基于委托—代理視角的國有資本經(jīng)營預(yù)算制度完善

王峰娟+張瑤

摘要：文章基于委托-代理的角度，從國有資本經(jīng)營預(yù)算委托代理關(guān)系鏈條所帶來的委托人和代理人目標(biāo)函數(shù)背離入手，對國有資本經(jīng)營預(yù)算中可能存在的道德風(fēng)險(xiǎn)、逆向選擇及共謀行為等進(jìn)行了具體的分析，并分別從激勵與約束機(jī)制的角度提出了對于完善我國國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的一些建議。

關(guān)鍵詞：國有資本經(jīng)營預(yù)算 委托代理 激勵約束

一、引言

1949年以來，我國對于政府與國有企業(yè)之間分配關(guān)系的探索和改革從未停歇，并先后歷經(jīng)“政企合一”高度集權(quán)時(shí)期（1949—1977年）、“擴(kuò)權(quán)讓利”時(shí)期（1978—1985年）、“兩權(quán)分離”時(shí)期（1986—1992年）、“政企分開”時(shí)期（1993—2002年）和“政資分開”時(shí)期（2003—目前）。2007年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的的意見》（國發(fā)[2007]26號）（以下簡稱《意見》）使國有資本經(jīng)營預(yù)算制度正式建立，終結(jié)了長達(dá)13年對國有企業(yè)只征稅不分紅的制度，也使政府與國有企業(yè)之間分配關(guān)系改革邁進(jìn)了一大步。

然而自國有資本經(jīng)營預(yù)算制度正式實(shí)施至今的近九年時(shí)間里，社會各界對其的爭議和探討也從未停止，不同的聲音主要表現(xiàn)在國有資本經(jīng)營預(yù)算的定位、政策功能、編制原則、編制主體、收入管理、支出管理等方面。而理論界認(rèn)為當(dāng)前現(xiàn)行的國有資本經(jīng)營預(yù)算制度存在的問題主要集中在收益范圍和比例、支出的投放領(lǐng)域和主要形式以及制度的不夠健全上，這也為國有企業(yè)資本經(jīng)營預(yù)算研究提供了一個方向，或者說這些問題正是當(dāng)前在理論上亟待解決的。

《意見》中對國有資本經(jīng)營預(yù)算的定義為：“國家以所有者身份依法取得國有資本收益，并對所得收益進(jìn)行分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支預(yù)算，是政府預(yù)算的重要組成部分”。據(jù)此定義，國有資本經(jīng)營預(yù)算的實(shí)施主體為國家（即所有者或者說是委托人），其所要取得的國有資本收益來自于經(jīng)營者或者說是代理人的經(jīng)營，這一過程體現(xiàn)了一種委托-代理關(guān)系，并且國有資本經(jīng)營預(yù)算中的委托代理關(guān)系并非簡單的單層關(guān)系，而是復(fù)雜的多級關(guān)系。

本文正是希望從這種復(fù)雜的委托代理關(guān)系出發(fā)，根據(jù)激勵-約束機(jī)制提出可能的解決措施，以期能夠完善我國現(xiàn)有的國有資本經(jīng)營預(yù)算制度。

二、委托-代理理論與國有資本經(jīng)營預(yù)算

20世紀(jì)60—70年代，Wilson（1968）、Ross（1973）、Mirrless（1974）等從“黑匣子”中深入到企業(yè)內(nèi)部組織的研究中，創(chuàng)立并發(fā)展了委托代理理論。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中，委托代理關(guān)系被看作是一種契約，它指的是一個或多個行為主體根據(jù)一種明示或隱含的契約，指定、雇傭另一些行為主體為其服務(wù)，同時(shí)授予后者一定的決策權(quán)利，并根據(jù)后者提供的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量對其支付相應(yīng)的報(bào)酬。授權(quán)者即委托人，被授權(quán)者即代理人。由于委托人和代理人是兩個有著不同目標(biāo)函數(shù)的主體，且存在信息不對稱，使得委托人對代理人背離其目標(biāo)函數(shù)的行為難以監(jiān)督，進(jìn)而容易發(fā)生代理人損害委托人利益的情形。委托代理理論的核心就是研究在利益沖突和信息不對稱下，委托人如何設(shè)計(jì)出最優(yōu)契約來激勵代理人（Sappington，1991）。現(xiàn)在，該理論也常被用來探討國有企業(yè)中所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的問題。

