淺談測繪手段與實現(xiàn)耕地保護(hù)動態(tài)平衡的關(guān)系

崔志喜

摘要：測繪技術(shù)在國土資源管理中已廣泛和普遍使用。保持耕地總量動態(tài)平衡，測繪技術(shù)是實現(xiàn)保護(hù)目標(biāo)的有效手段?；鶎訃临Y源管理建設(shè)中的測繪事業(yè)應(yīng)得到重視和加強(qiáng)，其有助于實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡工作。

關(guān)鍵詞：測繪技術(shù)；耕地保護(hù)；實現(xiàn)目標(biāo)；必要手段

國土資源部門作為國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的重要支撐部門，法律賦予的職責(zé)不僅管理關(guān)乎國計的工業(yè)、交通、商業(yè)等用途的建設(shè)用地，還要管理關(guān)乎民生生存的農(nóng)業(yè)用地。新的《中華人民共和國土地管理法》在第九屆全國人大常委會第四次會議1998年8月29日通過修訂完善后再次頒布實施，《中華人民共和國土地管理法實施條例》也同步修改實施，其中 “耕地保護(hù)”以整篇章節(jié)明確寫入法律法規(guī)。實施土地開發(fā)整理復(fù)墾保持耕地動態(tài)平衡的耕地保護(hù)職能正式明確為國土資源管理部門法定職能。

土地管理法要求嚴(yán)格落實土地用途管制制度，嚴(yán)格保護(hù)耕地，通過各種措施保持耕地總量動態(tài)平衡，嚴(yán)守國家耕地紅線18億畝。國家出臺各種鼓勵政策集約高效挖潛開發(fā)已有建設(shè)用地，實施占一補(bǔ)一，防止占優(yōu)補(bǔ)劣，建設(shè)土地整治項目等等保護(hù)耕地措施，努力實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡。國土資源部門在具體行使保護(hù)耕地權(quán)力和履行國家賦予的職責(zé)時離不開測繪技術(shù)的支撐?，F(xiàn)就這些方面作一淺談：

1. 實現(xiàn)耕地保護(hù)動態(tài)平衡管理目標(biāo)，測繪手段作用日益突顯

全面掌握國土資源家底實際情況是國土資源部門落實保護(hù)耕地職能的基礎(chǔ)。2008年正式啟動第二輪全國土地調(diào)查，第二次全國土地調(diào)查成果查清了每塊土地的地類、位置、范圍、面積分布和權(quán)屬情況，為管理者提供了土地宏觀調(diào)控及國土資源管理中所需要支撐的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。國務(wù)院和國土資源部相繼出臺一系列加強(qiáng)耕地保護(hù)的有效政策，例如國土資源部公布2006年8月1日起執(zhí)行的《耕地占補(bǔ)平衡考核辦法》、國務(wù)院2010年12月公布的《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（國發(fā)〔2010〕47號）等，如何讓這些政策落地產(chǎn)生預(yù)期的監(jiān)測監(jiān)管效果，有效手段便是真實有效的測繪成果。

國土資源管理部門要對發(fā)生涉及所謂耕地動態(tài)平衡變化的地塊要有針對性的掌握地塊的準(zhǔn)確地理位置，地塊內(nèi)部權(quán)屬、地類分布、地面工程附著物、農(nóng)業(yè)灌溉水源、道路等信息。通過補(bǔ)充耕地的來源地塊土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，與有效工程建設(shè)投入土地整治后地類變化對比分析，驗收確認(rèn)相應(yīng)耕地質(zhì)量等別，完成真正意義上的動態(tài)平衡，使占與補(bǔ)相協(xié)調(diào)，保障國家總量層面不減少。調(diào)查測繪的具體內(nèi)容包括整治前后地塊內(nèi)部相應(yīng)地類面積，原有基礎(chǔ)設(shè)施情況如井、渠、路、電等配套情況與相應(yīng)整治后的情況，并形成統(tǒng)一要求的圖件為確定耕地質(zhì)量等別提供有效依據(jù)。建設(shè)用地的增減掛鉤根本目的也是要保護(hù)有限耕地資源，為防止出現(xiàn)建設(shè)用地虛減實增，弄虛作假，玩數(shù)字游戲，通過測繪手段用坐標(biāo)控制增減范圍，并配合空間監(jiān)測手段監(jiān)督監(jiān)管。

