財政沉淀資金的特點及盤活對策研究

【摘要】要盤活財政沉淀資金，首先應(yīng)弄清楚財政資金沉淀的特點，然后才能制定出恰當(dāng)?shù)膶Σ?。本文在分析目前我國財政資金沉淀特點的基礎(chǔ)上，重點研究了盤活財政資金沉淀的對策。

【關(guān)鍵詞】資金沉淀 特點 對策

目前我國財政資金存在大量沉淀閑置。沉淀閑置的財政資金，猶如死水，不能發(fā)揮其效益，只有周轉(zhuǎn)流動，才能如灌溉之水滋潤萬物。因此，厘清財政資金沉淀的特點，采取盤活沉淀資金的恰當(dāng)措施是非常有必要的。

一、財政沉淀資金的特點分析

財政資金沉淀，通常是指在財政資金收入支出過程中，由于尚未安排預(yù)算，或者已經(jīng)安排預(yù)算，部分財政資金本應(yīng)按照預(yù)算支出使用但沒有使用或沒有完全使用，從而未能形成實際支出，仍然閑置在賬戶里的現(xiàn)象。從現(xiàn)實的情況看，目前我國財政資金沉淀有以下幾個特點：其一，沉淀資金的存在形式多樣。目前我國財政沉淀資金主要包括結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、預(yù)算周轉(zhuǎn)金、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、償債準(zhǔn)備金等。留存必要的預(yù)算周轉(zhuǎn)金、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和償債準(zhǔn)備金是應(yīng)當(dāng)?shù)模?，留存大量的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，必然造成資金效益損失，是不合適的。形成大量沉淀結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的原因既有制度原因，也有人為原因。制度原因主要在于預(yù)算管理制度不完善，如預(yù)算編制缺乏準(zhǔn)確性、科學(xué)性和長期性；再如預(yù)算批復(fù)和下達(dá)不夠及時。人為原因如部分領(lǐng)導(dǎo)干部懶政怠政、不作為、慢作為。其二，沉淀資金積淀多處。從有關(guān)數(shù)據(jù)可以看出，我國目前的財政沉淀資金主要積淀三個地方：國庫、財政專戶和預(yù)算單位。沉淀多處的主要原因在于我國國庫集中收付制度改革不徹底。一方面，財政部門既在人民銀行開立賬戶，又在商業(yè)銀行開立賬戶，多個賬戶不可避免會造成資金沉淀；另一方面，支付是由代理商業(yè)銀行集中支付，這種方式下憑證傳遞環(huán)節(jié)增多，造成了資金沉淀多處。其三，沉淀資金的金額較大。根據(jù)審計署，2015年6月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》顯示，至2014年底，抽查的22個中央部門有沉淀資金1495.08億元，18個省本級財政有沉淀資金1.19萬億元。又從近期國務(wù)院大督查情況來看，截至2015年11月底，中央財政收回沉淀資金155億元，地方各級財政收回沉淀資金3503億元。2016年5月，國家審計署發(fā)布了2016年第一季度的國家重大政策措施貫徹落實跟蹤審計公告。公告顯示，由于缺乏統(tǒng)籌盤活，總計有97億元的財政資金長期“趴在賬上睡大覺”，其中，有94.28億元專項資金未及時安排使用發(fā)揮效益，1.41億元專項資金統(tǒng)籌后仍未及時使用，形成“二次沉淀”。其四，沉淀資金統(tǒng)籌難度大。盤活沉淀的財政資金，增加資金有效供給，對于穩(wěn)增長、惠民生具有重要意義。但是，統(tǒng)籌“沉睡”的財政資金存在以下兩方面的障礙：一是利益障礙。由于財政資金分配、管理和使用中普遍存在小、散、亂問題，如某農(nóng)林水專項，這個專項在分配時中央層級就有9個部門在管，而在這9個部門又分散到下屬的50個司局，這50個司局又分散到下屬的114個處，從分配渠道看非常分散。統(tǒng)籌時勢必影響各個部門或司局或各處室的利益，自然增大了統(tǒng)籌的難度；二是制度障礙。以扶貧資金為例，涉及扶貧資金分配使用的具體制度規(guī)定未及時修改完善，特別是相關(guān)部門“專款專用”、“打醬油的錢不能買醋”等規(guī)定依然在執(zhí)行，地方政府很難突破這些規(guī)定進(jìn)行有效整合統(tǒng)籌。

二、盤活財政沉淀資金的對策建議

既要采取措施盤活歷史沉淀的財政資金，又要防范財政資金新的沉淀，才能最大限度地發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用。既要治標(biāo)，更要采取策略治本。為此，針對前文所述財政資金沉淀的特點，筆者以為應(yīng)該從以下幾個方面進(jìn)行應(yīng)對：