顯而易見，國有資本經(jīng)營預(yù)算中也同樣存在多層次的委托代理關(guān)系。對于我國而言，國有資本為全民所有，作為終極所有權(quán)人的全民也是初始委托人。然而，讓全民來直接管理國有資本是不現(xiàn)實(shí)的，因此通過全國人民代表大會將國有資本委托給各級政府來經(jīng)營和管理，各級政府又通過其設(shè)立的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)將國有資本授權(quán)給國有企業(yè)集團(tuán)（或國有資本運(yùn)營公司），最終國有資本運(yùn)營公司又將國有資本委托給國有企業(yè)經(jīng)營，至此，國有企業(yè)成為最終代理人。如此多層次的代理鏈條，加深了各級間的信息不對稱程度，必然引發(fā)代理問題；同時(shí)，鏈條的中間層級既有代理人又是委托人的雙重身份，易于引起共謀行為和腐敗問題。同時(shí)，終極所有者虛位也在很大程度上使委托代理關(guān)系中的不確定性提高，代理人偏離委托人目標(biāo)的可能性和風(fēng)險(xiǎn)增大?；诖?，必須建立行之有效的國有資本經(jīng)營預(yù)算監(jiān)督及評價(jià)制度，來緩解信息不對稱問題。此外，從委托代理角度來看，實(shí)行國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，也可以減少管理者可支付的現(xiàn)金流，進(jìn)而有效抑制國有企業(yè)的過度投資和緩解代理問題。

三、委托代理問題在國有資本經(jīng)營預(yù)算中的具體表現(xiàn)

《意見》表明我國現(xiàn)行的國有資本經(jīng)營預(yù)算是一種收支預(yù)算，下面主要圍繞國有資本收入管理、支出管理以及預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行和評價(jià)的過程進(jìn)行。

（一）收支管理

1.收入范圍。根據(jù)《意見》，國有資本經(jīng)營預(yù)算的收入是指各級人民政府及其部門、機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的企業(yè)（即一級企業(yè)，下同）上交的國有資本收益，主要包括五類：一是國有獨(dú)資企業(yè)按規(guī)定上交國家的利潤；二是國有控股、參股企業(yè)國有股權(quán)（股份）獲得的股利、股息；三是企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)（含國有股份）轉(zhuǎn)讓收入；四是國有獨(dú)資企業(yè)清算收入（扣除清算費(fèi)用），以及國有控股、參股企業(yè)國有股權(quán)（股份）分享的公司清算收入（扣除清算費(fèi)用）；五是其他收入。國有企業(yè)的管理者作為國有資本的終極代理人，與國有資本的委托人的利益顯然并不一致，與上交國有資本收益而言，將更多的收益留存于企業(yè)對它們而言有以下益處：一是控制更多的資源有利于增加管理者的控制權(quán)，一方面在心理需求上迎合了個人追求更大權(quán)力的欲望，另一方面增加了他們對資金的自由裁量權(quán)。二是擁有更多的自由現(xiàn)金流為管理者通過追求更大的投資規(guī)模（可能是扭曲的過度投資）來達(dá)到追求個人利益的目的提供了客觀能力。三是為管理者增加在職消費(fèi)提供可能。

以上分析說明了作為理性經(jīng)濟(jì)人的國有企業(yè)管理者有動機(jī)最大化留存于其所控制企業(yè)中的國有資本經(jīng)營收益。而《意見》中所規(guī)定的國有資本收益范圍為實(shí)現(xiàn)這種動機(jī)提供了可能，這是因?yàn)椋簢匈Y本經(jīng)營收益主要針對的是國有獨(dú)資企業(yè)，明確了其分紅比例，而對國有參股、控股企業(yè)僅征收股利、股息，并未進(jìn)行有效規(guī)制。一方面，我國目前的國有獨(dú)資企業(yè)大多為大型的企業(yè)集團(tuán)，經(jīng)過多年的改制，其核心資產(chǎn)多集中于集團(tuán)旗下的上市公司，在國有資本經(jīng)營預(yù)算要求身為母公司的企業(yè)集團(tuán)上繳利潤，企業(yè)集團(tuán)往往會基于自身利益做出逆向選擇——將更多的利潤留存于由國家間接控股的其旗下的上市公司，以此來增加留在整個企業(yè)集團(tuán)的利潤。另一方面，我國上市公司的分紅比例普遍較低，因此國有參股、控股企業(yè)在很大程度上可能也會因?yàn)榇韱栴}的存在，而不分紅或少分紅，這直接導(dǎo)致了我國國有資本經(jīng)營收益中來自于這一部分的數(shù)額很少。