2. 實現(xiàn)耕地保護(hù)動態(tài)平衡管理目標(biāo)，基層基礎(chǔ)測繪亟待發(fā)展

2002年測繪法進(jìn)行修訂時，對測繪管理體制做出了較大修改，從原來的分部門管理體制，改為國家測繪部門的統(tǒng)一監(jiān)督管理。2009年政府機(jī)構(gòu)改革中，國家測繪局歸口國土資源部管理。測繪技術(shù)在國土資源管理中的運用占據(jù)著相當(dāng)?shù)谋戎?，從全國到地方測繪的分層管理，各有側(cè)重符合我們的國情，不用贅述。

市縣級國土資源管理部門承擔(dān)著國土資源管理總量80%的職責(zé)，大量基礎(chǔ)性工作與測繪息息相關(guān)，但在市縣級測繪發(fā)展層面的狀況是測繪技術(shù)服務(wù)的能力與實際需求嚴(yán)重不匹配。本文作者在此希望社會各界呼吁國家應(yīng)在市縣級建立完善的機(jī)構(gòu)，投入專項資金，加強(qiáng)基礎(chǔ)測繪設(shè)施、設(shè)備、人才隊伍等方面的建設(shè)，為縣市級提供可以共享的測繪信息資源。目前，具體測繪業(yè)務(wù)準(zhǔn)入已市場運作，這使測繪機(jī)構(gòu)與測繪人才如雨后春筍蓬勃發(fā)展起來，但作為基層國土資源管理機(jī)構(gòu)的公益性測繪事業(yè)發(fā)展滯后。隸屬于縣市級地方國土資源部門的測繪機(jī)構(gòu)和人才發(fā)展?fàn)顩r良莠不齊。事實證明，市縣級地方國土資源部門存在測繪力量的部門在日常管理上具有非常明顯的管理便捷效果，工作高效。

3. 實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡目標(biāo)，統(tǒng)一規(guī)范的翔實資料是基礎(chǔ)

所謂耕地總量動態(tài)平衡管理反映出來的是一種動態(tài)，要求管理者掌握的資料應(yīng)時時更新，管理者和決策者才能做出正確的管理指令。目前，國土資源管理部門已利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立起如城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤在線監(jiān)管系統(tǒng)、農(nóng)村土地整治監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)、占地補(bǔ)平衡系統(tǒng)對全國耕地利用保護(hù)做到時時監(jiān)管監(jiān)測，這些數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確程度很大程度取決于測繪成果的準(zhǔn)確。

實現(xiàn)耕地總量平衡，就必須做好兩件事：一是由耕地變?yōu)榉歉財?shù)量的減少，另一個是由非耕地變?yōu)楦氐脑黾友a(bǔ)充。由于我國的國情所限，耕地資源是中華民族的生存根本，關(guān)于民族的生死存亡的大事，必須執(zhí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。因建設(shè)需求占用土地，是耕地減少的主要原因。不能無節(jié)制不加選擇的隨意占用耕地，如何控制和減少，必須制定出精細(xì)的總體性規(guī)劃，其中測繪技術(shù)是必須。通過測繪手段形成準(zhǔn)確的基礎(chǔ)圖件，劃定可開發(fā)建設(shè)范圍與嚴(yán)禁開發(fā)范圍加強(qiáng)耕地保護(hù)。大家熟知的香港是世界上典型的人口密集度高的地方，但是香港發(fā)展建設(shè)至現(xiàn)在仍有大片的耕地存就是土地用途管制性使用的典范。在耕地補(bǔ)充增加上，必須通過測繪的手段來進(jìn)行行之有效的監(jiān)管，使補(bǔ)充的數(shù)量不能少，質(zhì)量不降低。使土地使用者在取得占用土地收益的同時，必須承擔(dān)補(bǔ)充耕地的責(zé)任。防止其占優(yōu)補(bǔ)劣，占多補(bǔ)少。以上如沒有統(tǒng)一規(guī)范的翔實基礎(chǔ)測繪圖件支撐，根本無法實現(xiàn)監(jiān)測監(jiān)管的目標(biāo)。管理層面應(yīng)制定具體統(tǒng)一的圖件圖例、比例尺寸、統(tǒng)一坐標(biāo)系統(tǒng)以及統(tǒng)一的評價系統(tǒng)等對耕地總量動態(tài)平衡進(jìn)行系統(tǒng)保護(hù)。

