淺談審計在國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的作用

宋玉珍

【摘 要】作為國家治理體系的重要基石，審計對于國家治理現(xiàn)代化具有重要意義?，F(xiàn)代化的審計不僅是國家治理體系現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，而且可以促進(jìn)相關(guān)治理制度的建立和優(yōu)化，并可從決策力、執(zhí)行力、廉潔性、績效性等方面促進(jìn)國家治理能力的現(xiàn)代化。審計應(yīng)順應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的要求，更好地發(fā)揮其對國家治理體系和治理能力的促進(jìn)作用。

【關(guān)鍵詞】審計；國家治理；治理體系；治理能力

一、促進(jìn)國家治理制度的建立和完善

在構(gòu)成國家治理體系的各個要素之中，最關(guān)鍵的是國家治理制度。國家治理體系的現(xiàn)代化，很大程度上建立在相關(guān)治理制度的制定和優(yōu)化的基礎(chǔ)上。在這方面，審計可以發(fā)揮重要作用。政策的制定是否科學(xué)、合理，是否有助于實現(xiàn)公共利益的最大化，需要有客觀、公正的評價。在審計過程中，審計機關(guān)可以發(fā)現(xiàn)相關(guān)體制、機制上存在的問題，從而有助于相關(guān)部門及時出臺或完善相關(guān)的制度（尤其是在經(jīng)濟制度方面），促進(jìn)國家治理制度體系的建立和完善。例如，通過實施宏觀政策執(zhí)行審計，除了可以發(fā)現(xiàn)宏觀政策實施中存在的問題，還可以發(fā)現(xiàn)政府政策制定上的缺陷，從而促進(jìn)政策的完善。因此，“在某些情況下，最高審計機關(guān)是建言者，通過提出完善法律制度的建議，發(fā)揮建設(shè)性作用”。劉家義審計長也指出，利用其獨立性強、接觸領(lǐng)域廣、熟悉政策法規(guī)、掌握情況詳實等優(yōu)勢，從宏觀和全局的角度，分析和反映審計發(fā)現(xiàn)的問題，并從體制、機制和制度上提出解決問題的建議，是審計發(fā)揮治理作用的重要途徑。

二、推動服務(wù)型責(zé)任政府與績效政府建立

雖然當(dāng)前的國家治理背景之下的政府已經(jīng)不再屬于唯一的治理主體，不過這并不代表，政府的功能便不存在了。事實上，現(xiàn)代國家治理體系也離不開責(zé)任明確、行為有效的政府的推動，這也是國家治理體系現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵。審計的主要功能體現(xiàn)在：能有效地推動政府的升級轉(zhuǎn)型。

現(xiàn)代化審計對于推動政府職能轉(zhuǎn)變，由審批式的大政府朝向服務(wù)型小政府間的轉(zhuǎn)化發(fā)揮著重要作用。國家治理的現(xiàn)代化要求能理順政府、市場和社會間的關(guān)系，在這樣的環(huán)境下，政府不再屬于全能型的審批政府，而變成有限的服務(wù)型政府。透過審計，能發(fā)現(xiàn)政府部門的活動是否超出法定職責(zé)，是否入侵本由市場與社會發(fā)揮功能的領(lǐng)域中，從而更加清楚政府、社會和市場的關(guān)系。

現(xiàn)代化審計將有助于推動政府朝向責(zé)任政府的角度轉(zhuǎn)變。審計其實是對政府和其部門、官員履責(zé)情況和報告展開的評價與驗證。由這個角度來講，審計和責(zé)任之間緊密相聯(lián)。除經(jīng)濟責(zé)任方面的審計外，其他的審計活動，包括財政和環(huán)境資源的審計等，也對于推動政府部門和其官員責(zé)任意識的提升發(fā)揮著重要作用。此外，審計還為立法機關(guān)、上級政府對政府部門和官員展開的行政問責(zé)提供了重要依據(jù)，特別是在公共資多久主面。有效地保障了問責(zé)制的客觀性和公正性。

