深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付改革的思考

蔣曉燕

經(jīng)過十多年的改革實(shí)踐，國庫集中支付改革基本覆蓋到全國各市縣，成為財(cái)政財(cái)務(wù)管理的核心基礎(chǔ)性制度。但作為我國現(xiàn)行財(cái)政管理體制中最底層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，集中支付改革進(jìn)度卻相對(duì)緩慢。2014年，隨著財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度改革的指導(dǎo)意見》各地陸續(xù)貫徹執(zhí)行，轄區(qū)內(nèi)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極探索國庫集中支付改革，努力推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理，縮短了財(cái)政資金管理鏈條，取得了積極的成效，但也發(fā)現(xiàn)存在一些問題。

現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制主要有兩種模式：“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)管”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”。由于不同管理體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的預(yù)算管理、權(quán)限范圍等方面都存在著較大差異，因此，國庫集中支付制度改革也相應(yīng)選擇不同的模式。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)視同縣級(jí)預(yù)算單位或按一級(jí)財(cái)政實(shí)施改革。我省由于農(nóng)業(yè)稅改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入較少，轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫先后被撤銷，絕大多數(shù)地區(qū)并不具備獨(dú)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫，且大部分實(shí)行了鄉(xiāng)財(cái)縣管。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中支付改革前，政府和財(cái)政所及其預(yù)算單位開立有多個(gè)賬戶，改革后按照國庫單一賬戶原則，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政賬戶。根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)參照預(yù)算單位，在代理銀行開設(shè)單位零余額賬戶及鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管資金財(cái)政專戶，用于財(cái)政直接支付和授權(quán)支付及核算財(cái)政代管的預(yù)算單位資金、村級(jí)資金及保證金。原在各商業(yè)銀行開設(shè)的其他賬戶均予撤銷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有預(yù)算資金按照國庫集中支付流程進(jìn)行撥付使用。建立起對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金支付運(yùn)用的監(jiān)測(cè)平臺(tái)，對(duì)每筆財(cái)政資金的流動(dòng)實(shí)行預(yù)算、計(jì)劃、支付業(yè)務(wù)流程的全控制。

科目使用的準(zhǔn)確、細(xì)化，既可以使得財(cái)政資金使用更加透明，做到?？顚Ｓ?，避免擠占挪用，又為下年度預(yù)算編制提供參考依據(jù)。另一方面，由于改革后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)用款必須通過財(cái)政國庫支付中心的審核確認(rèn)才能支付，實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督窗口前移，減少資金使用的隨意性。同時(shí)國庫作為資金集中管理部門，鄉(xiāng)財(cái)政所作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政業(yè)務(wù)主管部門行使各自的職能，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金共同監(jiān)管，并形成相互監(jiān)督作用管理，提高了財(cái)政資金的安全性。

改革前，各支出股室以年度預(yù)算、追加預(yù)算為依據(jù)，編制預(yù)算指標(biāo)控制數(shù)，并根據(jù)預(yù)算單位上報(bào)的分月用款計(jì)劃，進(jìn)行指標(biāo)開單，指標(biāo)信息經(jīng)各支出股市負(fù)責(zé)人審核后發(fā)送預(yù)算股和國庫股；支出時(shí)，各支出股室打印撥款通知書，經(jīng)股室負(fù)責(zé)人和經(jīng)辦人簽章后送達(dá)國庫股，由國庫股開具預(yù)算撥款憑證，并送達(dá)人民銀行辦理資金撥付。改革后，由預(yù)算單位在國庫集中支付系統(tǒng)中提出直接（授權(quán)）支付申請(qǐng)，經(jīng)鄉(xiāng)財(cái)政所審核原始憑證同意后，登錄支付系統(tǒng)進(jìn)行審核，打印直接支付憑證，經(jīng)國庫部門簽章后交人行或代理銀行進(jìn)行支付。支出流程的改變，解決了財(cái)政資金層層下?lián)?、分散支付、流進(jìn)環(huán)節(jié)多和多戶頭存放等問題，撥款到賬時(shí)間由原來的2—3天，變?yōu)楝F(xiàn)在的即撥即到。

資金集中存放，強(qiáng)化了政府對(duì)財(cái)政資金的調(diào)控能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國庫集中支付制度改革后，未支出的大量財(cái)政資金不再沉淀在鄉(xiāng)鎮(zhèn)賬戶上，原來分散在各賬戶上的資金統(tǒng)一納入到國庫集中支付平臺(tái)核算，大量資金集中存放在國庫單一賬戶上，由財(cái)政統(tǒng)一調(diào)度和管理，人行國庫部門財(cái)政預(yù)算存款余額也有了顯著提高，財(cái)政部門可以充分利用沉淀的財(cái)政資金，集中財(cái)力、最大限度地將可支配財(cái)力用在刀刃上，財(cái)政資金統(tǒng)籌調(diào)度能力顯著增強(qiáng)，從根本上提高了財(cái)政資金的使用效益，并有利于財(cái)政資金的集中優(yōu)化配置。