4. 新測繪技術(shù)的運用，助力實現(xiàn)耕地保護(hù)動態(tài)平衡管理目標(biāo)

在耕地保護(hù)動態(tài)平衡監(jiān)測中可采用先進(jìn)的測繪技術(shù)有：如GPS全球定位系統(tǒng)、無人機(jī)航拍、數(shù)據(jù)建模技術(shù)等。

現(xiàn)在國家在農(nóng)業(yè)耕地保護(hù)方面的投資力度逐年增加，本文作者所在的旗縣近年的僅國土一部門投資耕地整治項目資金就已有上億元，整治面積達(dá)10萬畝以上。如此大的規(guī)模投資，如沒有測繪圖件支撐情況會是怎樣很難想象，測繪技術(shù)特別是新的測繪技術(shù)手段必須在耕地保護(hù)中得到應(yīng)用。

舉例土地整治項目，為保障國家資金投入后的實效和項目區(qū)受益群眾的需求，必須有科學(xué)的可行的規(guī)劃設(shè)計，必須開展土地整治規(guī)劃的前期測繪工作。在土地整治的前期測繪工作中采用全國第二次土地調(diào)查成果土地利用現(xiàn)狀圖并結(jié)合最新遙感影像資料，加上采用GPS全球定位系統(tǒng)GPS—RTK作業(yè)方式，采集野外數(shù)據(jù)，利用地形地籍成圖系統(tǒng)CASS繪制形成較翔實的現(xiàn)狀地形圖。而后將此圖交由設(shè)計部門設(shè)計出符合實際情況的土地整治設(shè)計圖紙來滿足土地整治的要求。

測繪勘測中采用GPS全球定位系統(tǒng)GPS—RTK作業(yè)方式的優(yōu)點是：

（1）GPS—RTK測量可以全天候作業(yè)，能大大縮短作業(yè)周期；

（2）GPS—RTK測量可和國家坐標(biāo)系統(tǒng)聯(lián)測，形成符合設(shè)計要求的1980年西安坐標(biāo)系的測量成果；

（3）GPS—RTK測量采集的野外數(shù)據(jù)可以快速地導(dǎo)入CASS地形地籍成圖系統(tǒng)，人工干預(yù)少，人為錯誤發(fā)生的概率很低，形成高質(zhì)量的數(shù)字化現(xiàn)狀地形圖成果；

（4）GPS—RTK測量成果的精度均勻，無累積誤差，測量質(zhì)量可靠；

綜上所述，當(dāng)前的耕地保護(hù)與新的測繪技術(shù)息息相關(guān)，相輔相成。當(dāng)然現(xiàn)代的測繪技術(shù)已不再是以前狹義的平面測繪，還應(yīng)包括空間立體影像測繪。在耕地總量動態(tài)平衡保護(hù)監(jiān)測監(jiān)管中，國土資源遙感衛(wèi)星在空中實時產(chǎn)生的遙感影像，可以做到時時動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管，對全國耕地變化情況做出研判和分析及有針對性的點、線、面狀圖斑做出重點監(jiān)測。測繪技術(shù)將逐步在國土資源管理中得到重視，成為保護(hù)耕地實現(xiàn)動態(tài)平衡的一種最有效手段。

參考文獻(xiàn)：

[1] 《中國耕地保護(hù)的體制與政策研究》南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院教授 吳群.

[2] 《測繪學(xué)概論》寧津生、李德仁等.

[3] 魏興加. 數(shù)字化測繪技術(shù)與地質(zhì)工程測量的相輔相成[J]. 西部資源， 2015（5）：4-5.