我國政策性股權(quán)基金發(fā)展現(xiàn)狀及問題分析

【摘要】由于存在市場失靈，以政府引導(dǎo)基金為代表的政策性股權(quán)基金為發(fā)展我國股權(quán)投資市場起到了積極的作用。但受制于公共屬性，政策性股權(quán)基金運(yùn)作模式嚴(yán)重缺乏市場機(jī)制。本文分析了目前政策性股權(quán)基金面臨的問題，并提出發(fā)展我國政策性股權(quán)基金的合理化建議。

【關(guān)鍵詞】政策性股權(quán)基金 運(yùn)作模式 市場機(jī)制

一、我國政策性股權(quán)基金概述及發(fā)展現(xiàn)狀

從廣義上講，政策性基金是由政府主導(dǎo)并通過各種方式支持企業(yè)投資的基金，主要是針對創(chuàng)業(yè)投資基金或直接投資創(chuàng)業(yè)企業(yè)，其中支持方式有風(fēng)險補(bǔ)償、融資擔(dān)保以及權(quán)益性投資等；從狹義上講，政策性基金專指以權(quán)益性投資方式支持早期投資基金以及創(chuàng)業(yè)企業(yè)的股權(quán)基金，即指由國有資金主導(dǎo)組建并發(fā)揮政策性指導(dǎo)作用的股權(quán)基金，其中國有資金包括政府財政性資金、國有企業(yè)資金以及國有金融機(jī)構(gòu)資金等。

目前，政府引導(dǎo)基金是我國主要的政策性股權(quán)基金。2002年，中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的成立標(biāo)志著我國政府引導(dǎo)基金的發(fā)展開端。2005年，《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》中第一次正式出現(xiàn)引導(dǎo)基金的概念；2008年，《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見》的出臺，使創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金發(fā)展迎來了第一個高潮；之后《政府性基金管理暫行辦法》、《政府投資基金暫行管理辦法》等規(guī)范文件，使創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金發(fā)展達(dá)到一個新高度。據(jù)投中統(tǒng)計（見圖1），截至2015年12月底，國內(nèi)成立政府引導(dǎo)基金780只，總規(guī)模達(dá)到了21834.47億。其中2015年新設(shè)立引導(dǎo)基金297只，基金規(guī)模為15089.96億元，引導(dǎo)基金數(shù)量和規(guī)模是2014年的2.83倍和5.24倍。

2015年1月14日設(shè)立的國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，并在2016年9月中下旬正式啟動運(yùn)作，規(guī)模400億，按照1：4的比例撬動超2000億的社會總投資，是比較受關(guān)注的國家級的政策性基金。

二、國外引導(dǎo)基金發(fā)展情況

美國的小企業(yè)投資公司（簡稱SBIC）被廣泛認(rèn)為政府資本與社會資本結(jié)合比較成功的計劃。SBIC計劃運(yùn)營模式為SBA通過為SBIC提供債權(quán)擔(dān)保融資和股權(quán)擔(dān)保融資兩種杠桿融資模式。SBA、SBIC個人投資者、SBIC管理人各司其職，保證市場化運(yùn)作與政府監(jiān)管相結(jié)合。到2014年6月，SBIC計劃投資了16.6萬個小企業(yè)創(chuàng)新項(xiàng)目，累計投資金額達(dá)到670億美元，成功培育了蘋果、因特爾、惠普、聯(lián)邦快遞等國際知名企業(yè)。

1994年，以色列政府撥款1億美元設(shè)立國有獨(dú)資形式的YOZMA基金，主要通過參股子基金模式引導(dǎo)社會資本投入。1993年至1997年，YOZMA基金成立10只參股子基金服務(wù)高新技術(shù)初創(chuàng)企業(yè)，撬動社會資本1.63億美元。截至1998年，10只參股子基金中YOZMA基金已實(shí)現(xiàn)完全退出。迄今為止，全世界250多家跨國科技公司把研發(fā)中心放在以色列，以色列成為了研發(fā)占GDP比例全球最高的地方。

從上可以看出，以色列、美國政策性基金在受托管理人、退出機(jī)制、資金放大等方面高度市場化，其運(yùn)作模式可供我國股權(quán)基金市場化運(yùn)作借鑒。

三、我國政策性股權(quán)基金市場化運(yùn)作問題分析

以引導(dǎo)基金為代表的我國政策性基金經(jīng)過近十年的發(fā)展為國有資金從事股權(quán)投資積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，但同時在市場化運(yùn)作方面也存在一些問題。