2.收益收取比例。根據(jù)財(cái)政部網(wǎng)站上發(fā)布的《關(guān)于2016年中央國有資本經(jīng)營預(yù)算的說明》，我國現(xiàn)行國有資本經(jīng)營收益收取比例劃分為五類，分別為煙草企業(yè)（25%）、資源型企業(yè)（20%）、一般競爭企業(yè)（15%），軍工企業(yè)、轉(zhuǎn)制科研院所、中國郵政集團(tuán)公司、中國鐵路總公司、中央文化企業(yè)和中央部門所屬企業(yè)（10%）以及政策性企業(yè)（免交）。Jensen（1986）的自由現(xiàn)金流假說指出，由于擴(kuò)大企業(yè)投資規(guī)模會增加經(jīng)理人可控制的資源，其在職消費(fèi)與公司規(guī)模呈正相關(guān)，經(jīng)理人有通過少支付現(xiàn)金股利而將更多留存利潤進(jìn)行過度投資的動機(jī)。以往研究也表明，委托代理問題是國有企業(yè)進(jìn)行不合理擴(kuò)張的直接原因之一，而 魏明海和柳建華（2007）等研究指出支付現(xiàn)金股利可以減少經(jīng)理人可支配現(xiàn)金流，從而抑制國有上市公司的過度投資。王佳杰等（2014）研究表明進(jìn)一步提高國企分紅比例，有利于抑制國有企業(yè)過度投資，現(xiàn)有的國有資本預(yù)算制度無助于提升國有資金配置水平，這說明目前收益收取比例還不足以達(dá)到減少國企投資過度的作用。

3.支出方向?！兑庖姟分赋鑫覈鴩匈Y本經(jīng)營預(yù)算的支出范圍主要包括：一是資本性支出（根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整、國有企業(yè)發(fā)展要求，以及國家戰(zhàn)略、安全等需要安排）。二是費(fèi)用性支出（用于彌補(bǔ)國有企業(yè)改革成本等方面）。三是其他支出。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，要將國有資本經(jīng)營預(yù)算更多用于保障和改善民生?！秶鴦?wù)院關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》（國發(fā)[2015]63號）中又提出國有資本經(jīng)營預(yù)算支出優(yōu)先用于解決國有企業(yè)歷史遺留問題。根據(jù)上述文件，《關(guān)于2016年中央國有資本經(jīng)營預(yù)算的說明》要求2016年中央國有資本經(jīng)營預(yù)算除繼續(xù)加大調(diào)入一般公共預(yù)算用于保障和改善民生支出力度外，優(yōu)先用于解決國有企業(yè)歷史遺留問題。

從下頁表可以看出，我國中央國有資本經(jīng)營預(yù)算支出安排中調(diào)入一般公共預(yù)算用于保障和改善民生支出在絕對數(shù)與相對數(shù)都在不斷快速增長，然而占比仍舊不足20%。根據(jù)對于國有資本預(yù)算委托代理關(guān)系鏈的分析，我國的國有資本管理存在著終極所有權(quán)人虛位的現(xiàn)象，雖然全民共同管理并不現(xiàn)實(shí)，但是激勵全民形成所有者意識進(jìn)行監(jiān)督是可行的?，F(xiàn)有的國有資本預(yù)算支出范圍中能夠直接惠及全民的支出比例仍無法充分引導(dǎo)終極所有者進(jìn)行監(jiān)督，難以緩解代理問題。

（二）預(yù)算過程管理

曹艷杰（2010）對我國部門預(yù)算中的委托代理問題進(jìn)行了分析，指出了我國部門預(yù)算中可能存在的共謀和腐敗問題，同樣國有資本經(jīng)營預(yù)算也會存在上述問題。

根據(jù)趙文華等（1998）對共謀行為內(nèi)涵的界定，國有資本經(jīng)營預(yù)算中可能存在的共謀是在這樣一個具有委托代理關(guān)系的系統(tǒng)內(nèi)，在國有資本編制、審批、執(zhí)行和評價(jià)的過程中國有企業(yè)、國資委、財(cái)政部等相關(guān)代理人之間除了與初始代理人（全體人民）形成主契約外，他們之間也可能會為了自身的利益而達(dá)成私下協(xié)議，這種私下協(xié)議稱之為子契約。以預(yù)算支出為例，如果相關(guān)審批部門與支出申請部門之間達(dá)成共謀，給申請部門審批超出合理范疇的預(yù)算，同時(shí)自身的效用得以增加，這種共謀可以提升所有共謀者的效用狀態(tài)，可是這是以違反與全體人民之間的主契約為代價(jià)的。同理，該共謀行為存在于國有資本經(jīng)營預(yù)算的各個環(huán)節(jié)，并且常常伴隨著腐敗問題。

