完善我國準(zhǔn)公共服務(wù)管理體制——以出租汽車行業(yè)管理為例

◎ 丁元竹

進(jìn)入新世紀(jì)尤其是近年來，各地出租車管理出現(xiàn)了一系列問題，引起了全社會關(guān)注。財政分權(quán)體制下，各地采取了不同的管制和經(jīng)營模式，尤其是一些財政能力薄弱的地區(qū)，把出售出租車經(jīng)營權(quán)作為地方財政收入的一部分，導(dǎo)致各地發(fā)展模式上的巨大差異和不同問題。經(jīng)營權(quán)出售的另一個結(jié)果是經(jīng)營權(quán)私下轉(zhuǎn)讓不斷抬高出租車牌照價格，并使之居高不下，在出租車司機(jī)勞動力市場供大于求、私家車快速發(fā)展和黑車涌現(xiàn)條件下，出租汽車司機(jī)的利潤空間越來越小，社會矛盾越來越突出。

無論是理論界還是政策制定部門，對出租車的市場地位還沒有明確和一致的認(rèn)識，對政府管理或治理模式也存在一定盲區(qū)，導(dǎo)致出租車定位一直爭論不休。我們認(rèn)為，出租車行業(yè)的問題從深層次折射出我國公共服務(wù)體系建設(shè)、政府職能轉(zhuǎn)變、市場體制完善進(jìn)入了一個新的階段。

一、理解準(zhǔn)公共服務(wù)的內(nèi)涵

(一) 把握準(zhǔn)公共服務(wù)的基本特點

出租車接近于私人物品，與公共交通有一定區(qū)別，但又不是純粹的私人物品。理論實踐都表明，在出租車上安裝計時收費系統(tǒng)可以使停車收費成為可能，但鑒于城市空間尤其是街道容量有限，出租車又不是純粹的可收費物品，也不是純粹的私人物品。出租車市場是一個準(zhǔn)市場機(jī)制，因為出租車在大部分國家是實行總量控制的，消費價格也受到嚴(yán)格管制。在這個領(lǐng)域并不存在完全的市場機(jī)制，換句話說，以市場的自愿交易和自發(fā)秩序為核心的市場機(jī)制在出租車管理領(lǐng)域會出現(xiàn)失靈。

準(zhǔn)公共服務(wù)是與基本公共服務(wù)相比較而言的。純公共服務(wù)的兩大基本特征是非競爭性、非排他性，而準(zhǔn)公共服務(wù)在這兩個特征上表現(xiàn)得均不充分。出租車的公共特性首先表現(xiàn)在經(jīng)營權(quán)的公共性，政府通過非市場化的特許經(jīng)營方式把經(jīng)營權(quán)無償讓渡給經(jīng)營者；政府無償讓渡的目的是為了保證城市居民的公共利益：出行便利和城市交通的良好秩序。同時，出租車行業(yè)又具有私人部門特征，首先，其中的行動主體，乘客、司機(jī)和出租車公司都各具有自己獨立的意志，以自身的利益最大化為目標(biāo)，但由于交易過程中的自主權(quán)的占有、使用、收益和處分都有一定的限制，又不具備完全的私人性；一般說來，出租車價格是法定的，乘客和司機(jī)之間沒有討價還價、相互協(xié)商、相互協(xié)調(diào)，進(jìn)而達(dá)成交易的可能，行動主體的平等性也是不完整的；在出租車領(lǐng)域，公司之間、司機(jī)之間只能在質(zhì)量上開展競爭，無法在價格上競爭。

出租汽車行業(yè)的外部性非常明顯：城市道路資源有限、乘客需要安全、汽車尾氣排放影響環(huán)境等。不同的交通方式對碳排放影響是不一樣的。受私人汽車、游客數(shù)量、居民收入和階層、特殊群體（如殘疾人）、發(fā)展階段等特定因素的限制，出租車在城市運行如果過多，就會影響其他交通工具的使用，甚至?xí)a(chǎn)生擁擠。在這個意義上，出租車的非排他性是不充分的。