（一）政策性股權(quán)基金行政干預(yù)程度大

政策性股權(quán)基金每一次重要的決策，一般都采取行政手段。首先，政府通過行政手段決定政策性股權(quán)基金的受托管理機(jī)構(gòu)，多數(shù)委托的國有基金管理機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位由于缺乏專業(yè)性無法對基金進(jìn)行有效管理；其次，政策性基金與民間資本組建一支參股基金的決策方式也采取行政手段。政策性股權(quán)基金治理機(jī)構(gòu)除了受托管理機(jī)構(gòu)外，還包括理事會和評審委員會，主要以行政官員為核心組建。管理機(jī)構(gòu)的行政化，導(dǎo)致基金決策效率低下、不專業(yè)。

（二）政策性目標(biāo)與商業(yè)性目標(biāo)沖突

政策性股權(quán)基金政策性目標(biāo)除體現(xiàn)在國有資金引導(dǎo)放大作用外，還體現(xiàn)在區(qū)域引導(dǎo)基金“三限”，即限制投資領(lǐng)域、投資地域、投資階段。這在很大程度上增加了投資風(fēng)險。與之相反的是，社會資本的商業(yè)性目標(biāo)是追求投資收益最大化，把基金投資到更容易獲利領(lǐng)域或者企業(yè)發(fā)展成熟階段。這種不同資本的不同目標(biāo)，就會導(dǎo)致國有資本與社會資本產(chǎn)生沖突，參股基金的投資運(yùn)作過程中雙方利益訴求不一致，最終產(chǎn)生差別的投資理念，導(dǎo)致社會資本參與的積極性不高。

（三）政策性股權(quán)基金市場化運(yùn)營機(jī)制不健全

政策性股權(quán)基金缺乏有效的投資決策機(jī)制。國有公司作為政策性基金名義出資主體，必須將其納入經(jīng)營性國有資產(chǎn)進(jìn)行管理，會受到國有資產(chǎn)監(jiān)管的制約，有保值增值的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，而創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目本身帶有很大的不確定性，因此，政策性股權(quán)基金會為其保值增值目標(biāo)采取更為保守的投資策略；另外，政策性股權(quán)基金投資決策委員會對投資事務(wù)行使決策權(quán)，成員行政化現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致投資決策效率低下。

政策性股權(quán)基金缺乏有效的激勵機(jī)制。政策性股權(quán)基金受托管理機(jī)構(gòu)為國有基金管理機(jī)構(gòu)，受國有企業(yè)管理相關(guān)規(guī)定限制，政策性股權(quán)基金采取非市場化的薪資管理體制，市場化激勵約束機(jī)制方面難以實(shí)現(xiàn)。一般傳統(tǒng)的激勵機(jī)制包括提高政策性股權(quán)基金負(fù)責(zé)人的行政級別或提高團(tuán)隊(duì)中普通員工的待遇，提供獎勵補(bǔ)貼等。這種傳統(tǒng)的、定額的激勵機(jī)制只能短時間激勵管理團(tuán)隊(duì)，不能形成長期激勵機(jī)制，無法吸引和留住高端專業(yè)人才。

（四）政策性股權(quán)基金市場化退出機(jī)制不完善

政策性股權(quán)基金屬于國有資本，其退出受到國資委的監(jiān)管，受到國有資產(chǎn)監(jiān)管的制約。一是國資委會對所監(jiān)管企業(yè)國有資產(chǎn)有保值增值的目標(biāo)，而創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目本身帶有很大的不確定性。二是國有投資公司作為名義出資人，按現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理辦法，引導(dǎo)基金退出時還受國企資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓相關(guān)規(guī)定的約束，不能通過市場協(xié)議退出，需要通過特定的產(chǎn)權(quán)市場實(shí)現(xiàn)退出。三是政府資本有可能會為了經(jīng)濟(jì)利益退出不及時。在資本市場容量一定情況下，如果政策性基金不及時退出就會導(dǎo)致對政府資本的“擠出效應(yīng)”，降低了政府資金的利用效率。因此，要迫切解決政策性股權(quán)基金退出問題，保證資金流動性。

四、結(jié)論

引導(dǎo)基金是我國主要的政策性股權(quán)基金，其經(jīng)過近十年的發(fā)展為國有資金從事股權(quán)投資積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，但由于其運(yùn)作模式存在缺陷導(dǎo)致政策性股權(quán)基金行政干預(yù)程度大、政策性目標(biāo)與商業(yè)目標(biāo)沖突、對外投資機(jī)制、激勵機(jī)制、退出機(jī)制等方面不完善，導(dǎo)致政策性股權(quán)基金市場化缺乏機(jī)制。為解決政策性股權(quán)基金運(yùn)作模式的根本問題，應(yīng)借鑒母基金運(yùn)作方式，實(shí)現(xiàn)政策性股權(quán)基金受托機(jī)構(gòu)專業(yè)化的基礎(chǔ)上，從決策機(jī)制、激勵機(jī)制、退出方式等方面實(shí)現(xiàn)市場化。

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作者簡介：劉俊霞（1992-），女，漢族，山東萊蕪人，就讀于北京信息科技大學(xué)，研究方向：政策性股權(quán)基金。