改革前，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)按月申報(bào)用款計(jì)劃，可能與鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際資金的使用情況不一致，造成計(jì)劃與實(shí)際不相符。實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付改革后，通過規(guī)范支付流程，并緊密聯(lián)系資金的實(shí)際使用情況，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的每筆資金流向都明晰掌握，大大強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理部門的預(yù)算管理意識(shí)，有效提高基層人員的財(cái)務(wù)管理水平，該糾錯(cuò)的事項(xiàng)及時(shí)與單位溝通，該拒付的事項(xiàng)嚴(yán)格執(zhí)行，確保了預(yù)算支出的合規(guī)性。

由于改革前鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）原來的管理模式較為松散，資金由單位自行管理。改革后，單位使用資金受到鄉(xiāng)財(cái)所和國庫部門共同監(jiān)管，原來不規(guī)范的支出行為在國庫集中支付模式下已無法運(yùn)行。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)改革沒有形成正確的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為實(shí)施國庫集中支付制度后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)單位資金無法自已支配，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)務(wù)管理權(quán)和資金使用權(quán)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算編制缺乏科學(xué)性，隨意性較大。如對(duì)預(yù)算收入的安排是按照上年實(shí)際執(zhí)行數(shù)，加上一定增量測(cè)算，實(shí)際執(zhí)行起來往往與預(yù)算編制相差較遠(yuǎn)，常常一邊執(zhí)行一邊調(diào)整預(yù)算。預(yù)算編制的不科學(xué)加大了預(yù)算執(zhí)行的難度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)用款的計(jì)劃性不夠，資金使用的進(jìn)度把控不嚴(yán)，年初預(yù)算不到位，年末決算不正確，直接影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中支付改革的順利進(jìn)行。

雖然財(cái)政國庫改革試點(diǎn)方案中確定零星開支應(yīng)采用授權(quán)支付處理，但在我省實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算單位的公務(wù)卡辦卡效率、使用率普遍不高，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中支付大多使用直接支付處理。

各地使用的國庫集中支付系統(tǒng)，與網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、指標(biāo)系統(tǒng)、部門預(yù)算系統(tǒng)分屬不同的供應(yīng)商，如需技術(shù)支持時(shí)，需要與各方溝通，協(xié)調(diào)起來比較麻煩，影響業(yè)務(wù)處理效率。

一是農(nóng)村電信部門運(yùn)行維護(hù)機(jī)制滯后，如果發(fā)生網(wǎng)絡(luò)故障，不能在第一時(shí)間解決，從而造成用戶無法登錄服務(wù)器，業(yè)務(wù)無法進(jìn)行。二是后備電力保障機(jī)制不健全，在用電旺季或發(fā)電淡季，一旦農(nóng)村電力供應(yīng)出現(xiàn)困難，代理銀行、鄉(xiāng)財(cái)政所的設(shè)備便難以保障正常運(yùn)行。

我保障改革的順利進(jìn)行，應(yīng)努力做好宣傳工作，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)國庫集中支付意義和作用形成正確的認(rèn)知，妥善處理改革過程中存在的意義和矛盾，化解分歧，爭取早日規(guī)范實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金支付，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行安全和高效，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)管理的科學(xué)化、精細(xì)化和規(guī)范化。

完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理，推進(jìn)國庫集中支付改革要不斷完善部門預(yù)算，深入細(xì)化預(yù)算編制，確保在財(cái)政資金支付過程中，有明晰的預(yù)算作為參考依據(jù)。最終達(dá)到強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督，提高預(yù)算編制的科學(xué)性、預(yù)算審核的嚴(yán)肅性和預(yù)算執(zhí)行的均衡性。

在強(qiáng)化集中支付代理銀行資金準(zhǔn)入把關(guān)的同時(shí)，要進(jìn)一步加強(qiáng)日常管理、業(yè)務(wù)輔導(dǎo)和人員培訓(xùn)，提升代理銀行業(yè)務(wù)處理能力和風(fēng)險(xiǎn)防范能力。

建議財(cái)政、國庫、銀行各方以省級(jí)為單位推進(jìn)以減少浪費(fèi)為目的的改革，整合系統(tǒng)、信息資源，強(qiáng)化技術(shù)支持管理，為基層財(cái)政日常工作運(yùn)行提供更好的技術(shù)支持。