行至中途的財稅改革如何再發(fā)力？

2016年隨著“營改增”試點全面推開，以及《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》的印發(fā)，財稅改革的三大任務(wù)悉數(shù)啟動。按照《深化財稅體制改革總體方案》劃定的“2016年基本完成改革重點工作和任務(wù)，2020年基本建立現(xiàn)代財政制度”的時間表，如今財稅體制改革正處于半程配速的關(guān)鍵期。作為全面深化改革的“先行軍”，財稅改革道阻且長，下一程如何精準發(fā)力步涉深水，至關(guān)重要。

深化預(yù)算與稅制改革，強化財政可持續(xù)性

目前來看，現(xiàn)代預(yù)算管理制度的總體框架已經(jīng)初步建立，改革成效最為顯著。稅收制度改革任務(wù)部分完成，其中，“營改增”試點全面推開，達到了一定減稅目的；消費稅對征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率等進行了調(diào)整；資源稅從量計征改為從價計征；環(huán)境保護稅立法積極推進，相關(guān)征求意見稿已經(jīng)公布。

預(yù)算是公共財政的基石，預(yù)算管理制度改革是深化財稅改革的首要內(nèi)容。抓住預(yù)算這一“龍頭”，就等于牽住了改革的牛鼻子。盡管預(yù)算管理制度改革成效顯著，但仍然存在不少改進空間。

一是強化預(yù)算法規(guī)在政府決策施政中的權(quán)威作用。要把新《預(yù)算法》置于“經(jīng)濟憲法”的權(quán)威位置，用法律來規(guī)范和約束政府收支行為，不斷提升政府依法理財?shù)乃健?/p>

二是把預(yù)算管理制度融入政府治理的各個領(lǐng)域。要讓預(yù)算管理制度伴隨財政資金，像毛細血管一樣滲透密布于政府治理的肌體。

三是推動預(yù)算管理制度改革向下延伸落實。安排具有統(tǒng)籌調(diào)度、督查考核、試水實操、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等職能的工作實體牽頭主推財稅改革，讓改革走出從文件到文件、從材料到材料、不接地氣、難以落地的困窘，以防止總在改革的理念、原則、方法上“坐而論道”，把功夫下在打造一批可復(fù)制、可推廣、能落地的成功范本和樣板上。在改革大面積落地后組織開展檢查評估，防止改革落空或走偏。

同時，加大各預(yù)算之間的財力統(tǒng)籌，將政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算資金，更多地調(diào)入一般公共預(yù)算。我國政府預(yù)算體系包括四本預(yù)算，各有側(cè)重和分工。相對而言，一般公共預(yù)算和社會保險基金預(yù)算主要涉及基本公共服務(wù)和社會保障，與百姓的切身利益直接相關(guān)。將資金更多地調(diào)入一般公共預(yù)算，意味著公共財政實力增強，政府可以更好地保障百姓享有的基本公共服務(wù)。

預(yù)算公開透明，百姓才能了解財政的錢花到了什么地方，花得是否合理到位。財政部有關(guān)負責(zé)人介紹，2016年，我國預(yù)算公開邁出實質(zhì)性步伐，預(yù)算公開法制框架基本確立。除單獨公開“三公”經(jīng)費預(yù)算外，公開范圍由一般預(yù)算拓展到政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算，由單獨公開部門收支預(yù)算拓展到公開部門職責(zé)、機構(gòu)設(shè)置、機關(guān)運行經(jīng)費安排、政府采購、國有資產(chǎn)占用、預(yù)算績效等情況。

但預(yù)算只是一個載體，錢從哪里來要靠稅收制度改革。今年的稅制改革內(nèi)容，大致有以下幾項：研究提出健全地方稅體系方案，研究推進綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅改革；繼續(xù)深化資源稅改革，擴大水資源稅試點范圍；貫徹稅收法定原則，配合做好煙葉稅等稅收立法工作；起草環(huán)境保護稅法實施條例、政府非稅收入管理條例；研究制定個人收入和財產(chǎn)信息系統(tǒng)建設(shè)總體方案。

簡而言之，當(dāng)前的稅制改革重點鎖定了六大稅種——屬于間接稅的增值稅、消費稅、資源稅、環(huán)境稅，屬于直接稅的個人所得稅、房地產(chǎn)稅，其推進路線是通過調(diào)整間接稅與直接稅的比重來實現(xiàn)稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

一是要讓稅制改革成為化解經(jīng)濟運行風(fēng)險的“穩(wěn)定器”。按照中央經(jīng)濟工作會議要求抓緊健全地方稅體系，將有力推動解決地方主體稅種缺失、財政減收壓力劇增、影響自主發(fā)展動力的問題。改革中應(yīng)盡可能將地方掌握信息比較充分、對本地資源配置影響較大、稅基相對比較穩(wěn)定的稅種劃為地方稅，使地方獲得比較穩(wěn)定、充足和可統(tǒng)籌的財稅收入來源，走出因財力捉襟見肘而影響經(jīng)濟內(nèi)生動力、加劇金融風(fēng)險積聚的境地。

二是要讓稅制改革成為促進實體經(jīng)濟發(fā)展的“助推器”。稅制改革必須聚焦中央經(jīng)濟工作會議提出的“著力振興實體經(jīng)濟”，一方面，利用稅收調(diào)節(jié)的引導(dǎo)機制和杠桿作用，推動各類社會資本“脫虛向?qū)崱?；另一方面，要通過稅制改革進一步減輕實體經(jīng)濟的稅費負擔(dān)。

