993年至今的中國(guó)一直都實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，而其內(nèi)在的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)也在慢慢發(fā)生變化，無(wú)論在土地使用權(quán)，還是在土地交易權(quán)或是土地收益權(quán)，在政策指向上都更多的指向了農(nóng)民，呈現(xiàn)了不斷強(qiáng)化農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的特征。

（一）建國(guó)初期的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

1949年，新中國(guó)成立，標(biāo)志著中國(guó)進(jìn)入了一個(gè)全新的時(shí)代。1978年之前，中國(guó)農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)制度先后歷經(jīng)了土地改革時(shí)期、農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期和人民公社化時(shí)期。土改期間的主要任務(wù)就是廢除封建的地制度，將土地分給農(nóng)民，使農(nóng)民成為了土地的所有者。農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期，建立了互助組、初級(jí)社和高級(jí)社，農(nóng)民所有的土地也轉(zhuǎn)變?yōu)楹献魃缢校恋丶w所有制初見(jiàn)雛形。人民公社化運(yùn)動(dòng)初期，實(shí)行“政社合一”，經(jīng)過(guò)調(diào)整后形成“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的經(jīng)營(yíng)管理體制，土地歸集體所有并由集體進(jìn)行集中經(jīng)營(yíng)。陳劍波和林毅夫又指出，因?yàn)橥恋禺a(chǎn)權(quán)歸人民公社所有，生產(chǎn)隊(duì)并沒(méi)有土地交易權(quán)和完全土地使用權(quán)，而且土地的收益權(quán)也不完善，最終導(dǎo)致激勵(lì)機(jī)制缺失，農(nóng)業(yè)效率極其低下。

（二）改革開(kāi)放初期的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

1978年12月召開(kāi)的中國(guó)共產(chǎn)黨十一屆三中全會(huì)，重新確立了解放思想、實(shí)事求是的思想路線(xiàn)。安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村的十八位農(nóng)民冒著極大的風(fēng)險(xiǎn)，在土地承包責(zé)任書(shū)上按下了紅手印。1979年9月召開(kāi)的中共十一屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定》，明文規(guī)定“不許分田單干”，但是，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的效果愈來(lái)愈好，中央政府也逐漸由初期的不認(rèn)可到默認(rèn)最終轉(zhuǎn)化為支持。到1980年年底，全國(guó)實(shí)行包產(chǎn)到戶(hù)、包干到戶(hù)的生產(chǎn)隊(duì)占生產(chǎn)隊(duì)總數(shù)的比例從年初的1.1%上升到約20%。[3]

農(nóng)民在此期間也逐步的獲得了土地的使用權(quán)，趙曉力在《通過(guò)合同的治理：80年代以來(lái)中國(guó)基層法院對(duì)農(nóng)村承包合同的處理》一文中指出，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，集體的土地按一定的比例平均分配給農(nóng)戶(hù)，農(nóng)戶(hù)可以通過(guò)簽訂承包合同獲得農(nóng)地的使用權(quán)。盡管家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的農(nóng)地所有權(quán)仍歸集體所有，且農(nóng)民獲得的僅是不完全的土地使用權(quán)，但是農(nóng)民獲得土地使用權(quán)的態(tài)勢(shì)還是逐漸增強(qiáng)的。

這期間農(nóng)民土地交易權(quán)經(jīng)歷一個(gè)從嚴(yán)格限制交易到鼓勵(lì)交易的松動(dòng)過(guò)程，但農(nóng)地交易限于農(nóng)業(yè)用途。由社員可以承包的土地，但不準(zhǔn)買(mǎi)賣(mài)，不準(zhǔn)出租，不準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓?zhuān)粶?zhǔn)荒廢，到任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。一方面，國(guó)家通過(guò)頒布法律明確了土地是可交易的，奠定了農(nóng)地交易權(quán)的法律基礎(chǔ)，另一方面，也規(guī)定農(nóng)地交易后土地只限于農(nóng)業(yè)用途。[4]這一階段還有一個(gè)特征是農(nóng)民逐漸獲得土地收益權(quán)，且土地收益權(quán)不斷擴(kuò)張。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行在國(guó)家、集體和農(nóng)戶(hù)三方博弈主體之問(wèn)形成“交夠國(guó)家，留足集體，剩下全是白己”的合約關(guān)系，農(nóng)民因此擁有土地收益權(quán)。

（三）新時(shí)期的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

1992年之后，中國(guó)全面進(jìn)入改革開(kāi)放，中央政府延長(zhǎng)了土地承包期，發(fā)放了土地權(quán)利證書(shū)，賦予了農(nóng)民更多的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)。2008年2月1日開(kāi)始實(shí)施的《土地登記辦法》標(biāo)志著農(nóng)村土地登記是土地物權(quán)的公示行為而不再只是行政管理的一種手段，其存在更好的保護(hù)了土地登記人的合法權(quán)益。[5]同時(shí)，中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》中規(guī)定，限制土地的行政性調(diào)整，“為了避免承包地的頻繁變動(dòng)，防止耕地規(guī)模不斷被細(xì)分，提倡在承包期內(nèi)實(shí)行‘增人不增地，減人不減地的辦法”。同時(shí)政府還賦予農(nóng)民較自由的土地農(nóng)用交易權(quán)，逐漸有條件地賦予農(nóng)民農(nóng)地非農(nóng)化交易權(quán)并且不斷擴(kuò)張農(nóng)民土地收益權(quán)并加大保護(hù)力度。

