存款實(shí)名制落實(shí)問題與完善建議

【摘要】存款實(shí)名制在保護(hù)存款人資金安全，防范金融犯罪等方面具有重要作用。但由于“證”出多門，公民信息系統(tǒng)欠完善，激勵(lì)約束機(jī)制欠缺，歷史原因和新業(yè)務(wù)發(fā)展等原因，全面落實(shí)存款實(shí)名制較難，為當(dāng)前電信網(wǎng)絡(luò)新型違法犯罪等提供了空間。需進(jìn)一步完善賬戶實(shí)名制規(guī)定，加快公民信息系統(tǒng)建設(shè)，明晰金融機(jī)構(gòu)責(zé)權(quán)，加強(qiáng)宣傳教育。

【關(guān)鍵詞】存款實(shí)名制 身份證件 公民信息系統(tǒng)

一、存款實(shí)名制概述

長期以來我國在存款制度上實(shí)施的都是存款記名制，儲(chǔ)戶可以用自己的真名，也可以用假名。存款實(shí)名制度是以2000年3月20日發(fā)布《個(gè)人存款賬戶實(shí)名制規(guī)定》（國務(wù)院令第285號(hào)）為起點(diǎn)，其第六條規(guī)定：“個(gè)人在金融機(jī)構(gòu)開立個(gè)人存款賬戶時(shí)，應(yīng)當(dāng)出示本人身份證件，使用實(shí)名。代理他人在金融機(jī)構(gòu)開立個(gè)人存款賬戶的，代理人應(yīng)當(dāng)出示被代理人和代理人的身份證件?！贝婵顚?shí)名制的實(shí)施，在保護(hù)存款人資金安全，維護(hù)國家稅收，減少貪污腐敗、金融犯罪方面都起到了巨大作用。

以2006年10月通過的《反洗錢法》為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，存款實(shí)名制第一次在國家法律層級中有所體現(xiàn)?！斗聪村X法》第十六條規(guī)定金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定建立客戶身份識(shí)別制度。此外，《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》（中國人民銀行令〔2003〕第5號(hào)），對存款人申請開立個(gè)人銀行結(jié)算賬戶的有效身份證件做了進(jìn)一步詳細(xì)列舉。并規(guī)定了銀行對存款人的開戶申請書填寫的事項(xiàng)和證明文件的真實(shí)性、完整性、合規(guī)性認(rèn)真審查的義務(wù)。

二、存款實(shí)名制落實(shí)存在問題及原因分析

當(dāng)前電信網(wǎng)絡(luò)新型違法犯罪的社會(huì)問題相當(dāng)猖獗，已成為影響社會(huì)穩(wěn)定和群眾財(cái)產(chǎn)安全的突出問題。其中，一個(gè)重要的安全漏洞就是金融機(jī)構(gòu)對銀行卡及銀行賬戶的存款實(shí)名制落實(shí)不到位。如對2016年人民銀行總行支付結(jié)算司下發(fā)給某中支的39個(gè)由公安部移送的涉案賬戶的核查中，涉及17個(gè)自然人身份證，在全省10個(gè)地市范圍內(nèi)開立了300余張銀行卡。又如據(jù)人民銀行天津分行抽樣調(diào)查68081538戶個(gè)人銀行存款賬戶，除開身份證（含臨時(shí)身份證）和戶口薄外，以其他證件開戶的1879609戶，占2.76%。以其他證件開戶的雖然不足3%，但人員身份復(fù)雜，證件種類繁多，因核實(shí)個(gè)人身份而導(dǎo)致存款人與銀行之間的矛盾不斷發(fā)生，這3%存在的問題，是全面落實(shí)個(gè)人存款賬戶實(shí)名制的主要難題。究其原因，主要有以下四個(gè)方面：

（一）“證”出多門，缺乏有效核實(shí)手段

對于存款人的實(shí)名證件，根據(jù)《個(gè)人存款賬戶實(shí)名制規(guī)定》及《中國人民銀行關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)個(gè)人人民幣銀行存款賬戶實(shí)名制的通知》（銀發(fā)〔2008〕191號(hào)）等規(guī)定，包括：居民身份證或者臨時(shí)居民身份證；戶口簿；軍人身份證件或武裝警察身份證件（包括榮譽(yù)證、退休證和軍事院校學(xué)員證等）；港澳臺(tái)居民往來內(nèi)地通行證或者其他有效旅行證件；外國護(hù)照或《邊民出入境通行證》等。上述眾多的有效實(shí)名證件，除居民身份證可通過聯(lián)網(wǎng)查詢和身份證鑒別儀識(shí)別外，對于其他證件，銀行工作人員缺乏有效識(shí)別手段及求證渠道，進(jìn)而影響到存款實(shí)名制的落實(shí)。

