政府與社會資本合作（PPP）模式的思考

張朋非

【摘要】隨著PPP項目規(guī)?；l(fā)展、加速落地，執(zhí)行過程中也出現(xiàn)了立法不明確、稅收政策不完善、社會資本方和地方政府積極性有限等問題。本文通過分析PPP模式出現(xiàn)的問題，分別從國家立法、政府推進、社會資本方參與、銀行支持等角度提出了政策建議。

【關鍵詞】投資融資 PPP 商業(yè)銀行

政府和社會資本合作（PPP）模式作為轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力、打造經(jīng)濟新增長點的重要舉措，以及促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新、增加公共產(chǎn)品公共服務的“雙引擎”，越來越受到各級政府、各類參與方的高度重視。隨著PPP項目加速落地，PPP模式對基建投資的拉動作用將越來越明顯，與此同時規(guī)模化發(fā)展過程中也出現(xiàn)一些新的問題。

一、PPP模式方興未艾

目前，財政部、發(fā)改委PPP項目庫規(guī)模分別達到12萬億元和4.2萬億元。此前財政部已公布兩批示范項目，金額分別為1800億元、6589億元，目前正聯(lián)合20個部委開展第三批PPP示范項目評審工作，總投資金額預計將進一步增長到1萬億元。

全國PPP綜合信息平臺項目庫顯示，7月末全國PPP綜合信息平臺入庫項目10170個，總投資金額超過12萬億元。進入執(zhí)行階段的示范項目數(shù)量也呈增多趨勢，在2016年1月、3月、6月底各時點的比例分別為28%、32%、45%。支持PPP項目發(fā)展相關政策的效果不斷顯現(xiàn)，年初的項目簽約率、開工率雙底局面大有所改觀。

隨著PPP逐步推廣落地，地方PPP項目需求不斷加大，未來幾年PPP進入集中釋放期，據(jù)測算地方財政所能承受的PPP項目約在20萬億以上，市場空間巨大。

二、PPP項目推進尚有一定障礙

自2013年底推進PPP改革以來，財政部已初步建立了“法律+政策+指引合同標準”三位一體的制度體系，并將PPP應用領域擴大到包括能源、交通、市政等在內(nèi)的19個領域。但截止7月底項目庫中已落地的投資額僅1萬億元，落地率不足10%。究其原因主要有以下幾個方面：

（一）PPP立法需進一步明確

PPP領域立法的各部委意見沖突一直存在，主要集中于PPP和特許經(jīng)營的定義和范圍、項目操作的流程和主管部門、項目合同性質(zhì)和爭議解決，以及社會資本的選擇等方面，而上述領域正是PPP項目落地的關鍵因素。而在實際操作過程中，PPP模式與招標投標法、政府采購法、土地管理法、行政訴訟法、仲裁法、合同法、擔保法、預算法等都有摩擦，存在法律上的模糊地帶。

（二）稅收支持政策有待進一步完善和落實

PPP模式涉及所得稅、增值稅、耕地占用稅、土地使用稅、契稅等多個方面，但缺乏系統(tǒng)、專門的稅收支持政策，存在稅收優(yōu)惠力度不足、地方政府對稅收優(yōu)惠執(zhí)行不到位、稅收政策與其他政策工具協(xié)調(diào)、配合程度不夠等情況。

（三）社會資本參與積極性受限

一是中標難?，F(xiàn)階段PPP領域多為投資金額大、回報周期長的基礎設施類項目，最有競爭優(yōu)勢的是實力雄厚、資信良好的央企和地方國企，生命周期較短、要求短期回報的民營企業(yè)很難參與。從全國看，上市公司、國企PPP項目中標率為90%，非上市民營企業(yè)很難中標，特別是一些回報較高的優(yōu)質(zhì)項目。二是融資難。PPP項目自身一般沒有可供抵押的土地或房產(chǎn)，往往需要社會資本方提供額外的抵押擔保進行融資。一些項目在中標后，因社會資本方在出資、擔保等方面的問題而徘徊不前，導致項目融資困難、開工率不高。