我們把出租車定位在介于大型公共交通和私人交通工具之間，是更為下游的公共物品，也就是說，政府把出租車經(jīng)營壟斷性特權(quán)給予企業(yè)或個人，讓他們在一定范圍和一定條件下為城市居民提供服務(wù)。這些條件包括質(zhì)量控制、價格控制、強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)、總量控制、經(jīng)濟(jì)合同法和勞動合同法的實施等保護(hù)行業(yè)健康發(fā)展。也正是在這個意義上，我們說出租車行業(yè)本身具有公共性的一些特質(zhì)是指出租車行業(yè)有自己的特點，出租車的數(shù)量和質(zhì)量關(guān)系到城市交通是否暢通、市容市貌是否雅觀、居民出行是否便利和安全、外來旅游者乘車是否便利、各個社會階層是否滿意、出租車司機(jī)收入是否得到保障，等等。

（二）準(zhǔn)公共服務(wù)管理的制度安排

在準(zhǔn)公共服務(wù)領(lǐng)域，為了取得更為經(jīng)濟(jì)的資源配置效率和效果，政府必須干預(yù)。就政府來說，“無論開什么樣的車、誰開車，有一個特質(zhì)都是共同的，即：在世界各國，出租車行業(yè)普遍是由政府控制的，政府控制出租的價格、運營方式和質(zhì)量。無論是在小城鎮(zhèn)還是世界性大都市，政府都會設(shè)法掌控是哪些人、在開什么樣的出租車，并要保證在該行業(yè)所獲得的稅收”①。從各國的經(jīng)驗來看，政府對出租車領(lǐng)域的干預(yù)，確實矯正了這個領(lǐng)域的市場失靈問題，當(dāng)然，各國的制度環(huán)境不一樣，政府調(diào)節(jié)的效果也不一樣。

對許多公共物品來說，政府基本上是安排者或提供者。在這種制度框架內(nèi)，政府如何安排服務(wù)的生產(chǎn)是界定政府角色的核心。在出租車制度安排中，必須妥善處理政府、企業(yè)和出租車司機(jī)之間的關(guān)系。就政府而言，要關(guān)注交通秩序（車輛多少、道路是否擁擠等）、社會秩序（出租車司機(jī)的生活狀況、居民的滿意程度）、居民和游客出行便利性，特別是效率、服務(wù)質(zhì)量和居民的滿意度。就出租汽車企業(yè)而言，更關(guān)注經(jīng)營利潤、企業(yè)形象、長遠(yuǎn)發(fā)展。就居民和游客而言，更關(guān)注出行的便利性、價格的合理性、司機(jī)的服務(wù)質(zhì)量。就司機(jī)來說，則關(guān)心收入的穩(wěn)定性、社會保障和福利的持續(xù)性、工作環(huán)境的安全等等。就乘客和司機(jī)來說，如同美國學(xué)者雷格厄姆·郝吉思所說，“如果說紐約人希望得到舒適而便捷的交通，那么出租車司機(jī)尋求的則是安全就業(yè)、更高的工資和像樣的工作環(huán)境”。①雷格厄姆·郝吉思對紐約出租車司機(jī)的描述與我們在中國國內(nèi)看到的和聽到的并無二樣。

“從國際經(jīng)驗來看，薩瓦斯把民營化的方式歸納為三大類：（1）委托授權(quán)——有時又稱部分民營化，它要求政府持續(xù)地、積極地介入，因為國家依然全部承擔(dān)責(zé)任，只不過把實際生產(chǎn)活動委托給民營部門。委托授權(quán)通常通過合同承包、特許、補(bǔ)貼（補(bǔ)助或憑單）、法律授權(quán)等形式來實現(xiàn)。（2）撤資——這意味著放棄某一企業(yè)、某一職能或某一資產(chǎn)。（3）政府淡出——與要求政府積極行動的委托授權(quán)和撤資不同，淡出是一個消極和間接的過程，即政府逐漸被民營部門取代”。②可以將我國出租車行業(yè)今后的制度安排確定為服務(wù)特許經(jīng)營。政府公共出租車服務(wù)特許經(jīng)營是政府通過合同契約形式（競標(biāo)）委托出租車公司向市民、旅行者等公眾提供個性化的公共交通服務(wù)。政府和公眾共同對出租車公司提供的服務(wù)進(jìn)行評價和監(jiān)督。

