淺談環(huán)境管理能力的提升

李發(fā)

【摘要】一個城市的環(huán)境狀況如何，取決于其環(huán)境管理機(jī)制和管理水平。在2020年要實(shí)現(xiàn)“十三五”環(huán)保規(guī)劃目標(biāo)，促進(jìn)全面建成小康社會和基本建成國際旅游勝的目標(biāo)，必須結(jié)合國內(nèi)環(huán)境管理先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)與國家對環(huán)境保護(hù)工作的新要求，提升環(huán)境保護(hù)管理水平。本文就如何提升環(huán)境管理水平提出個人的一些看法。

【關(guān)鍵詞】管理體制；問題；提升

在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，要求深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局。環(huán)保領(lǐng)域改革就要全面增強(qiáng)生態(tài)環(huán)保管理體制機(jī)制的建設(shè)。結(jié)合實(shí)際情況，十三五期間，筆者認(rèn)為提升環(huán)境管理水平要從以下幾個方面著手：

一、體制機(jī)制改革

1、調(diào)整體制結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)環(huán)保監(jiān)管權(quán)威性

調(diào)整體制結(jié)構(gòu)，形成垂直與分級管理相結(jié)合的管理方式，打破雙重管理困境。將雙重管理改革為垂直管理，將人事、財政、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等管理職能統(tǒng)一到上級環(huán)保部門進(jìn)行垂直管理，將最大程度強(qiáng)化環(huán)保監(jiān)管權(quán)威。當(dāng)?shù)卣诖龠M(jìn)多部門進(jìn)行環(huán)保合作方面具有不可替代的作用，垂直管理應(yīng)局限于市級環(huán)保部門，將由縣政府管理的人事管理、財政經(jīng)費(fèi)等管理職權(quán)劃歸市級環(huán)保部門，與業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)等事項統(tǒng)籌管理。市級以上環(huán)保部門仍實(shí)行整體分級管理，既是同級人民政府的職能部門，接受本級政府領(lǐng)導(dǎo)，同時接受國家環(huán)保部門在業(yè)務(wù)上的管理與指導(dǎo)。十八屆五中全會提出，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，就是垂直管理的一種嘗試，不過目前尚未正式推廣，有待試點(diǎn)后推廣，它也標(biāo)志著生態(tài)領(lǐng)域調(diào)整體制結(jié)構(gòu)的嘗試。

2、整合部門協(xié)調(diào)職能，建立健全聯(lián)動機(jī)制

生態(tài)環(huán)保工作需要由環(huán)保與其他部門配合完成，但在實(shí)際工作中，存在難協(xié)調(diào)﹑責(zé)任推諉的情況，給環(huán)保工作帶來阻力。生態(tài)環(huán)保管理體制改革就是要充分發(fā)揮環(huán)保部門在生態(tài)文明建設(shè)中的牽頭、主導(dǎo)作用，強(qiáng)化環(huán)保部門綜合協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)保事務(wù)，統(tǒng)一監(jiān)督相關(guān)部門履行生態(tài)環(huán)保責(zé)任的職能，建立督察、考核和問責(zé)機(jī)制；建立健全多部門的聯(lián)動、協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)環(huán)保監(jiān)管統(tǒng)一性。加強(qiáng)與公檢法部門銜接配合與聯(lián)動，有效打擊環(huán)境違法犯罪行為。

目前，我市相關(guān)部門間仍需完善定期協(xié)商、通報、聯(lián)合應(yīng)對機(jī)制。與生態(tài)建設(shè)和環(huán)保有關(guān)的情況、資料、數(shù)據(jù)均未能共享，齊抓共管力度不足，容易造成環(huán)境問題久拖未決的困境，迫切建立健全一系列環(huán)保工作機(jī)制，建立完善部門之間的橫向聯(lián)合環(huán)境管理機(jī)制：

（1）由市政府組織，市環(huán)保行政管理部門牽頭，通過簽訂責(zé)任狀或頒布規(guī)章的方式，建立不同主管部門之間的橫向環(huán)境管理協(xié)作關(guān)系。

（2）市環(huán)保行政管理部門牽頭，通過制定規(guī)章，或下發(fā)文件的方式，建立各縣域之間的橫向環(huán)境管理協(xié)作關(guān)系，并作為一項考核指標(biāo)。

3、全面提升執(zhí)法能力，強(qiáng)化管理體制執(zhí)行力

建議增加執(zhí)法人員編制數(shù)、以專業(yè)能力為標(biāo)準(zhǔn)組建執(zhí)法隊伍、對執(zhí)法人員定期培訓(xùn)考核、增加基層環(huán)保資金投入等方式，在執(zhí)法人員數(shù)量、專業(yè)能力、資金設(shè)備等方面全面提升執(zhí)法能力。由縣政府主導(dǎo)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立環(huán)保機(jī)構(gòu)，明確任務(wù)和責(zé)任人，構(gòu)建網(wǎng)格化監(jiān)管體系，形成縱向分級監(jiān)管、橫向分工負(fù)責(zé)的環(huán)境監(jiān)管格局，推進(jìn)環(huán)境監(jiān)管全覆蓋。