（二）公民信息系統(tǒng)欠完善，核查業(yè)務(wù)處理規(guī)定不明確

一是身份證件掛失后仍能繼續(xù)使用。目前，商業(yè)銀行通過聯(lián)網(wǎng)核查公民身份信息系統(tǒng)來驗(yàn)證客戶身份證真?zhèn)?，但該系統(tǒng)未提供身份證有效期和證件換發(fā)情況等信息。身份證丟失后，補(bǔ)辦后的身份證和已丟失的身份證具有同等效力，從而催生身份證非法買賣現(xiàn)象。如2016年3月1日，黃某被A市人民法院以虛開增值稅發(fā)票罪判處有期徒刑七年，該犯罪人利用撿到的一張名為劉某身份證便成功完成虛假公司注冊，取得營業(yè)執(zhí)照，并在銀行成功開立基本賬戶。這里面在注冊環(huán)節(jié)，登記部門對企業(yè)資料的審核僅限于對資料完整性審核，真實(shí)性審核存在不足，導(dǎo)致丟失身份證人員在不知情的情況下就擔(dān)任了公司的法定代表人、股東，這也加大了銀行金融機(jī)構(gòu)對企業(yè)開立賬戶時(shí)實(shí)名制認(rèn)證的難度，對存款實(shí)名制的落實(shí)產(chǎn)生消極影響。二是反饋疑義信息速度較慢。通過聯(lián)網(wǎng)核查系統(tǒng)的反饋功能，如對聯(lián)網(wǎng)核查結(jié)果存在疑義，可通過核查系統(tǒng)進(jìn)行疑義信息的反饋。但公安機(jī)關(guān)一般對反饋信息核實(shí)較少、較慢。三是聯(lián)網(wǎng)核查業(yè)務(wù)處理規(guī)定不明確。目前，人民銀行僅要求各銀行“結(jié)合實(shí)際情況決定是否辦理”，沒有對聯(lián)網(wǎng)核查業(yè)務(wù)的具體辦理標(biāo)準(zhǔn)作更明確的規(guī)定，操作人員很難把握處理尺度。

（三）激勵(lì)約束機(jī)制欠缺，銀行機(jī)構(gòu)合規(guī)經(jīng)營意識(shí)不足

一是激勵(lì)不夠。我國《個(gè)人存款賬戶實(shí)名制規(guī)定》只規(guī)定了金融機(jī)構(gòu)違反規(guī)定的懲處措施，沒有建立相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制對金融機(jī)構(gòu)落實(shí)存款實(shí)名制進(jìn)行適度補(bǔ)償。銀行一旦發(fā)現(xiàn)疑似假證件、假證件或虛假賬戶時(shí)，法規(guī)規(guī)定了銀行機(jī)構(gòu)應(yīng)立即向公安機(jī)關(guān)和人民銀行進(jìn)行報(bào)告義務(wù)，但對可能產(chǎn)生的后果并沒有免責(zé)的規(guī)定，銀行擔(dān)心處理不當(dāng)給自己帶來不好影響，因此在處理過程中相當(dāng)謹(jǐn)慎。二是約束不強(qiáng)?！秱€(gè)人存款賬戶實(shí)名制規(guī)定》第九條規(guī)定金融機(jī)構(gòu)違反實(shí)名制規(guī)定的，一般情況下，是給予警告或1000元以上5000元以下的罰款，而不是必須處罰。如2015年7月12日，某銀行客戶李某辦理銀行卡業(yè)務(wù)時(shí)，該信用系統(tǒng)提示該客戶的身份證與客戶總賬信息不一致，總賬中該身份證號(hào)碼落款為田某。但該銀行工作人員未有效履行核查職責(zé)，導(dǎo)致虛假賬戶產(chǎn)生。

（四）歷史原因和新業(yè)務(wù)發(fā)展，增添存款實(shí)名制落實(shí)難度

一是歷史遺留原因，仍有部分未核實(shí)存量賬戶。核實(shí)工作需要存款人配合，如果沒有主動(dòng)發(fā)起的銀行賬戶業(yè)務(wù)，很難做到主動(dòng)配合銀行機(jī)構(gòu)落實(shí)賬戶實(shí)名制。如人民銀行某縣支行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，轄內(nèi)郵儲(chǔ)銀行可疑賬戶核實(shí)為真實(shí)的292戶、無法核實(shí)賬戶達(dá)3154戶；該縣農(nóng)商行共有姓名與身份證號(hào)碼不匹配、身份證號(hào)碼不存在等需要核實(shí)的賬戶54829戶、可疑賬戶2460戶。二是網(wǎng)絡(luò)支付等新興支付領(lǐng)域賬戶實(shí)名制未能有效落實(shí)。網(wǎng)絡(luò)支付、虛擬賬戶的開戶手續(xù)、流程不完善，審查標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，網(wǎng)絡(luò)支付賬戶有超過一半都不是實(shí)名賬戶。