政府在出租車領(lǐng)域的作用可以界定如下：一是資源配置。通過支持和發(fā)展出租車行業(yè)，并根據(jù)各地具體的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實施總量控制，解決市場扭曲問題，促進(jìn)全社會經(jīng)濟(jì)福利最大化，在這個意義上，政府對出租車市場的適度干預(yù)有利于避免壟斷和市場失靈。二是收入分配作用。通過競標(biāo)、稅收、執(zhí)行勞動合同等方式，對出租車公司進(jìn)行調(diào)整，確保出租車司機(jī)的利益不受侵犯。換句話說，通過競標(biāo)和執(zhí)行競標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，確保政府稅收和對企業(yè)的管理，通過勞動合同法，確保勞動權(quán)益和社會保障政策得到執(zhí)行。三是管理作用。政府通過訂立合同、確定價格等確保競標(biāo)內(nèi)容得到實行，保護(hù)消費者的利益，提高城市管理水平。

政府干預(yù)的方式很多，包括稅收、對私人消費和投資的補(bǔ)貼、在公共領(lǐng)域直接供給服務(wù)和物品、強(qiáng)制和禁止，等等。根據(jù)實地研究和對國際經(jīng)驗的分析，我們認(rèn)為，在出租車行業(yè)，政府可以把出租車行業(yè)當(dāng)作準(zhǔn)公共物品，實行特許經(jīng)營?！疤卦S經(jīng)營是服務(wù)提供的另一種制度安排。排他性的特許是指政府將壟斷性特權(quán)給予某一私營企業(yè)，讓它在特定領(lǐng)域里提供特定服務(wù)，通常是在政府機(jī)構(gòu)的價格管制下進(jìn)行。非排他的或混合式的特許方式也是存在的，出租車行業(yè)即為一例”。②就特許經(jīng)營來說，又可以分為排他性的和非排他性的兩類，它們的區(qū)別在于非排他性的特許經(jīng)營的制度安排者是政府和消費者。在特許經(jīng)營這種制度安排中，政府授權(quán)某一組織直接向消費者出售某一服務(wù)或產(chǎn)品。特許經(jīng)營包括場域特許使用和租賃。前者主要是指政府將一些特定公共領(lǐng)域安排給私人機(jī)構(gòu)運營，后者主要是私人企業(yè)租用政府的有形資產(chǎn)。

理順有形之手與市場之間的邊界，避免有形之手在出租車服務(wù)市場的缺位、越位與不到位，是實現(xiàn)效率與公平兼顧的基礎(chǔ)。這需要政府改革出租車服務(wù)體系：對特殊人群通過財政補(bǔ)貼進(jìn)行合理引導(dǎo)；監(jiān)管出租車服務(wù)市場的價格，管制特許經(jīng)營門檻，推動出租車服務(wù)體系的社會化投資、市場化運作。

二、從基本公共服務(wù)到準(zhǔn)公共服務(wù)：新挑戰(zhàn)、新任務(wù)

當(dāng)前出租車問題上爭論的實質(zhì)是：如何確定政府和市場的關(guān)系，也就是說在出租車發(fā)展和管理中如何確定政府的責(zé)任和市場的作用，以及在政府把經(jīng)營權(quán)通過招標(biāo)方式讓渡給企業(yè)后，企業(yè)與司機(jī)之間如何進(jìn)行權(quán)、責(zé)、利的安排。這實際上是中國改革過程中基本問題和方向性問題在出租車行業(yè)的具體反映。問題的特點是，過去32年的改革，尤其是企業(yè)的改革方向與政府改革還沒有有機(jī)地結(jié)合起來，企業(yè)改革不徹底與政府職能轉(zhuǎn)變不到位，造成了出租車行業(yè)目前面臨的境遇。這些問題既有明顯的階段性特征，也有明顯的地區(qū)性特征。

（一）完善準(zhǔn)公共服務(wù)管理體制是加強(qiáng)完善我國公共服務(wù)體系建設(shè)的迫切需要

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、政府自身改革和創(chuàng)新正處在一個關(guān)鍵時期。黨的十六屆五中全會、黨的十六屆六中全會和黨的十七大提出并反復(fù)強(qiáng)調(diào)的實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略思想深入人心，與之相關(guān)聯(lián)的各項戰(zhàn)略措施不斷得到貫徹落實。2009年3月《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》和2009年9月《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》的頒布是我國基本公共服務(wù)邁向新階段的重要標(biāo)志。當(dāng)前，基本公共服務(wù)作為純公共物品是政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任已經(jīng)成為社會共識。各地在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程中采取了積極有效的措施，得到了群眾的贊揚和擁護(hù)。