第一，深化財政體制改革，逐步建立財權(quán)與事權(quán)相匹配的財政體制。理順中央與地方的事權(quán)財權(quán)關(guān)系，切實推行政府權(quán)力清單、責(zé)任清單制度，啟動事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。事權(quán)決定財權(quán)的大小，只有在事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，才能夠確定合意的各級政府財權(quán)，也才能在確定各級政府財權(quán)框架的基礎(chǔ)上，根據(jù)財力獲取效率確定各級政府的自有財力和轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。這樣，政府間財政關(guān)系才能夠理順，才能夠減少中央財政及中央各部門各部門財政資金沉淀過多，才能夠減少部分地方政府財政資金沉淀過多而部分地方政府財力入不敷出的矛盾；此外，還需要明確界定政府各部門的職能與預(yù)算分配權(quán)，消除預(yù)算分配中的多頭管理和重復(fù)管理；還需要進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，進(jìn)一步清理整合規(guī)范中央專項轉(zhuǎn)移支付，化解專項資金沉淀過多的問題。

第二，進(jìn)一步完善預(yù)算管理制度和國庫集中收付制度，提高制度的約束力度。應(yīng)當(dāng)重塑預(yù)算編制程序，確保預(yù)算明細(xì)性、科學(xué)性和長期性。要求每筆支出預(yù)算必須明確表述目的和用途；在進(jìn)一步細(xì)化年度預(yù)算編制基礎(chǔ)上，逐步編制三年滾動預(yù)算，確保預(yù)算安排與中期規(guī)劃、年度計劃相銜接；進(jìn)一步優(yōu)化預(yù)算的批復(fù)和下達(dá)流程，尤其是要優(yōu)化項目審批流程，清理整合審批事項，明確審批辦結(jié)時限，提高審批效率，減少時滯；提高預(yù)算單位的預(yù)算法制意識，建立預(yù)算執(zhí)行的獎懲約束機(jī)制，將財政資金績效評審與預(yù)算編制掛鉤，作為考核地方政府與部門財政管理水平的重要內(nèi)容，實行獎勵與問責(zé)制度；嚴(yán)格執(zhí)行審計問責(zé)制度，杜絕“牛皮鮮”問題。國庫集中收付制度應(yīng)當(dāng)明確以國庫單一賬戶為核心，所有財政性收入直接繳入國庫單一賬戶，嚴(yán)控財政部門在商業(yè)銀行開立賬戶，所有財政性支出均由國庫單一賬戶直接支付到最終收款人，改變通過代理商業(yè)銀行完成集中支付的模式，將所有非部門預(yù)算單位的財政專項資金支出，也納入國庫集中支付管理。

第三，嚴(yán)格執(zhí)行問責(zé)機(jī)制，嚴(yán)懲部分領(lǐng)導(dǎo)干部懶政怠政、不作為、慢作為行為。2015年9月，針對財政資金沉淀、項目拖延、土地閑置、棚戶區(qū)改造遲緩等方面的懶政怠政不作為等典型問題，24個?。▍^(qū)、市）依法依規(guī)對249人進(jìn)行了問責(zé)，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分。其中地廳級41人、縣處級139人。筆者相信，只要嚴(yán)格執(zhí)行問責(zé)條例，加大懲處力度，必然會減少懶政怠政、不作為、慢作為行為，從而減少財政資金沉淀。

第四，修訂資金管理制度并獎懲結(jié)合，破除沉淀資金統(tǒng)籌障礙。2015年6月國務(wù)院印發(fā)了《推進(jìn)財政資金統(tǒng)籌使用方案的通知》。通知要求繼續(xù)盤活財政沉淀資金，加強(qiáng)財政專戶資金管理，健全完善管理制度，切實堵塞管理漏洞，形成科學(xué)規(guī)范的財政資金管理機(jī)制。對于沉淀資金的統(tǒng)籌整合，建議從政策上權(quán)威、規(guī)劃上銜接、制度上修訂、整合上規(guī)范、獎懲上分明、審計上跟進(jìn)等方面做好落實，堅決查處以“打醬油的錢不能買醋”等為借口拒絕資金統(tǒng)籌整合等行為，破除沉淀資金統(tǒng)籌的利益障礙和制度障礙。

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作者簡介：黃紹軍（1972-），男，漢族，四川仁壽人，畢業(yè)于西南財經(jīng)大學(xué)（任職于四川行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部），研究方向：財政金融學(xué)。