四、基于激勵-約束機(jī)制對于完善國有資本經(jīng)營預(yù)算的建議

Kiewiet and McCnbbins（1991）提出了以下四種克服代理問題的方法，第一是在契約設(shè)計(jì)上明確界定權(quán)利義務(wù)、責(zé)任范圍等；第二是事先篩選代理人；第三是要求監(jiān)督及定期報(bào)告；第四是在制度上的制衡。本文結(jié)合以上方法和第三部分的分析，分別從激勵與約束的角度提出一些完善我國國有資本經(jīng)營預(yù)算的建議。

（一）激勵機(jī)制

1.繼續(xù)加大民生領(lǐng)域預(yù)算支出。作為國有資本的終極所有權(quán)人，社會公眾從法理上也應(yīng)為該收益受益人，將預(yù)算支出范圍更多的向能夠惠及民生的領(lǐng)域傾斜，符合所有權(quán)理論“取之于民，用之于民”的要求。特別是那些資源壟斷型的企業(yè)，他們所獲得的收益很大程度上都是基于本該屬于全民的稀缺資源，因此，這些企業(yè)應(yīng)該在更大程度上使收益改善民生。同時(shí)，所有者缺位是我國國有資本經(jīng)營預(yù)算中一大問題，如果能夠使全民切實(shí)感受到自身效用增加，他們也會對此更為關(guān)注，激勵他們進(jìn)行監(jiān)督，緩解所有者缺位情況。

2.構(gòu)建更為合理的評價(jià)體系和制度。通過引入合理的評價(jià)體系和制度，特別是對各級代理人引入預(yù)算編制、審批、執(zhí)行等的績效考評制度，使預(yù)算的情況和相關(guān)責(zé)任人的績效工資和晉升評價(jià)體系掛鉤，這樣一方面使代理人獲得一定的物質(zhì)激勵，另一方面也是對代理人職業(yè)生涯發(fā)展的驅(qū)動，更加合理和完善的評價(jià)體系可以激烈代理人更好的為委托人服務(wù)。

（二）約束機(jī)制

1.擴(kuò)大收益范圍，提高收取比例。從自由現(xiàn)金流假說的角度，減少代理人手中的資金，可以約束代理人的行為，減少代理成本，并緩解過度投資問題。當(dāng)前我國國有資本經(jīng)營預(yù)算的收益主要集中在國有獨(dú)資公司的利潤上，對參股和控股的公司僅獲取股息和紅利，這樣容易引起國有獨(dú)資公司雪藏利潤。同時(shí)，沒有對參股和控股上市公司的分紅進(jìn)行強(qiáng)制要求，將更多的利潤留存于這些企業(yè)，不利于控制代理問題，也損害了國家利益，因此應(yīng)該在保證其他股東利益不受侵害的前提下，對含國有股份上市公司的分紅作一些合理的要求，擴(kuò)大國有資本經(jīng)營預(yù)算的收益范圍。此外，提高國有資本經(jīng)營預(yù)算的收取比例也可以減少代理人能夠支配的現(xiàn)金流，約束他們的行為，減少代理成本。

2.出臺更為詳盡的制度手冊。中央和地方各國有資本經(jīng)營預(yù)算相關(guān)部門，應(yīng)該分別結(jié)合自身實(shí)際情況，理順各級預(yù)算相關(guān)部門之間的權(quán)責(zé)界限，建立科學(xué)細(xì)致的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整和決算流程，最大限度上弱化在國有資本經(jīng)營預(yù)算的過程中代理人的主觀職能，用更為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫热〈骷壌砣说淖饔茫诡A(yù)算全過程制度化、流程化，控制過程中的彈性和自由裁量權(quán)，特別是預(yù)算審批過程的尋租空間，以此來達(dá)到更好的實(shí)現(xiàn)國有資本經(jīng)營預(yù)算目標(biāo)的目的。

3.構(gòu)建更為嚴(yán)格有效的監(jiān)督體系。該體系應(yīng)該包括事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督，加強(qiáng)信息公開，最大程度上降低腐敗與尋租可能性，同時(shí)也要加大代理人違約的成本，從雙方面降低代理人做出損害委托人利益的行為。此外，還可以結(jié)合我國當(dāng)前正在進(jìn)行的混合所有制改革，在保證國有資產(chǎn)不會流失的前提下，引入一定的民營股份，讓它們共同進(jìn)行監(jiān)督。也可以在保證能夠?qū)⒔?jīng)營風(fēng)險(xiǎn)限制在可控的范圍的前提下，適度負(fù)債，一方面利用負(fù)債的杠桿效應(yīng)，另一方面利用債權(quán)人進(jìn)行外部監(jiān)督，降低代理成本。

參考文獻(xiàn)：

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[2]陳少暉，朱珍.國有上市公司利潤分配與國有資本經(jīng)營預(yù)算的建構(gòu)——以鋼鐵行業(yè)為例[J].東南學(xué)術(shù)，2011，（6）.