三是讓稅制改革成為維護社會公平正義的“調(diào)節(jié)器”。讓稅制改革與金融、土地、投資、立法等多種手段協(xié)調(diào)發(fā)力，促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，落實“房子是用來住的，不是用來炒的”的定位。個人所得稅改革應(yīng)當(dāng)將分類稅制改為綜合與分類相結(jié)合的稅制，把基礎(chǔ)扣除與專項扣除結(jié)合起來，可考慮將養(yǎng)老、二孩、房貸利息等家庭負擔(dān)納入抵扣，調(diào)高、穩(wěn)中、補低，使不同群體的承受能力與稅收負擔(dān)基本匹配，尤其是發(fā)揮個稅改革對于擴大中等收入群體的重要作用。

精準調(diào)整央地關(guān)系，突破利益藩籬

作為深化財稅改革的三大任務(wù)之一，劃分中央和地方財政事權(quán)和支出責(zé)任相對滯后。當(dāng)前，中央和地方財政關(guān)系的調(diào)整，亟待精確落地。那么，央地財政關(guān)系應(yīng)當(dāng)如何調(diào)整？相關(guān)專家認為，中央和地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，是今年財稅改革的重心。

事權(quán)和支出責(zé)任劃分關(guān)系到政府執(zhí)政和施政能力的提升，影響著政府提供公共服務(wù)的能力和效率，是財稅改革中難啃的“硬骨頭”。

一是要亮家底、建清單。采取編制部門按照職能查、財政部門順著資金查、政府所屬部門翻開家底查的“三結(jié)合”方式，把分散在不同層級政府部門的事權(quán)底數(shù)摸排到位，以“一個部門一本臺賬、一項權(quán)力一份清單”的方式，把各項事權(quán)“一攬子”擺到改革的“聚光燈”和“放大鏡”之下。

二是要統(tǒng)起來、分出來。打破部門利益、地方利益對事權(quán)和支出責(zé)任劃分的干擾，按照“權(quán)、責(zé)、利、效”相統(tǒng)一的原則尋求最大公約數(shù)，適宜上收的主動上收，適宜下劃的堅決下劃，適宜共擔(dān)的合理共擔(dān)，適宜交給市場的盡快剝離，尤其要避免“擱置爭議”或共同事權(quán)無限擴大造成事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革回到原點。

三是要靠法治、促規(guī)范。針對多年來各個職能部門以紅頭文件劃分事權(quán)的隨意性和不確定性，積極推動政府間財政關(guān)系法治化進程，讓行政權(quán)力在法律和制度的框架內(nèi)運行。

四是要牽一發(fā)、動全身。將事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革與教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老等供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革緊密結(jié)合，積極推動行政體制改革和相關(guān)部門職能調(diào)整，加快研究制定中央與地方收入劃分總體方案，進一步完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度，理順不同層級政府間的財政分配關(guān)系。

減稅降費，降低宏觀稅負

減稅降費仍是今年財政政策的主基調(diào)。大力實施減稅降費政策，進一步減輕企業(yè)負擔(dān)，有利于發(fā)揮減稅政策對經(jīng)濟社會發(fā)展的積極效應(yīng)。具體措施包括：繼續(xù)落實并完善“營改增”試點政策，擴大減稅效應(yīng)；落實好其他已出臺的減稅降費政策，研究實施新的減稅措施。同時，進一步清理規(guī)范基金和收費，再取消、調(diào)整和規(guī)范一批行政事業(yè)性收費項目；公開中央和各地收費目錄清單。

減稅方面，“營改增”將繼續(xù)擔(dān)當(dāng)重任。專家預(yù)計，今年營改增減稅規(guī)模將進一步擴大，有可能達到7000億元。因為，去年“營改增”全面推開是在5月份，時間只有8個月。2017年則是一整年，四大行業(yè)減稅存在翹尾因素，不動產(chǎn)納入抵扣也有翹尾因素。兩個“尾巴”一翹，全年減稅5000億元就打不住了。

稅制改革是減稅的一個重要途徑，今年個稅改革有望破題。如果前幾年大家談個稅主要是從收入角度看，現(xiàn)在則更注重公平性，應(yīng)該從家庭支出負擔(dān)角度考慮，因此“增加專項扣除項目”就成了近兩年討論個稅改革時的高頻熱詞。專項扣除的可能性、扣除項目的設(shè)計以及扣除額度的核算方式等，都成為個稅改革的焦點。

相關(guān)學(xué)者建議，在修訂個人所得稅法的基礎(chǔ)上，應(yīng)研究決定專項扣除可能的方向。具體講，就是通過建立“基本扣除+專項扣除”機制，適當(dāng)增加專項扣除，進一步降低中低收入者稅收負擔(dān)。比如在現(xiàn)行3500元和三險一金基礎(chǔ)上，2016年已在31個城市試點商業(yè)健康保險扣除政策。下一步，根據(jù)社會配套條件和征管機制的完善程度，可適當(dāng)增加專項附加扣除項目，比如，再教育支出、贍養(yǎng)撫養(yǎng)支出、首套房貸利息等支出，以此降低中低收入群體稅負。

此外，降低社保繳費率被認為是必要措施。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心所做的企業(yè)家問卷調(diào)查顯示，72%的企業(yè)認為經(jīng)營中遇到首要困難并不是稅費，而是五險一金。相關(guān)學(xué)者認為，在降成本工作中，實行全國社保統(tǒng)籌、降低社保繳費率應(yīng)該是最優(yōu)先的選擇項。據(jù)悉，目前全國社保統(tǒng)籌已經(jīng)進入研究立項階段，最快今年上半年會出臺相關(guān)政策。