我國地方政府債務(wù)增長的體制問題研究

【摘要】近年來，我國地方政府債務(wù)增長較快，在金融危機后表現(xiàn)得更為明顯，盡管地方政府債務(wù)在提高民生水平、增強公共服務(wù)能力、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面取得了顯著成效；但隨之而來的問題也日顯突出，債務(wù)規(guī)模膨脹，增長速度過快，有些地方政府債務(wù)水平已經(jīng)超出地方財政的承受力，債務(wù)風(fēng)險較高，影響地方財政健康運行。因此，當(dāng)前各地方政府應(yīng)積極應(yīng)對地方政府性債務(wù)規(guī)模不斷擴大的局面，探究地方政府性債務(wù)增長的原因，進一步加強和改善地方政府性債務(wù)管理。

【關(guān)鍵詞】地方政府性債務(wù) 債務(wù)管理 體制

2008年后，我國地方政府債務(wù)快速增長，呈現(xiàn)“井噴”狀態(tài)，其主要原因是08年美國次貸危機引發(fā)全球經(jīng)濟危機，世界各國為了減緩經(jīng)濟危機影響，都采取主動的積極財政政策，我國政府更是提出了4萬億的財政刺激投資計劃，其中中央承擔(dān)11800億，其他資金主要來自于地方政府，為了落實中央政策，地方政府通過融資平臺發(fā)債、銀行貸款等方式籌集資金，導(dǎo)致了地方政府債務(wù)規(guī)模的快速膨脹。

一、我國地方政府債務(wù)與經(jīng)濟發(fā)展

（一）地方政府債務(wù)對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的正面效應(yīng)

我國地方政府債務(wù)資金從投向上來看主要投入到軌道交通、道路橋梁等市政設(shè)施建設(shè)以及地方機場、公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項目領(lǐng)域中，形成了大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，推動了各地民生改善和經(jīng)濟發(fā)展，為本地的經(jīng)濟增長在今后相當(dāng)長時期內(nèi)提供了驅(qū)動力，此外，地方政府債務(wù)的許多項目是用于建設(shè)，有利于國民收入水平的提高，財政收入也亦隨著國民收入的提高而提高，有利于經(jīng)濟的長遠穩(wěn)定發(fā)展。

（二）地方政府債務(wù)對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的負面效應(yīng)

目前，地方政府債務(wù)存在“多借少還”、資金使用效率低下、獲得的經(jīng)濟效益偏少以至于利息都難以償還等問題。特別是少數(shù)地方政府只重視眼前利益和短期收益，缺乏風(fēng)險防范意識，將資金投入到未來缺乏發(fā)展前景的項目中去，造成了許多重復(fù)建設(shè)、投資效率低下、資金增值水平不高等現(xiàn)象。

（三）地方政府債務(wù)對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的總體評價

盡管地方政府債務(wù)的過度膨脹對經(jīng)濟社會發(fā)展具有一定的負面影響，但其在現(xiàn)行經(jīng)濟運行條件下為經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的積極影響更值得我們肯定。目前，我國地方政府債務(wù)增長已經(jīng)成為社會關(guān)注的焦點之一，關(guān)注是件好事，說明社會風(fēng)險意識加強，但也存在誤區(qū)，以債務(wù)規(guī)模來衡量債務(wù)風(fēng)險，其實政府債務(wù)的風(fēng)險并不是來源于債務(wù)本身，而是來源于債務(wù)資金的使用情況，我們所說的解決地方政府債務(wù)問題并不是消滅地方政府債務(wù)，而是找出債務(wù)快速增長的原因，強化地方政府債務(wù)管理，使其良性發(fā)展，為經(jīng)濟更有效的服務(wù)。

二、我國地方政府債務(wù)增長現(xiàn)狀

地方政府債務(wù)包括地方一般債務(wù)和地方專項債務(wù)。隨著2015年元旦新預(yù)算法的正式生效，政府債務(wù)均實行余額或限額管理。從政府性債務(wù)規(guī)模來看，根據(jù)財政部預(yù)算司公布的《2015年和2016年地方政府一般債務(wù)余額情況表》和《2015年和2016年地方政府專項債務(wù)余額情況表》：2014年末地方政府一般債務(wù)余額94272.40億元，專項債務(wù)余額59801.90億元，共計154074.3億元；2015年末地方政府一般債務(wù)余額限額99272.40億元，專項債務(wù)余額限額60801.90億元，較2014年分別新增5000億元和1000億元，2015年地方債務(wù)限額共計160074.3億元；2015年地方政府一般債務(wù)發(fā)行額28606.90億元，還本額23606.90億元，凈融資額5000億元，專項債務(wù)發(fā)行額9743.70億元，還本額8743.70億元，凈融資額1000億元；2016年末地方政府一般債務(wù)余額限額107072.40億元，專項債務(wù)余額限額64801.90億元，較2015年分別新增7800億元和4000億元，2016年地方債務(wù)限額共計171874.3億元。