現(xiàn)代化審計將有助于推動績效型政府的建立?？冃徲嫷挠行嵤瑢τ诠膊块T所提供的公共服務(wù)質(zhì)量與成本展開獨立評價，有助于發(fā)現(xiàn)其中可改進(jìn)之處和可借鑒的經(jīng)驗，推動公共部門提升公共服務(wù)水平，并達(dá)到降低行政成本和提升績效的目的。審計機關(guān)還能通過直接參與政府績效評價，達(dá)到推動政府更加良好的績效管理的目的。事實上，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任審計內(nèi)也包括了部分績效評價內(nèi)容。同時，對政府活動和相關(guān)信息展開的審計，還將為績效評價的信息提供有效的保證。

三、為有效地深化財稅體制改革、強化公共預(yù)算管理、為資源的合理配置給予強大支持

合理的預(yù)算管理制度將有助于有效規(guī)范并制衡政府的收支，從而達(dá)到有效約束政府預(yù)算的目的。并由事權(quán)合理配置相關(guān)的財權(quán)，推動并理順不同政府或部門間的關(guān)系，由此可見，現(xiàn)代化的預(yù)算屬于國家治理的關(guān)鍵保障。

審計作為公共預(yù)算管理的一項重要保障，缺乏合理的審計，便無法達(dá)到有效預(yù)算管理的目的。審計可透過預(yù)算執(zhí)行審計針對公共部門的預(yù)算合規(guī)性展開有效評價，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行與其他財政收支內(nèi)的違法和管理不規(guī)范的情況，提出建議用作有效完善預(yù)算管理制度。此外，審計機關(guān)還可透過績效審計有效評價政府的公共支出的績效，達(dá)到提高資金運用率的目的。雖然財政與其他部門也能自行開展預(yù)算支出績效評價，不過審計機關(guān)績效審計更加獨立和全面，屬于政府預(yù)算支出績效評價的重要組成部分。

四、促進(jìn)政府及其行為透明度提升

良好的透明性屬于善治的一項關(guān)鍵特征，同時也是國家治理體系的現(xiàn)代化需求。透明化是為了有效地報告責(zé)任履行，推動政府能更好地接受大眾監(jiān)督。此外，透明也能幫助發(fā)現(xiàn)國家治理體系內(nèi)的制度設(shè)計與運行中的不完善問題，進(jìn)而展開及時的糾正。而政府信息的公開，包含財務(wù)信息的公開，均屬于政府公共受托責(zé)任的關(guān)鍵性內(nèi)容。不過如果缺乏了審計，便不能保障政府信息公開的可靠性。基于這個原因，要求審計機關(guān)不但能由政府和其部門的活動展開審計，且能對政府信息公開（特別是財務(wù)信息公開）展開有效審計。這將有助于保障信息可靠性，并有效地強化對政府行為的監(jiān)督和制約。

西方國家的審計對政府財報和其他信息披露的規(guī)范中，有著重要的功能。比如，美國責(zé)任總署（GAO）針對美國聯(lián)幫政府2011-2012財年合并財務(wù)報告展開審計后指出，因聯(lián)邦政府財務(wù)內(nèi)部控制的一些實質(zhì)性漏洞和由其造成的其他限制。GAO不能對2012年度和2013年度的9月30日結(jié)束的應(yīng)計基礎(chǔ)合并財務(wù)報表發(fā)表相關(guān)意見。此外，GAO還針對國防部合并財務(wù)報表給出否定意見的審計報告，針對2010-2013年度的社會保險報表和2012、2013年的社會保險金額的變動給出了不能表示意見的報告。針對政府統(tǒng)計和其他信息公開的問題，審計一樣可直接或以間接的方式提高信息可靠性。

五、促進(jìn)公民社會參與治理

審計不僅可以從行為和報告兩方面加強對政府行為的約束， 從而促進(jìn)治理，而且對于公民社會等其他主體積極參與國家治理也具有重要意義。多元化主體協(xié)調(diào)治理是國家治理現(xiàn)代化的重要特征。審計結(jié)果及其公開，是相關(guān)主體進(jìn)行治理的重要信息來源。公民社會可以通過審計機關(guān)提供的關(guān)于政府績效等方面的信息，在法律的框架內(nèi)以適當(dāng)?shù)姆绞綄φ袨橐约吧鐣聞?wù)實施影響。