當(dāng)前和今后一個時期，政府在基本公共服務(wù)建設(shè)取得顯著成效的基礎(chǔ)上，應(yīng)不失時機(jī)推動其他公共服務(wù)，包括準(zhǔn)公共服務(wù)領(lǐng)域的改革和創(chuàng)新。與基本公共服務(wù)不同，準(zhǔn)公共服務(wù)或準(zhǔn)公共物品介于純公共服務(wù)和私人物品之間，介于政府公共服務(wù)和市場服務(wù)之間，是一個混合領(lǐng)域。它既以商業(yè)交易為中心，同時又必須兼顧經(jīng)濟(jì)和社會因素，其界限、性質(zhì)、模式等直接影響政府職能的發(fā)揮，也影響市場體制的建設(shè)和完善。準(zhǔn)公共服務(wù)在我國是一個龐大領(lǐng)域，涉及公共交通、高等教育、醫(yī)療衛(wèi)生、水電道路，等等。這些領(lǐng)域目前也是我國改革和發(fā)展面臨挑戰(zhàn)最多、最為艱難的領(lǐng)域。人們關(guān)注議論最多、最不滿意的收入分配體制問題也多發(fā)生在這個領(lǐng)域。

出租車定位決定政府職責(zé)是否明確、市場邊界是否清晰。進(jìn)而決定這個領(lǐng)域的政府職能是否可以得到強(qiáng)化、市場作用是否能夠充分發(fā)揮。定位不明晰會導(dǎo)致政府職責(zé)弱化、市場機(jī)制失靈。從調(diào)研中與各部門座談的情況看，一些領(lǐng)導(dǎo)干部和部門管理人員對于政府職能、市場體制的理解存在一些模糊認(rèn)識，直接影響了對出租車行業(yè)的準(zhǔn)確定位。

出租車行業(yè)的特點要求各級政府選擇更為有效的公共服務(wù)制度安排。制度安排的效用遞減和行政體制自身的弱勢,使得如果政府親自安排出租車服務(wù)供給，會使這個行業(yè)無法經(jīng)濟(jì)、有效地提供服務(wù),而且會導(dǎo)致財政赤字負(fù)擔(dān)過重，也無法滿足公眾的多元化需求。

如果說基本公共服務(wù)供給體制的建立考驗政府財政支出能力和支出結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)能力的話，準(zhǔn)公共服務(wù)供給體制的建立和完善將考驗政府的管制能力，也考驗政府如何與市場劃界并不斷培育市場的能力。進(jìn)一步說，完善準(zhǔn)公共服務(wù)供給體系，是對政府職能轉(zhuǎn)變的又一考驗，也是完善社會主義市場體制更加基礎(chǔ)性的工作。

（二）完善準(zhǔn)公共服務(wù)管理體制是加快政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求

改革開放32年來，我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革與發(fā)展取得了舉世矚目的成就，但是在關(guān)鍵領(lǐng)域和重點環(huán)節(jié)上的改革還有待于進(jìn)一步加強(qiáng)。完善經(jīng)營權(quán)和改革收入分配體制已經(jīng)成為當(dāng)前和今后一個時期我國體制改革的核心。

如何進(jìn)一步推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)政府自身改革與創(chuàng)新，并在此基礎(chǔ)上完善市場體制，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展注入強(qiáng)大活力和動力，是“十二五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵問題。我們認(rèn)為，在“十一五”時期推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化基礎(chǔ)上，因勢利導(dǎo)，加強(qiáng)和完善準(zhǔn)公共服務(wù)領(lǐng)域的改革是實現(xiàn)政府自身改革和創(chuàng)新，完善市場體制的重要途徑。

無論從歷史還是從國際經(jīng)驗看，積極推進(jìn)準(zhǔn)公共服務(wù)領(lǐng)域的改革和創(chuàng)新，對于推進(jìn)“十二五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，完善市場體制，推進(jìn)政府自身改革和創(chuàng)新都具有十分重要的意義。要把完善和創(chuàng)新準(zhǔn)公共服務(wù)作為新時期改革和創(chuàng)新的著力點。通過這個著力點，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。

出租車行業(yè)所具有的特點、城市化自身的要求、居民出行的便利性、旅行者的便利性、出租車司機(jī)的工作和生活需求等等，要求政府利用自己的管制優(yōu)勢，同時根據(jù)市場配置資源優(yōu)勢,結(jié)合現(xiàn)代信息技術(shù)有效地設(shè)計這個行業(yè)的供給體制,既滿足現(xiàn)代城市發(fā)展的要求,又滿足居民和出行者的需要,也能兼顧出租車司機(jī)的利益，提高整個行業(yè)的發(fā)展水平。