（四）各地政府對PPP的認識和推進態(tài)度不一

從PPP項目入庫情況看，各地政府對PPP需求迫切，各地政府也在逐步建立一些由政府主導推進的PPP發(fā)展基金，但是從有效促成PPP項目落地角度分析，政府方對PPP模式的推動還有待深化。具體表現(xiàn)為對PPP在改善民生、拉動經(jīng)濟的功能認識不足，推進PPP模式的決心不夠堅定，對推進PPP模式的專業(yè)技能、項目談判能力有待進一步提高，部門間的協(xié)調(diào)推進效率尚待提升，政府的履約能力還有待市場檢驗。

三、推進PPP模式發(fā)展的對策

推廣PPP模式作為新一輪改革中體制創(chuàng)新的重要內(nèi)容，能夠激發(fā)社會資本公的活力，有效提高政府投資效率。為進一步發(fā)揮PPP促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、支持新型城鎮(zhèn)化建設的作用，提出如下建議。

（一）完善PPP模式立法和政策支持

一是加快PPP領域立法進展，明確的立法有利于協(xié)調(diào)好發(fā)改和財政的分歧，避免政出多門，并通過頂層設計協(xié)調(diào)法條沖突，避免實操中灰色地帶風險，同時給社會資本以穩(wěn)定的預期和強烈信心。二是進一步完善PPP稅收優(yōu)惠政策，對涉及資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓移交、虧損彌補、化解存量債務等方面的PPP項目完善稅收政策，并予以一定的稅收優(yōu)惠。三是加強政策宣傳，引導政府方、社會資本方、項目公司熟練掌握、靈活運用各類政策，發(fā)揮PPP模式在節(jié)能節(jié)水、養(yǎng)老醫(yī)療等民生領域的撬動效應。

（二）提高地方政府執(zhí)行力

PPP模式對我國行業(yè)主管部門的專業(yè)素質(zhì)和管理體制都提出了更高的要求。各級政府部門應充分認識PPP的體制機制優(yōu)勢，強化履約責任，在源頭上把準PPP模式發(fā)展的大方向，避免單純?yōu)榱私鉀Q資金壓力而引進PPP；加強內(nèi)部的協(xié)同合作，理順行政流程，提高執(zhí)行效率和實際操作能力；公開公正選擇社會資本，定期公開財政承受能力指標，及時、充分披露PPP項目情況、監(jiān)管信息等，提高社會資本參與的積極性。

（三）強化社會資本方核心能力建設

PPP模式涉及項目運作權(quán)流程，需要較高的運作能力，從而對社會資本方也提出了更高要求。一是加強自身技術(shù)建設，并通過技術(shù)整合，發(fā)展和提升核心專業(yè)技術(shù)，增加項目中標機率、運營效率；二是加大專業(yè)人才的培養(yǎng)與引進，提高對項目的策劃能力、資源整合能力、專業(yè)運作能力；三是強化協(xié)同合作，通過多方組成聯(lián)合體模式，發(fā)揮各自的資源、資質(zhì)優(yōu)勢，分散、降低經(jīng)營風險，共同合作、共享收益，提高項目整體質(zhì)量和各方效益。

（四）加強金融支持力度

PPP模式的發(fā)展為商業(yè)銀行提供了新的業(yè)務機遇，商業(yè)銀行特別是大型國有商業(yè)銀行也以其充足的信貸資源、成熟的風險評估和調(diào)查體系、豐富的項目評估審批運作經(jīng)驗，為PPP項目提供了有力支持。未來，商業(yè)銀行一方面應加強項目融資、并購貸款、銀團貸款、理財資管業(yè)務、投行咨詢等金融服務在PPP領域的具體應用，滿足PPP項目的個性化特點，另一方面還要積極創(chuàng)新。例如探索PPP項目資產(chǎn)證券化業(yè)務，用表外資金購買PPP資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，利用PPP項目的安全性、長期性等特點，調(diào)節(jié)銀行理財產(chǎn)品或資管計劃的風險和久期，還可參與PPP項目資產(chǎn)證券化的設計產(chǎn)品和承銷。