基于中長(zhǎng)期財(cái)務(wù)規(guī)劃的高校預(yù)算管理研究

趙淑敏

摘要：在國(guó)家提出改進(jìn)預(yù)算管理制度，頒布新預(yù)算法以及自身事業(yè)發(fā)展需要的多重推動(dòng)下，高校預(yù)算管理工作迫切需要優(yōu)化改進(jìn)，其中重要的一點(diǎn)是傳統(tǒng)預(yù)算管理應(yīng)該與高校事業(yè)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃相結(jié)合，引入中長(zhǎng)期概念，實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算。文章從高校預(yù)算管理工作的現(xiàn)狀入手，探討高校預(yù)算改進(jìn)方向，分析基于中長(zhǎng)期財(cái)務(wù)規(guī)劃的預(yù)算管理工作的具體實(shí)施程序，對(duì)實(shí)施過(guò)程中可能遇到的問(wèn)題及對(duì)策加以研究，最終實(shí)現(xiàn)基于中長(zhǎng)期財(cái)務(wù)規(guī)劃的預(yù)算管理，使預(yù)算管理工作能更好的為高校各項(xiàng)中長(zhǎng)期事業(yè)的良性發(fā)展保駕護(hù)航。

關(guān)鍵詞：高校預(yù)算；滾動(dòng)預(yù)算；中長(zhǎng)期財(cái)務(wù)規(guī)劃

一、引言

黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)改進(jìn)預(yù)算管理制度提出了明確的要求。其中，作為重要突破口，要求實(shí)現(xiàn)預(yù)算跨年度平衡，編制三年滾動(dòng)預(yù)算。財(cái)政部要求編制三年滾動(dòng)預(yù)算，對(duì)滾動(dòng)預(yù)算期內(nèi)的重大事項(xiàng)，必須研究制定政策目標(biāo)、執(zhí)行機(jī)制和考評(píng)辦法。

對(duì)于高校來(lái)說(shuō)，將中長(zhǎng)期財(cái)務(wù)規(guī)劃引入預(yù)算管理也顯得迫在眉睫。優(yōu)化高?，F(xiàn)有預(yù)算管理模式，實(shí)施中長(zhǎng)期滾動(dòng)預(yù)算，既是響應(yīng)財(cái)政部編制滾動(dòng)預(yù)算的要求，更是高校自身長(zhǎng)期良性發(fā)展的需求。滾動(dòng)預(yù)算并不否定現(xiàn)有的年度預(yù)算，它既包含又服務(wù)于年度預(yù)算，并且強(qiáng)調(diào)了年度預(yù)算的延伸性和連續(xù)性；同時(shí)，滾動(dòng)預(yù)算不僅是時(shí)間維度的簡(jiǎn)單延伸，更是管理工作的一項(xiàng)革新。通過(guò)滾動(dòng)預(yù)算的實(shí)施，既能提高預(yù)算工作質(zhì)量，又可實(shí)現(xiàn)預(yù)算工作的科學(xué)化、精細(xì)化和全面化，保證高校各項(xiàng)事業(yè)可持續(xù)的良性發(fā)展。

二、高校預(yù)算管理工作現(xiàn)狀

各高校大都編制部門預(yù)算和校內(nèi)預(yù)算兩本預(yù)算，以滿足上級(jí)部門安排預(yù)算資金和統(tǒng)計(jì)需要以及校內(nèi)資金統(tǒng)籌安排的需要。近年來(lái)，各高校在預(yù)算管理制度方面的探索取得了一定成效，預(yù)算管理工作已經(jīng)從原始的重編制到了現(xiàn)在的預(yù)算編制與執(zhí)行評(píng)價(jià)同抓共管，預(yù)算的管理職能日益凸顯。預(yù)算的編制體系已經(jīng)基本建立健全，全面整合了各類資金，完善預(yù)算涵蓋的范圍；強(qiáng)化了零基預(yù)算基本的編制原則；預(yù)算編制過(guò)程得以規(guī)范，延長(zhǎng)了預(yù)算編制時(shí)間；積累了財(cái)稅改革的基本經(jīng)驗(yàn)，為開展下一步預(yù)算改革工作奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