當(dāng)前中國正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型階段，完全競爭的市場機(jī)制還沒有形成，政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中發(fā)揮著十分重要的作用，也承擔(dān)著一些不應(yīng)該承擔(dān)的工作，市場也不能完全彌補(bǔ)生產(chǎn)者和消費者的私人成本和社會成本，難以完全發(fā)揮配置資源的作用。這樣的條件下，政府干預(yù)一些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和公共領(lǐng)域也是必要的。政府的干預(yù)的目的不在于別的，而在于彌補(bǔ)市場的失靈。一般說來，地方的服務(wù)市場是不完善、缺乏競爭的。地方準(zhǔn)市場的成功取決中央政府政策和對市場的管制水平。

任何一種制度要發(fā)揮作用，必須具備發(fā)揮作用的制度環(huán)境。一些地區(qū)出租車若干年前學(xué)習(xí)國（境）外經(jīng)驗，把出租車牌照私有化，既反映了當(dāng)時整個國家在邁向市場經(jīng)濟(jì)體制過程中探索和認(rèn)識的艱難性，也反映了相當(dāng)長一個時期我國對國（境）外經(jīng)驗的心態(tài)。時過境遷，面對新的發(fā)展形勢，重新回顧歷史，探索適合中國國情的制度需要更加謹(jǐn)慎。一些地區(qū)出租車的經(jīng)驗和教訓(xùn)說明，將國（境）外的經(jīng)驗和做法置于具體的地區(qū)發(fā)展中，其作用發(fā)揮的邏輯條件已經(jīng)發(fā)生了變化。不考慮這些變化，會帶來出乎預(yù)期的結(jié)果。今后的出租車制度設(shè)計中要特別注意這一點。中國出租車行業(yè)發(fā)展已經(jīng)踏上必須自我創(chuàng)新的道路，除此之外，別無選擇。

現(xiàn)在看來，把中國現(xiàn)階段歸結(jié)為處于“經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型”這樣一個歷史階段的說法過于簡單。中國過去32年改革中，在一些領(lǐng)域的改革和轉(zhuǎn)變有些是轉(zhuǎn)過了頭的，現(xiàn)在需要再向回轉(zhuǎn)，出租車經(jīng)營權(quán)私有化就是一例。這些因素的出現(xiàn)增加了發(fā)展和改革的難度，也賦予了改革新的內(nèi)容。這都要求我們重新研究和認(rèn)識當(dāng)前面臨的改革形勢和任務(wù)。

（三）完善準(zhǔn)公共服務(wù)管理體制是完善社會管理體制機(jī)制的重要內(nèi)容

我國的出租汽車行業(yè)不僅僅是經(jīng)濟(jì)管理，也是社會管理的重要內(nèi)容。全社會密切關(guān)注出租車行業(yè)是因為它具有公共服務(wù)職能。2008年以來，我國出租車行業(yè)罷工、停運事件時有發(fā)生，究其原因主要有：出租車經(jīng)營權(quán)的個別環(huán)節(jié)不完善導(dǎo)致出租車公司與司機(jī)之間利益關(guān)系緊張，非法運營擠壓了合法經(jīng)營的利潤空間、燃油補(bǔ)貼不到位及不合理、公司之間爭奪生意、罰款多等等。利益關(guān)系和收入分配不合理是所有問題的核心，也是出租車司機(jī)停運、罷運的源頭。從調(diào)研的情況看，出租車司機(jī)的收入分配問題主要表現(xiàn)在收入水平的合理性和實現(xiàn)“體面勞動”、有尊嚴(yán)生活上。大部分出租車司機(jī)認(rèn)為他們的付出和收入之間不成比例，付出多、收入少、勞動強(qiáng)度大，自稱是“弱勢群體”。主管部門和企業(yè)則認(rèn)為司機(jī)們的收入在城市的平均工資中，尤其是與企業(yè)打工者相比還是較高的。各自的參照系不一樣，問題也許就出在這里。當(dāng)前出租車行業(yè)利益關(guān)系的沖突是整個國家收入分配制度亟需完善的具體體現(xiàn)。要真正實現(xiàn)這個產(chǎn)業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，必須從源頭上解決問題。還有，一些地區(qū)和城市，出租車司機(jī)中的大多數(shù)或絕大多數(shù)是外來人口，其社會保障、社會救助、社會福利、住房等存在一系列需要從社會管理上加以解決的問題。