三、政策建議

（一）完善賬戶實(shí)名制規(guī)定

一是統(tǒng)一實(shí)名證件種類。將居民身份證或臨時(shí)身份證作為中國大陸普通居民的唯一實(shí)名證件。。對于中國人民解放軍、武裝警察，根據(jù)《現(xiàn)役軍人和人民武裝警察居民身份證申領(lǐng)發(fā)放辦法》（國務(wù)院令第510號(hào)）的規(guī)定，由于其早已申領(lǐng)居民身份證并過了緩沖期，現(xiàn)也可以統(tǒng)一要求軍警人員提供居民身份證作為個(gè)人開戶實(shí)名證件進(jìn)行登記和核查。二是逐步解決歷史遺留非實(shí)名制問題。對非實(shí)名賬戶存款人的非柜面業(yè)務(wù)進(jìn)行限制，激勵(lì)存款人辦理實(shí)名制手續(xù)，保證賬戶實(shí)名制的落實(shí)。三是統(tǒng)一金融實(shí)名制要求。適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，將存款實(shí)名制與網(wǎng)絡(luò)支付、虛擬賬戶等實(shí)名制進(jìn)行統(tǒng)一立法規(guī)范。全面推進(jìn)個(gè)人賬戶分類管理制度，建立個(gè)人賬戶保護(hù)機(jī)制，有效遏制買賣賬戶和假冒開戶的行為。

（二）加快有關(guān)系統(tǒng)建設(shè)

一是加快建設(shè)失效居民身份證信息系統(tǒng)，解決人證一致性核查難以及丟失或被盜身份證易被冒用等問題。二是將失效居民身份證信息系統(tǒng)與公民身份信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)核查，形成對居民身份證安全使用的閉環(huán)式服務(wù)管理。使銀行等用證單位及時(shí)獲取身份證掛失信息，有效防范不法分子冒用已掛失身份證的行為。三是及時(shí)更新聯(lián)網(wǎng)核查公民身份信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)信息，暢通疑義信息反饋機(jī)制，不斷提高系統(tǒng)準(zhǔn)確性和更新及時(shí)性。

（三）明晰金融機(jī)構(gòu)責(zé)權(quán)

一是強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)法律責(zé)任。鑒于存款實(shí)名制實(shí)施已有16年多，相關(guān)的技術(shù)基礎(chǔ)也愈加牢固，為此，建議在《個(gè)人存款賬戶實(shí)名制規(guī)定》中，對金融機(jī)構(gòu)違反存款實(shí)名制規(guī)定的行為，由“可以處罰”修改為“應(yīng)予處罰”，增強(qiáng)制度剛性。從而強(qiáng)化對銀行從業(yè)人員責(zé)任的追究機(jī)制，倒逼銀行賬戶實(shí)名制政策落實(shí)。二是授予金融機(jī)構(gòu)一定處置權(quán)。在制度層面賦予商業(yè)銀行對疑似假證件、假證件或虛假賬戶的報(bào)告權(quán)利，并給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)，賦予其限制問題賬戶交易或要求持有人撤銷該賬戶的權(quán)利。

（四）提高公眾配合度

通過銀行機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)、電視、電臺(tái)、微信等各類宣傳平臺(tái)，加強(qiáng)存款實(shí)名制的宣傳，提升社會(huì)各界對存款實(shí)名制重要性、必要性認(rèn)識(shí)。

注釋

李衍陶：解決個(gè)人身份識(shí)別的難題全面落實(shí)個(gè)人存款賬戶實(shí)名制，《金融會(huì)計(jì)》，2015年第7期。

《個(gè)人存款賬戶實(shí)名制規(guī)定》第九條規(guī)定“金融機(jī)構(gòu)違反本規(guī)定第七條規(guī)定的，由中國人民銀行給予警告，可以處1000元以上5000元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，可以并處責(zé)令停業(yè)整頓，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予紀(jì)律處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”

中國支付清算協(xié)會(huì)《中國支付清算行業(yè)運(yùn)行報(bào)告2015》。

作者簡介：毛術(shù)文，湖南吉首人，法學(xué)碩士，人行湘西州中支法律顧問。