隨著高校辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)張以及事業(yè)發(fā)展的不斷壯大，預(yù)算管理作為高校治理的有效工具也存在很多問(wèn)題需要解決，主要有以下幾點(diǎn)：一是預(yù)算的規(guī)劃性不夠，預(yù)算編制時(shí)間提前較多，并早于各部門的工作計(jì)劃，二者在時(shí)間上嚴(yán)重錯(cuò)位；二是預(yù)算審批周期滯后，導(dǎo)致對(duì)年初的預(yù)算支出缺少約束；三是短視性無(wú)法避免，現(xiàn)有的年度預(yù)算只考慮預(yù)算年度當(dāng)年的收支情況，預(yù)算管理工作缺乏中長(zhǎng)期規(guī)劃，陷入只顧當(dāng)前的誤區(qū)，可能會(huì)出現(xiàn)與高校的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)相違背的情況。高校的發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期可持續(xù)的過(guò)程，可能在某一年集中投入大筆資金，如果每年預(yù)算只考慮當(dāng)年收支平衡不考慮事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，在需要用錢辦大事的時(shí)候很可能會(huì)出現(xiàn)沒(méi)有足夠資金支持的情況，給高校發(fā)展帶來(lái)障礙而不是保障。

三、基于中長(zhǎng)期財(cái)務(wù)規(guī)劃的滾動(dòng)預(yù)算

（一）滾動(dòng)預(yù)算綜述

現(xiàn)在普遍采用的年度預(yù)算是一種定期預(yù)算。定期預(yù)算按照某一固定的期間作為預(yù)算編制期間。它把預(yù)算期間與會(huì)計(jì)期間在時(shí)間上相配比，便于考評(píng)預(yù)算執(zhí)行，但由于定期預(yù)算通常在年初或提前幾個(gè)月開始編制，預(yù)算結(jié)果可能與實(shí)際執(zhí)行相差較大，不利于預(yù)算的有效執(zhí)行和準(zhǔn)確評(píng)價(jià)。與之相反，滾動(dòng)預(yù)算是一種柔性預(yù)算方法，始終保持相等的預(yù)算期間，預(yù)算期間和會(huì)計(jì)期間相脫離，不斷補(bǔ)充預(yù)算期間，預(yù)算期間始終保持既定長(zhǎng)度向后滾動(dòng)。滾動(dòng)預(yù)算能隨預(yù)算執(zhí)行的推進(jìn)不斷對(duì)預(yù)算加以調(diào)整和修訂，提高預(yù)算的準(zhǔn)確性和客觀性，實(shí)現(xiàn)預(yù)算的動(dòng)態(tài)管理，有效加強(qiáng)預(yù)算管理的計(jì)劃準(zhǔn)確性。

實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算，優(yōu)化高校預(yù)算管理工作模式，是財(cái)政部門的工作要求，也是高校保持長(zhǎng)期良性可持續(xù)發(fā)展的需要。通過(guò)開展?jié)L動(dòng)預(yù)算，可以提高預(yù)算工作的質(zhì)量，加強(qiáng)預(yù)算工作的科學(xué)化、精細(xì)化和全面化，保障高校各項(xiàng)事業(yè)科學(xué)長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)展。

（二）滾動(dòng)預(yù)算的實(shí)施

1. 高校實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算的基本思路

高校實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算的基本思路主要是根據(jù)高校各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展需要，密切結(jié)合高校中長(zhǎng)期各項(xiàng)事業(yè)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，設(shè)立中長(zhǎng)期滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)，以報(bào)告年度作為基期年度，向后遞延若干年度編制滾動(dòng)預(yù)算，同時(shí)納入年度預(yù)算，滾動(dòng)預(yù)算和年度預(yù)算有機(jī)結(jié)合起來(lái)，保證年度預(yù)算的連續(xù)性。

高校實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算應(yīng)遵循的原則如下：一是保障發(fā)展原則。預(yù)算編制要與事業(yè)發(fā)展保持一致，滾動(dòng)預(yù)算的編制應(yīng)符合高校中長(zhǎng)期規(guī)劃，與高校良性中長(zhǎng)期發(fā)展的方向一致；二是動(dòng)態(tài)遞延原則。在編制預(yù)算時(shí)，要深入分析已完成預(yù)算的執(zhí)行情況，結(jié)合形勢(shì)發(fā)展和政策變化，及時(shí)調(diào)整滾動(dòng)預(yù)算；三是謹(jǐn)慎客觀原則。滾動(dòng)預(yù)算編制必須要盡可能考慮全面，預(yù)計(jì)不確定性，給后期預(yù)算充分留有余地，謹(jǐn)慎對(duì)待財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)預(yù)算管理的風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向原則；四是講求績(jī)效原則。制定績(jī)效考評(píng)方案，預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中實(shí)時(shí)跟蹤分析預(yù)算執(zhí)行，評(píng)估資金實(shí)際使用效益。