完善準(zhǔn)公共服務(wù)管理體制不僅對完善出租車市場秩序、促進(jìn)社會穩(wěn)定有序具有重要的現(xiàn)實意義，同時，它對于加速政府自身改革和創(chuàng)新，加速市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)也具有重要的示范作用。

需要進(jìn)一步說明的是，在公共領(lǐng)域的探索需要盡早明了一個原則：政府必須做的事情應(yīng)責(zé)無旁貸，可能不做的事情盡可能讓市場和社會去做，盡早避免出現(xiàn)大政府現(xiàn)象，尤其是財政支出巨大的政府。

三、完善我國出租汽車行業(yè)管理體制的幾點建議

（一）完善出租汽車行業(yè)管理體制的基本思路

1.明確行業(yè)定位。一是出租汽車與大型公共交通有一定區(qū)別，不是純粹私人物品，是介于大型公共交通和私人交通工具之間的、更為下游的準(zhǔn)公共物品。出租汽車服務(wù)既混合了公共服務(wù)也混合了私人服務(wù)；既要求政府管制，也要求發(fā)揮市場配置資源的作用；既要求提高出租汽車行業(yè)效率，也要求提高出行者的滿意度以及出租汽車司機(jī)的工作質(zhì)量和生活質(zhì)量。二是從國際經(jīng)驗看，出租車在大部分國家是實行總量控制的，消費價格也受到嚴(yán)格管制，屬于準(zhǔn)市場機(jī)制。三是出租汽車行業(yè)在城市交通體系中位置特殊。這種特殊位置要求政府從城際、城鄉(xiāng)、主城區(qū)與城鄉(xiāng)結(jié)合部之間等區(qū)域功能，以及從公共交通中的大容量軌道交通、公交專運線等多方面綜合考慮出租汽車布局。四是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不同階段，出租汽車的服務(wù)對象會發(fā)生變化。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的提高，城市綜合交通體系的完善，出租汽車在提供個性化出行的同時，服務(wù)對象、服務(wù)形式也會發(fā)生變化。

2.制定發(fā)展目標(biāo)?？偟哪繕?biāo)是，以經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民生活水平提高為基礎(chǔ)，以完善市場經(jīng)濟(jì)體制和加強(qiáng)政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)槠鯔C(jī)，以滿足有需求群體的乘車要求和保護(hù)消費者權(quán)益、激發(fā)經(jīng)營者活力以及平衡企業(yè)和職工利益關(guān)系為核心，經(jīng)過一個時期的努力，逐步建立起以政府特許經(jīng)營為基本管制方式，以質(zhì)量控制、價格控制和總量控制為基本調(diào)控手段，以公司化經(jīng)營為基本經(jīng)營模式的、有中國特色的出租汽車管理體制，形成政府調(diào)控企業(yè)、企業(yè)（協(xié)會）協(xié)調(diào)司機(jī)、司機(jī)服務(wù)社會、公司治理結(jié)構(gòu)相對完整合理的出租汽車管理體制。

3.明晰基本原則。要為地方政府制定具體實施政策和為下一步制定國家有關(guān)法律法規(guī)打好基礎(chǔ)。一是政府要緊緊圍繞游客出行的滿意度、企業(yè)效率和市場秩序來制定政策。利益相關(guān)者之間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)成為地方政府政策制定的出發(fā)點。二是堅持政府負(fù)責(zé)，政府規(guī)劃，市場運作。政府確保公平公正等公共目標(biāo)的實現(xiàn)，企業(yè)確保效率和效益，司機(jī)確保服務(wù)質(zhì)量。 三是因地制宜、因人而異、分步推進(jìn)。實行老車?yán)限k法，新車新辦法，逐步過渡到統(tǒng)一的模式上來。四是在出租車管理領(lǐng)域，培養(yǎng)一批既熟悉政府公共管理，又熟悉企業(yè)運行，具備公共和企業(yè)管理能力的復(fù)合型人才，提高出租汽車行業(yè)管理的運行效率。