二、制度建設(shè)方面

根據(jù)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》中提出的“必須把制度建設(shè)作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重中之重，建立系統(tǒng)完整的制度體系，把生態(tài)文明建設(shè)納入法治化、制度化軌道”。新《環(huán)境保護(hù)法》的頒布實(shí)施，“十三五”期間，本人認(rèn)為將主要建立健全以下制度建設(shè)：

1、完善政府環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制和評價考核制度

“十三五”期間，建立以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制和考核評價機(jī)制?，F(xiàn)行的考評機(jī)制因其針對性、時效性的特點(diǎn)，確實(shí)在環(huán)境管理中發(fā)揮了巨大的作用，但其弊病主要在于考評目標(biāo)的狹窄，降低了手段的科學(xué)性。如果將考評目標(biāo)進(jìn)行多個角度的多元化擴(kuò)展，可以衍生為更具活力的環(huán)境管理制度。

（1）將先進(jìn)環(huán)境管理制度、手段的推行與實(shí)施效果納為定期考評的項目，而不單純只參考環(huán)境質(zhì)量相關(guān)的項目。在新環(huán)保法中，提出建立很多新的管理制度，促使環(huán)境行政主體推廣先進(jìn)環(huán)境管理制度與手段，從過程上提高環(huán)境管理的效率與科學(xué)性，因此在考評中也應(yīng)有所體現(xiàn)，從而使先進(jìn)環(huán)境管理工具得到應(yīng)用和推廣。

（2）考評地方達(dá)到特定環(huán)境管理目標(biāo)（如減排目標(biāo)）時，同時考評其達(dá)到目標(biāo)采用的手段與過程是否科學(xué)有效。進(jìn)一步促使環(huán)境行政主體完善地方環(huán)境管理制度，在社會生活的更多環(huán)節(jié)通過環(huán)境管理水平的提升促進(jìn)生態(tài)效率的提升。

（3）探索提高環(huán)保工作在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核中的比重，開展領(lǐng)導(dǎo)干部離任環(huán)保審計或在經(jīng)濟(jì)審計中納入環(huán)保內(nèi)容，推動地方政府的責(zé)任落實(shí)，同時，加快建立盲目決策損害環(huán)境終身責(zé)任追究制和損害賠償制度，嚴(yán)格事后追責(zé)。

2、劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，切實(shí)做到“應(yīng)保盡保”，不斷提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)提供支撐。具體從四個方面入手：一是建立完善生態(tài)管治制度，實(shí)施分級管控；二是加強(qiáng)重要生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)系統(tǒng)管理，維護(hù)我市的生態(tài)安全；三是完善生態(tài)保護(hù)管理機(jī)制，推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)統(tǒng)一監(jiān)測和系統(tǒng)管理；四是完善生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)。

3、建立市場機(jī)制

（1）建立和完善激勵企業(yè)參與環(huán)保市場機(jī)制，推行排污權(quán)交易制度，建立排污權(quán)管理中心和統(tǒng)一的排污權(quán)交易市場。企業(yè)通過主要污染物排污權(quán)有償使用和交易，減少成本，企業(yè)自然會少排多減，因排污要花更多的錢，但減排能掙錢。這樣就能有效促進(jìn)企業(yè)積極參與治污減排工作。

（2）有序開放可由市場提供服務(wù)的環(huán)境管理領(lǐng)域，大力發(fā)展環(huán)保服務(wù)業(yè)，完善環(huán)境污染第三方治理，并加強(qiáng)監(jiān)管。在水泥等重點(diǎn)行業(yè)以及部分重點(diǎn)工業(yè)園區(qū)大力推進(jìn)第三方污染治理工作，開展環(huán)境污染責(zé)任保險試點(diǎn)，吸引和擴(kuò)大社會資本投入，建立排污者付費(fèi)、第三方治理的治污新機(jī)制。制定環(huán)保行業(yè)檢測機(jī)構(gòu)管理辦法，建立環(huán)境監(jiān)測服務(wù)公示制度和機(jī)構(gòu)退出機(jī)制。

4、制定權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單，按清單履職、追責(zé)

目前，生態(tài)環(huán)保職能的劃定僅有原則性規(guī)定，未形成分類分級事權(quán)劃分的明細(xì)目錄，各部門職能交叉重疊，存在多頭執(zhí)法﹑協(xié)調(diào)困難的現(xiàn)象。生態(tài)環(huán)保管理體制改革就是要按照權(quán)責(zé)對等和一件事情由一個部門負(fù)責(zé)的原則，明晰各部門與各層級政府的責(zé)任，劃清權(quán)力和責(zé)任的邊界，理順職責(zé)關(guān)系，制定權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單，嚴(yán)格按照清單履職、追責(zé)。

5、建立落實(shí)環(huán)境誠信獎懲制度

制定我市污染企業(yè)環(huán)境誠信獎懲制度，實(shí)行紅黑榜制度。對“紅榜”企業(yè)，可優(yōu)先調(diào)劑使用儲備的排污總量指標(biāo)等相關(guān)政策；對列入“黑榜”的企業(yè)則會受到暫停受理環(huán)保行政許可、行政審批，將環(huán)境違法信息記入社會誠信檔案，將企業(yè)及法人代表在媒體公布等懲戒措施。實(shí)行紅黑榜制度，對企業(yè)加大獎懲力度，減少企業(yè)環(huán)境違法行為，全力保障環(huán)境安全。