二、農(nóng)業(yè)績(jī)效、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變遷的聯(lián)系

早期的理論研究更多地是將家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)作為一個(gè)整體來(lái)看待，分析它對(duì)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)產(chǎn)生何種影響。隨著研究課題的發(fā)展，更多學(xué)者開(kāi)始關(guān)注家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變化以及這種變化對(duì)于農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的影響。

黃祖輝，綦好東認(rèn)為，相對(duì)于改革前高度統(tǒng)一和集中的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，家庭承包制建立了一種農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分離的新型產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，家庭承包責(zé)任制把土地權(quán)利重新分配給了農(nóng)民，不僅產(chǎn)生了激勵(lì)和約束的效果，還使監(jiān)督的勞動(dòng)成本在家庭內(nèi)部化解了，從而提高了效率，增加了農(nóng)業(yè)產(chǎn)量。陳志剛則分別從農(nóng)地所有權(quán)結(jié)構(gòu)、農(nóng)地承包權(quán)結(jié)構(gòu)以及產(chǎn)權(quán)內(nèi)部權(quán)利構(gòu)成三個(gè)方面分析了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)績(jī)效的影響。以上研究結(jié)果顯示，不同的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)形式、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)對(duì)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利主體目標(biāo)、行為都會(huì)產(chǎn)生一定影響，那么此時(shí)產(chǎn)權(quán)如果能通過(guò)其激勵(lì)約束的功能，優(yōu)化資源配置，就能促進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體采取相應(yīng)的行動(dòng)，向著有利于產(chǎn)出增加、效率提高和成本降低等能使農(nóng)業(yè)績(jī)效提高的方向發(fā)展

王昉從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析解釋了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的生成機(jī)制。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論指出，制度的變遷取決于制度需求和供給兩方面的共同作用。制度供給的形式分為人們?cè)陧憫?yīng)由制度不均衡引致的獲利機(jī)會(huì)時(shí)所進(jìn)行的自發(fā)性或誘致性制度變遷，以及由政府行為所引起的強(qiáng)制性的制度變遷。[6]潛在利潤(rùn)即現(xiàn)有制度安排下無(wú)法獲取的利潤(rùn)又到了土地制度的變遷，這種經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)的存在使得農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不斷的變化。

三、小結(jié)：農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)相關(guān)問(wèn)題與展望

近年來(lái)，我國(guó)學(xué)者深入研究了完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的相關(guān)問(wèn)題。綦好東指出我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)重構(gòu)的目標(biāo)應(yīng)是“產(chǎn)權(quán)明晰、長(zhǎng)期有效、市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。其原則應(yīng)是：有限公平條件下的效率最大化”。也有學(xué)者提出了土地股份合作制模式，深入探討土地股份合作制的產(chǎn)生路徑及其原因以尋求改善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的新方法。郭劍雄和蘇全義梳理了家庭承包責(zé)任制到土地股份制的過(guò)程。這些關(guān)于完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的研究都富有珍貴的啟發(fā)價(jià)值。

農(nóng)村稅費(fèi)制度改革以后，承包農(nóng)戶(hù)仍向村農(nóng)民集體交納公積金、公益金、和管理費(fèi)，但卻采取向國(guó)家納稅的形式。村農(nóng)民集體還通過(guò)“一事一議”的辦法籌集專(zhuān)項(xiàng)資金，主要是用于村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?？梢?jiàn)，農(nóng)村集體土地收益權(quán)尚缺乏規(guī)范的實(shí)現(xiàn)形式。這樣，可能造成農(nóng)民集體土地所有權(quán)的虛擬化，也意味著承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)所有權(quán)收益的侵蝕。

我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的必然產(chǎn)物，在自愿、有償原則的基礎(chǔ)上農(nóng)民可以將土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法出租、互換、轉(zhuǎn)讓、進(jìn)行股份合作等。發(fā)展多種形式的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方式，這也是政府引導(dǎo)農(nóng)民探索多種土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)形式。

以上的種種現(xiàn)象都是研究農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中困難變量，沒(méi)有準(zhǔn)確的概念和條例，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)一直存在于迷霧之中，官方?jīng)]有準(zhǔn)確的界定，農(nóng)民就更不知曉。學(xué)者們的研究處于一種零散和無(wú)序的狀態(tài)，一般針對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)中的某項(xiàng)權(quán)利或權(quán)利束的研究或者是研究產(chǎn)權(quán)的主體變化對(duì)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)的發(fā)展帶來(lái)的影響而缺少對(duì)于整個(gè)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)體系的系統(tǒng)描述和研究。對(duì)于未來(lái)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變化的預(yù)測(cè)和引導(dǎo)對(duì)策較少。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整還需要結(jié)合我國(guó)先進(jìn)的具體國(guó)情，充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)控的作用和政府的引導(dǎo)作用，逐步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的明晰、完整和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

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