4.定位政府作用。一是在世界各國，出租車行業(yè)普遍由政府控制價格、運營方式和質(zhì)量。無論是在小城鎮(zhèn)還是世界性大都市，政府都會設(shè)法掌控是哪些人、在開什么樣的出租車，并要保證在該行業(yè)所獲得的稅收。政府對出租車領(lǐng)域的干預(yù)，旨在矯正這個領(lǐng)域的市場失靈。各國的制度環(huán)境不一樣，政府調(diào)節(jié)的效果也不一樣。一般說來，政府對出租汽車行業(yè)實行特許經(jīng)營。二是在特許經(jīng)營這種制度安排中，政府將一些特定公共領(lǐng)域安排給私人機(jī)構(gòu)運營，授權(quán)某一組織直接向消費者出售某一服務(wù)或產(chǎn)品。政府特許經(jīng)營條件下的出租汽車經(jīng)營模式需遵循三個基本原則：作為公共資源的經(jīng)營權(quán)無償使用，在條件成熟時，可采取適當(dāng)稅收政策加強(qiáng)管制；經(jīng)營權(quán)不得私下轉(zhuǎn)讓或買賣；確保出租汽車司機(jī)的生活質(zhì)量與大眾持平。

（二）著力解決好出租汽車行業(yè)管理和企業(yè)管理體制的四個關(guān)鍵問題

1.堅定不移地對出租汽車運力實行總量調(diào)控。一是在對出租汽車進(jìn)行總量控制問題上，地方政府各部門、企業(yè)、司機(jī)的認(rèn)識比較一致：出租汽車需要總量控制。政府在總量調(diào)控中需扮演重要角色。理由是，在質(zhì)量控制沒有建立起來和進(jìn)入退出機(jī)制不完善情況下，總量控制有利于出租汽車市場秩序。否則，會造成經(jīng)營權(quán)獲得者的利益受損，影響政府公信力和社會穩(wěn)定。二是國際經(jīng)驗借鑒。在限量問題上，各國情況不盡相同，有些國家有著嚴(yán)格數(shù)量限制，通過質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)限制數(shù)量。世界上實施數(shù)量限制的國家很多。總的發(fā)展趨勢是，各國在逐步側(cè)重質(zhì)量控制，保持最高收費，加強(qiáng)信息化建設(shè)。

為了使總量控制達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，一是政府要按市場規(guī)律，科學(xué)合理地建立相應(yīng)的運力調(diào)控指標(biāo)體系，但各地不必作統(tǒng)一規(guī)定。要向全社會公開，舉行聽證，提高調(diào)控的透明度。二是綜合考慮地鐵等公共交通工具的發(fā)展，按經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平和階段來確定出租汽車在城市交通體系中的角色，實現(xiàn)與其他公共交通的無縫對接。各地面臨的最大問題是交通擁擠，總量控制要著重考慮解決這個問題。同時也要考慮幾個時段的運力過剩問題。三是出租汽車行業(yè)管理部門需要與其他部門一起規(guī)劃行業(yè)發(fā)展。逐步考慮對出租汽車實施分類管理，諸如電話預(yù)約出租車、街道巡游出租等。調(diào)研中，2/3以上的司機(jī)認(rèn)為應(yīng)該發(fā)展電話預(yù)約業(yè)務(wù)，降低運營成本。四是非法營運是各利益主體比較關(guān)心的問題之一，必須健全相關(guān)的法律法規(guī)，堅決予以制止，保持良好市場秩序。

2.明確經(jīng)營權(quán)期限，解決好歷史遺留問題。一是出租汽車的經(jīng)營權(quán)需要有期限，無限期的出租汽車經(jīng)營權(quán)不利于政府調(diào)控，也不利于出租汽車行業(yè)的良性發(fā)展。二是作為政府特許經(jīng)營，政府設(shè)定出租車經(jīng)營期限是合理的。經(jīng)營權(quán)期限原則上不應(yīng)超過10年。這個問題的關(guān)鍵是如何解決個別城市歷史上已經(jīng)出讓的經(jīng)營權(quán)和沒有設(shè)定期限的經(jīng)營權(quán)。