三、我國地方政府債務(wù)增長的體制性原因

（一）財政體制原因

1.政府間財權(quán)和事權(quán)劃分不合理。我國1994年開始實行的分稅制改革在理順中央與地方的財政分配關(guān)系、保證中央和地方財政收入穩(wěn)定增長、增強中央財政調(diào)控能力等方面，取得了顯著成效。但是，我國財權(quán)和事權(quán)沒有劃分清楚。首先，從財權(quán)上來看，現(xiàn)行地方稅由營業(yè)稅、房產(chǎn)稅、印花稅等16個稅種組成，但真正屬于地方稅的只有房產(chǎn)稅、契稅和營業(yè)稅，一部分原來屬于地方收入的稅收，比如農(nóng)業(yè)稅已經(jīng)被取消，其他各地方稅均為稅源分散、征管難度大、收入不夠穩(wěn)定、征收成本較高的小稅種，因此很難保證地方政府財政支出的需要。其次，從事權(quán)上來看，由于各級政府在事權(quán)劃分方面界定不清，尤其是省、市、縣各級政府事權(quán)的側(cè)重點是什么，沒有理論上的界定，導(dǎo)致各級政府職能范圍界限不夠明確，且事權(quán)長期層層下移，造成中央與地方事權(quán)錯位以及地方各級政府之間事權(quán)的相互錯位，比如中央政府過多的承擔(dān)了本應(yīng)由地方政府承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展方面的責(zé)任，而又將本應(yīng)中央政府承擔(dān)的債務(wù)又推給了地方政府。

2.轉(zhuǎn)移支付制度存在缺陷。為了解決地方政府財政收支困難，確保地方政府有適度的財力來提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，中央政府提出了對地方政府的轉(zhuǎn)移支付制度。但在實際運作過程中，轉(zhuǎn)移支付制度存在著一定的缺陷，致使地方政府資金缺口加劇。轉(zhuǎn)移支付制度不健全首先體現(xiàn)在法律制度欠缺方面。目前，我國并沒有建立專門的規(guī)范政府間轉(zhuǎn)移支付制度法律條文，只有轉(zhuǎn)移支付的一些規(guī)章制度，這就使政府間轉(zhuǎn)移支付制度實施沒有更好的法律約束。其次，省級以下政府轉(zhuǎn)移支付制度不完善。由于目前的轉(zhuǎn)移支付制度是由中央對省級政府進行轉(zhuǎn)移支付，而省級以下政府則是由省級政府進行劃撥，因此，由于轉(zhuǎn)移支付資金分配和管理的不規(guī)范，中央政府在通過省級政府進行轉(zhuǎn)移支付時，就可能會出現(xiàn)省級政府對省級以下地方政府資金的截留與占用問題，致使資金不能按時、全額的撥付到資金所需政府，從而削弱了調(diào)節(jié)功能。

（二）投融資體制原因

1.投資體制原因。改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟的加速發(fā)展，地方政府也越來越開始追求自身的經(jīng)濟利益。地方政府受強烈的利益驅(qū)使，為了獲得可觀的收益，利用其職能將資金注入到高收益的盈利項目中去，進入了本不應(yīng)涉足的領(lǐng)域，使政府投資范圍過寬，既涵蓋了公共產(chǎn)品與服務(wù)，又涵蓋了部分競爭性領(lǐng)域，其行為嚴重違反了市場運作規(guī)律，政府職能沒有得到有效的發(fā)揮。而在競爭性領(lǐng)域，國有經(jīng)濟由于其天生的劣勢，又無法與民營、外資企業(yè)抗衡，致使一大批由政府投資興建的國有企業(yè)虧損倒閉，這不僅嚴重導(dǎo)致了政府債務(wù)負擔(dān)的增加，同時也對市場公平產(chǎn)生了極大影響。

2.融資體制原因。地方政府在現(xiàn)實條件下，由于缺乏合法的融資渠道，只能考慮其他“創(chuàng)新”方式或加大對國有金融體系的控制力度，導(dǎo)致了地方政府對間接融資型金融機構(gòu)以及地方金融機構(gòu)過高的依賴。當(dāng)前形勢下，作為間接融資金融機構(gòu)的國有商業(yè)銀行仍然是以行政為主導(dǎo)，地方政府行政干預(yù)的直接結(jié)果就是銀行資金在信貸運行過程中的漏損，以至于出現(xiàn)銀行資金財政化等問題。而在目前的財政體制下，由于地方政府不能破產(chǎn)清算，地方財政風(fēng)險在地方政府出現(xiàn)償債困難時，必然會轉(zhuǎn)化為金融風(fēng)險，成為經(jīng)濟和金融穩(wěn)定的一大隱患。

