論生態(tài)文明制度建設(shè)的三維架構(gòu)

摘要：要盡快建立起一個(gè)完整的、無縫隙的生態(tài)文明制度體系，才能使環(huán)境保護(hù)走出“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的現(xiàn)實(shí)困境，把生態(tài)文明建設(shè)從理論層面上升到實(shí)踐層面。適應(yīng)現(xiàn)階段中國(guó)國(guó)情的生態(tài)文明制度體系應(yīng)該包括剛性的源頭嚴(yán)防制度體系、有效的過程嚴(yán)管制度體系、威懾的后果嚴(yán)懲制度體系三個(gè)維度。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明制度體系源頭嚴(yán)防過程嚴(yán)管后果嚴(yán)懲

在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)這場(chǎng)涉及生產(chǎn)方式、生活方式、思維方式和價(jià)值觀念的革命性變革中，制度建設(shè)至關(guān)重要。只有通過制度建設(shè)，才能把生態(tài)文明的理念轉(zhuǎn)化為實(shí)踐，才能對(duì)個(gè)體的行為形成“硬約束”，才能保證生態(tài)文明建設(shè)有據(jù)可依，從而把生態(tài)文明建設(shè)從理論層面上升到實(shí)踐層面。適應(yīng)現(xiàn)階段中國(guó)國(guó)情的生態(tài)文明制度體系應(yīng)該包括剛性的源頭嚴(yán)防制度體系、有效的過程嚴(yán)管制度體系、威懾的后果嚴(yán)懲制度體系三個(gè)維度。

一、剛性的源頭嚴(yán)防制度體系

源頭嚴(yán)防，是建設(shè)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國(guó)的治本之策。在生態(tài)文明建設(shè)過程中，如果我們只是被動(dòng)地解決已經(jīng)出現(xiàn)的資源枯竭、環(huán)境污染、生態(tài)惡化問題，不從源頭抓起，雖然可能會(huì)一時(shí)見效，但結(jié)果往往是防不勝防，治而復(fù)生。所以，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，必須從源頭上抓起，最大限度地減少浪費(fèi)資源、污染環(huán)境、破壞生態(tài)環(huán)境的行為的產(chǎn)生。

（一）健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度

產(chǎn)權(quán)是所有制的核心和主要內(nèi)容，產(chǎn)權(quán)不明晰的最直接后果就是導(dǎo)致“公地悲劇”的發(fā)生。1968年，美國(guó)著名人類生態(tài)學(xué)家哈定提出了著名的“公地悲劇”理論[1]，其基本觀點(diǎn)是：當(dāng)資源有許多擁有者的時(shí)候，他們中的每一個(gè)人都預(yù)感到資源將由于過度使用而枯竭，但出于個(gè)人利益的需要，他們都不愿意停止使用資源，最終導(dǎo)致資源因過度使用而枯竭。健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度就是為了讓自然資源具有明確的主人。自然資源的主人享有自然資源的支配權(quán)和收益權(quán)，也必然、必須承擔(dān)起保護(hù)這些資源的責(zé)任。這一制度能夠改變我國(guó)全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)人不到位、所有人權(quán)益得不到落實(shí)的尷尬現(xiàn)實(shí)，有利于從源頭上遏止“公地悲劇”的發(fā)生，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

（二）健全自然資源用途管制制度

習(xí)近平總書記在關(guān)于十八屆三中全會(huì)《決定》的說明中指出：“山水林田湖是一個(gè)生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。”[2]砍了林，沖了土，毀了山，山上的水土就會(huì)傾瀉到河湖，水就變成了洪水，山就變成了禿山，地就變成了荒地，真可謂一榮俱榮、一損俱損。因此，要持之以恒地建立和完善覆蓋全部國(guó)土空間的用途管制制度，嚴(yán)格控制將生態(tài)空間轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，確保全國(guó)生態(tài)空間面積不減少，以維護(hù)“山水林田湖”的共同利益。

（三）堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度

建立國(guó)家主體功能區(qū)制度，就是以國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)為主體，科學(xué)劃定禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)等，各地區(qū)必須嚴(yán)格按照主體功能區(qū)的定位來統(tǒng)籌考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，從而在全國(guó)范圍內(nèi)構(gòu)建科學(xué)合理的生態(tài)安全格局。對(duì)不同主體功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)行差別化的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度和標(biāo)準(zhǔn)，明確禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)的準(zhǔn)入事項(xiàng)，明確優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)禁止和限制發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。

剛性的源頭嚴(yán)防制度體系還包括：健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制和監(jiān)管體制，堅(jiān)持并完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)和節(jié)約用地制度等。

二、有效的過程嚴(yán)管制度體系

過程嚴(yán)管，是建設(shè)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國(guó)的關(guān)鍵。在建設(shè)生態(tài)文明的過程中，不是不讓企業(yè)占用資源、排放污染，而是要通過一系列制度機(jī)制，規(guī)范、引導(dǎo)和約束企業(yè)的行為，使企業(yè)行為更符合保護(hù)生態(tài)環(huán)境的要求，減少甚至避免其對(duì)于生態(tài)環(huán)境的破壞。