實施這個政策會有分歧，控制風(fēng)險的辦法包括，一是配置經(jīng)營權(quán)應(yīng)該公開透明，以服務(wù)質(zhì)量為標(biāo)準(zhǔn)開展招投標(biāo)。建立服務(wù)質(zhì)量和企業(yè)綜合素質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)的配置經(jīng)營權(quán)招投標(biāo)方式，公開配置經(jīng)營權(quán)指標(biāo)，逐步建立中期考核評價制度。二是經(jīng)營權(quán)期滿之后，為了維護(hù)行業(yè)穩(wěn)定和城市形象，保持行業(yè)平穩(wěn)發(fā)展，要允許經(jīng)驗成熟的出租汽車企業(yè)繼續(xù)經(jīng)營。三是對經(jīng)營狀況不好、形象不佳的企業(yè)，經(jīng)營權(quán)期滿后，政府有必要回收經(jīng)營權(quán)進(jìn)行重新配置。地方政府在收回經(jīng)營權(quán)指標(biāo)的同時，必須建立相應(yīng)的保障措施，促使企業(yè)提升管理水平，確保司機(jī)的基本利益和發(fā)展機(jī)會。四是要妥善處理永久經(jīng)營權(quán)這一棘手問題，相應(yīng)的措施包括采取稅收調(diào)節(jié)、讓渡經(jīng)營權(quán)期限等，具體可讓各地在保持社會穩(wěn)定有序的原則下酌情處理。

3.堅持經(jīng)營權(quán)無償使用，堅決禁止私下轉(zhuǎn)讓。作為政府特許經(jīng)營，出租車經(jīng)營權(quán)無償使用和禁止私下轉(zhuǎn)讓在理論上是沒有問題的?，F(xiàn)階段，各級政府財政能力得到一定程度的提高，大部分城市可以不必通過出讓出租汽車經(jīng)營權(quán)來增加財政收入。新增運力要實行無償使用。對于曾規(guī)定永久使用的經(jīng)營權(quán)，也要逐步將經(jīng)營權(quán)收回。禁止經(jīng)營權(quán)的私下轉(zhuǎn)讓，嚴(yán)格控制炒買炒賣。

實施這個政策的關(guān)鍵是如何解決個別城市歷史上已經(jīng)出讓的經(jīng)營權(quán)，可以采取下列措施消除和控制政策風(fēng)險。一是對政府規(guī)定無償使用的出租汽車經(jīng)營權(quán)，不能再允許私下轉(zhuǎn)讓。二是為了確保到期出租汽車經(jīng)營權(quán)的收回，建立對各類出租車公司的中期評估、激勵、質(zhì)量監(jiān)督制度，積極推進(jìn)出租汽車企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

4.完善企業(yè)經(jīng)營模式，鼓勵公司化和有組織地經(jīng)營。在這項政策上，各方面的認(rèn)識比較一致。一是組織化經(jīng)營有利于落實社會責(zé)任，提供安全優(yōu)質(zhì)服務(wù)，確保車輛維護(hù)檢查，提高社會認(rèn)同度，加大培訓(xùn)教育投資和職業(yè)道德教育力度等。這些要求通常是個體經(jīng)營難以做到的。據(jù)調(diào)查，有59.2%的出租汽車司機(jī)認(rèn)為出租汽車應(yīng)該實行公司化運營。二是從社會管理角度看，政府不可能面對成千上萬的個體出租汽車車主。據(jù)調(diào)查，北京1000多輛個體出租汽車的管理難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于60000多輛公司經(jīng)營的出租汽車。在一些城市，對個體出租汽車車主的管理耗盡了政府主管部門的精力。三是個體化經(jīng)營對司機(jī)的盤剝遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于公司經(jīng)營，更容易產(chǎn)生社會矛盾和問題。

實施這個政策的具體措施，一是在社會管理上，必須強(qiáng)化公司作用，弱化主管部門的介入，使企業(yè)承擔(dān)更多的責(zé)任。二是針對出租汽車行業(yè)特點，建立經(jīng)濟(jì)關(guān)系和勞動關(guān)系合一的經(jīng)營模式。經(jīng)營承包關(guān)系必須建立在勞動合同關(guān)系基礎(chǔ)上，堅決杜絕經(jīng)營權(quán)層層轉(zhuǎn)包。三是積極探索合作組織、股份公司等形式，開展員工制試點工作，及時總結(jié)經(jīng)驗。

注釋：

① （美）雷格厄姆·郝吉思.出租車！紐約市出租車司機(jī)社會史(中文版序言).商務(wù)印書館,2010年,第四、五頁。

② （美）E.S.薩瓦斯.民營化與公司部門的伙伴關(guān)系.中國人民大學(xué)出版社,2002年,第6頁。