（三）行政管理體制原因

1.地方官員考核機制不健全。盡管隨著GDP多年的高速增長，唯GDP論的政績觀已經(jīng)遭到諸多質(zhì)疑，并在事實上處于矯正狀態(tài)，但是，能夠全面、真實考核地方官員的新機制還沒有搭建起來。地方GDP數(shù)據(jù)，仍然是官員提拔的主要考量。另一方面，大興土木、改天換地作為顯眼的外部表征，最能彰顯地方官員的政績，因此成為許多地方官員的習(xí)慣性施政訴求。而對于官員在日常工作中出現(xiàn)的責(zé)任事故沒有嚴格問責(zé)，有的官員在出現(xiàn)問題時甚至通過關(guān)系把事情大事化小、小事化了，沒有受到任何相應(yīng)的制裁。有些政府官員甚至在毫無約束的情況下為自己謀取利益，即便決策失誤損害到國家利益或者社會利益，他們也能找所謂的“理由”來推脫，在官員問責(zé)機制不健全的情況下，決策失誤出現(xiàn)問題，官員逃避了責(zé)任追究，但卻給政府帶來了巨大的經(jīng)濟損失。

2.行政管理費用增長過快。政府行政機關(guān)為行使其職能是需要耗費一定的財力來支撐其運作的，也就是政府機關(guān)會存在行政管理費用開支。改革開放以來，我國行政管理費用快速增長，其中，公款旅游、公款吃喝等公款消費是近幾年行政管理費用快速增長的不容忽視的因素，使我國行政管理費用占財政總支出的比重在2006年就上升到24%，高居世界第一。

（四）政府預(yù)算體制原因

1.預(yù)算編制缺乏完整性。中國的地方政府債務(wù)大致可以分為兩種情況：一種為列入預(yù)算，安排償債資金，不存在較大風(fēng)險，如由中央政府代發(fā)債券就屬于此類債務(wù)；另一類是未列入預(yù)算編制，游離于預(yù)算之外的債務(wù)，如通過融資平臺進行的舉債，其形式較多，如通過融資平臺發(fā)債舉債、通過銀行貸款融資等，這些債務(wù)大多比較隱蔽，是規(guī)避現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定而產(chǎn)生的債務(wù)，這些地方政府所取得的收入2011年以前是不列入預(yù)算內(nèi)的，且存在規(guī)模巨大、統(tǒng)計困難等問題，容易帶來風(fēng)險隱患。

2.預(yù)算制度改革的滯后性。我國《預(yù)算法》規(guī)定，“各級政府預(yù)算的編制應(yīng)當(dāng)做到收支平衡、量入為出、不列赤字，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府沒有發(fā)行地方政府債券的權(quán)利”。我國預(yù)算法明確規(guī)定地方政府不得舉債，但地方政府想要在缺乏資金的情況下來維持各項支出，只能依靠大規(guī)模舉債，這也是各級地方政府在法律限制下的普遍做法，這無疑加速了我國地方政府債務(wù)增長，在地方債問題的表達方面，現(xiàn)行《預(yù)算法》并沒有任何原則性的問題，只是由于其表述的過于籠統(tǒng)、過于原則、過于簡單，因此，應(yīng)該修改預(yù)算法，使地方政府債務(wù)合法化，賦予地方政府發(fā)債的自主權(quán)。

3.預(yù)算不力。預(yù)算執(zhí)行必須依照法律法規(guī)要求的程序進行，具體包括收入入庫、支出撥付以及預(yù)算調(diào)整等，非經(jīng)法定程序不得擅自改變，是預(yù)算工作的重要組成部分。我國地方政府在預(yù)算資金使用過程中，執(zhí)行不力，資金濫用、挪用現(xiàn)象嚴重，以致出現(xiàn)了多種地方政府債務(wù)問題。比如有些地方官員將本應(yīng)用于償還地方政府債務(wù)的專項資金用于其部門的消耗性支出，如公務(wù)支出、蓋辦公大樓等；有些地方政府部門拖欠公務(wù)員工資，將資金挪為它用，形成政府債務(wù)，繼而引發(fā)了地方政府債務(wù)的過度膨脹和迅速積累。

四、結(jié)論

對于地方政府債務(wù)問題，地方政府應(yīng)該想辦法“疏”，而不是“堵”，地方政府債務(wù)快速增長雖然有一定的負面效應(yīng)，但是我們不是要回避地方政府債務(wù)問題，而是要積極面對，本文較為客觀的分析了地方政府債務(wù)與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，對目前我國地方政府的財政體制、投融資體制、行政管理體制、預(yù)算管理體制進行分析，從本質(zhì)上找出地方政府債務(wù)快速增長的原因，進而找到合理的解決出路。

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作者簡介：孫翊（1982-），女，漢族，黑龍江齊齊哈爾人，畢業(yè)于首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)，碩士研究生，現(xiàn)任職于江蘇財經(jīng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院金融學(xué)院，助教、經(jīng)濟師，研究方向：金融市場。