（一）實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度

實(shí)行資源有償使用制度，就是國(guó)家通過帶有強(qiáng)制性的稅收機(jī)制，使開發(fā)利用自然資源的單位和個(gè)人為其行為支付相應(yīng)的費(fèi)用，以提高資源開發(fā)使用成本，促進(jìn)資源節(jié)約利用。如對(duì)抽采地下水征收水資源稅，就可以有效抑制過量開采地下水的行為。生態(tài)補(bǔ)償制度是按照“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償”的原則，對(duì)為保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境及其功能而付出代價(jià)、做出犧牲的單位和個(gè)人給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，對(duì)因種種原因?qū)е律鷳B(tài)環(huán)境惡化、生態(tài)價(jià)值喪失的單位和個(gè)人收取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。如果沒有這樣一種制度安排，前面所說的主體功能區(qū)規(guī)劃制度就會(huì)成為空談。

（二）完善污染物排放許可制和污染物排放總量控制制度

當(dāng)前，完善排污許可制度的當(dāng)務(wù)之急是盡快確立排污許可制度在環(huán)境管理制度中的核心地位，盡快在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一公平、覆蓋主要污染物的污染物排放許可制，排污者必須持證排污，禁止無證排污或不按許可證規(guī)定排污。由于企事業(yè)單位是污染排放的主要責(zé)任主體，我國(guó)從“九五”時(shí)期開始實(shí)施企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度。今后應(yīng)加快建立以環(huán)境質(zhì)量為核心的綜合評(píng)估與考核體系，為推進(jìn)總量控制的精細(xì)化和定量化提供技術(shù)支撐，進(jìn)一步改革完善總量控制制度。

（三）建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制

建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，就是根據(jù)各地區(qū)的自然條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，確定一個(gè)資源環(huán)境承載能力的紅線，當(dāng)該地區(qū)的資源環(huán)境承載力接近這一紅線時(shí)，監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制即提出警告警示，以防止過度開發(fā)而造成不可逆的嚴(yán)重后果。建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，必須科學(xué)測(cè)算資源環(huán)境承載力，確定各地區(qū)合理的人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、建設(shè)用地供應(yīng)量、資源開采量、能源消費(fèi)總量、污染物排放總量等；努力建立資源環(huán)境承載力統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)工作體系，積極開展區(qū)域承載力監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)與示范；努力建立資源環(huán)境承載力預(yù)警響應(yīng)機(jī)制，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管，嚴(yán)格問責(zé)等。

有效的過程嚴(yán)管制度體系還包括：發(fā)展環(huán)保市場(chǎng)，推行碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度；劃定并嚴(yán)守資源消耗上限、化解質(zhì)量底線、生態(tài)保護(hù)紅線，將各類開發(fā)活動(dòng)限制在資源環(huán)境承載能力之內(nèi)等。

三、威懾的后果嚴(yán)懲制度體系

后果嚴(yán)懲，是建設(shè)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國(guó)必不可少的重要措施。建立嚴(yán)厲震懾的后果嚴(yán)懲制度，就是要對(duì)那些造成嚴(yán)重環(huán)境破壞的領(lǐng)導(dǎo)干部終身追究責(zé)任，讓其付出丟“烏紗帽”的代價(jià)，使其他干部今后在環(huán)境保護(hù)問題上引以為戒；就是要對(duì)那些造成嚴(yán)重環(huán)境破壞的相關(guān)企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，讓其付出足額的真金白銀，使之今后不敢再破壞生態(tài)環(huán)境。

（一）對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制

建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，就是要對(duì)那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策而造成嚴(yán)重后果的領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行終身追責(zé)，不得轉(zhuǎn)任重要職務(wù)或提拔使用，即使已經(jīng)調(diào)離、升遷、退休的干部也不例外。對(duì)履職不力、監(jiān)管不嚴(yán)、失職瀆職的，要依紀(jì)依法追究有關(guān)人員的監(jiān)管責(zé)任。在這方面一個(gè)重要舉措，就是探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，以此作為是否對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究以及領(lǐng)導(dǎo)干部升遷的重要依據(jù)。

（二）對(duì)企業(yè)和個(gè)人實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度

按照損害擔(dān)責(zé)的原則建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，由造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者承擔(dān)賠償責(zé)任，修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境，有助于破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的困局，是我國(guó)在生態(tài)文明制度建設(shè)方面的一大進(jìn)步。必須指出的是，此處的生態(tài)賠償與前面提到的生態(tài)補(bǔ)償是有所區(qū)別的。簡(jiǎn)單地說，生態(tài)賠償具有強(qiáng)制性，是一種懲罰性機(jī)制；而生態(tài)補(bǔ)償具有主動(dòng)性，是一種激勵(lì)性機(jī)制。2015年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》，規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的適用范圍與對(duì)象、損害賠償原則、損害賠償范圍、索賠主體與責(zé)任主體、賠償程序、賠償責(zé)任承擔(dān)方式和相應(yīng)的技術(shù)、資金保障等問題，對(duì)今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革做出了全面規(guī)劃和部署。

威懾的后果嚴(yán)懲制度體系還包括：健全政績(jī)考核制度，將生態(tài)文明建設(shè)的各項(xiàng)指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系；遏制地方政府的GDP“饑渴癥”，根據(jù)區(qū)域主體功能定位，實(shí)行差別化的考核制度等。

參考文獻(xiàn)：

[1]葛劍平.推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)遏止“公地悲劇”發(fā)生[J].群言，2013（4）：16.

[2]習(xí)近平.關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明[N].人民日?qǐng)?bào)，2013—11—16.

（龔志宏，商丘師范學(xué)院馬克思主義學(xué)院教授。）