2. 實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算的體制保障

高校滾動(dòng)預(yù)算的順利實(shí)施必須有制度保障，高校必須要改進(jìn)革新現(xiàn)行的預(yù)算管理體制。首先，要做好高校中長(zhǎng)期規(guī)劃管理的基礎(chǔ)工作，明確高校中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃，使高校各項(xiàng)工作開展都能做到有的放矢，同時(shí)使?jié)L動(dòng)預(yù)算的編制也與高校的發(fā)展目標(biāo)相一致。

其次，要成立高效專業(yè)的滾動(dòng)預(yù)算專門管理機(jī)構(gòu)，一般以財(cái)務(wù)部門牽頭，所有相關(guān)職能部門都參與。明確滾動(dòng)預(yù)算的編制需要全員參與，而不僅是個(gè)別部門的工作。成立高校項(xiàng)目庫(kù)審核委員會(huì)，審核滾動(dòng)預(yù)算和中長(zhǎng)期項(xiàng)目。

再次，要構(gòu)建高校中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃信息平臺(tái)，借助數(shù)字化平臺(tái)，開發(fā)高校資源管理系統(tǒng)，集成高校全部信息化系統(tǒng)，提供相關(guān)信息共享、決策的管理平臺(tái)。中長(zhǎng)期滾動(dòng)預(yù)算管理系統(tǒng)應(yīng)包括基礎(chǔ)數(shù)據(jù)系統(tǒng)、高校發(fā)展規(guī)劃系統(tǒng)、中長(zhǎng)期項(xiàng)目管理系統(tǒng)、滾動(dòng)預(yù)算管理系統(tǒng)等。

3. 滾動(dòng)預(yù)算編制方法

第一，明確滾動(dòng)預(yù)算編制的責(zé)任主體。按高校各部門不同的職能，可以分為行政類、教學(xué)類、科研類、教輔類、學(xué)生工作類、后勤服務(wù)類等；第二，制定中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃。各個(gè)責(zé)任主體依照各自職能，編制各自的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃、目標(biāo)，結(jié)合高校實(shí)際資源，編制日常收入支出財(cái)務(wù)預(yù)算，制定重要項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，結(jié)合事業(yè)發(fā)展的變化隨時(shí)調(diào)整規(guī)劃。強(qiáng)化中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃的指導(dǎo)性，編制規(guī)劃時(shí)加強(qiáng)科學(xué)論證；第三，建立滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)。依據(jù)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，開展項(xiàng)目的申報(bào)、評(píng)審、立項(xiàng)等工作，項(xiàng)目納入項(xiàng)目庫(kù)前需經(jīng)過(guò)充分科學(xué)論證，同時(shí)按照項(xiàng)目的輕重緩急進(jìn)行合理排序，及時(shí)項(xiàng)目更新和清理項(xiàng)目庫(kù)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目庫(kù)的滾動(dòng)式動(dòng)態(tài)管理；第四，在此基礎(chǔ)上編制中長(zhǎng)期滾動(dòng)預(yù)算。按照中長(zhǎng)期滾動(dòng)預(yù)算編制原則，結(jié)合高校中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃以及以往的預(yù)算執(zhí)行情況，全面測(cè)算滾動(dòng)期內(nèi)的收支情況，編制下一期滾動(dòng)預(yù)算；對(duì)滾動(dòng)期內(nèi)所有的重大事項(xiàng)測(cè)算；從項(xiàng)目庫(kù)中甄選合理的項(xiàng)目納入預(yù)算，并將預(yù)算期連續(xù)推移編制滾動(dòng)預(yù)算，同時(shí)按照上級(jí)要求精準(zhǔn)編制年度部門預(yù)算。

四、高校實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算的問(wèn)題及應(yīng)對(duì)措施

（一）高校實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算的問(wèn)題

滾動(dòng)預(yù)算在各高校的預(yù)算工作中還處于起步階段，在實(shí)施過(guò)程中難免會(huì)遇到一些困難，常見的有以下幾點(diǎn)：

首先，是領(lǐng)導(dǎo)層面的重視程度不夠，對(duì)滾動(dòng)預(yù)算的編制認(rèn)識(shí)不足。這也是其問(wèn)題的根源所在。領(lǐng)導(dǎo)層常常認(rèn)為編制滾動(dòng)預(yù)算只是財(cái)務(wù)部門的一種新增工作事項(xiàng)，并沒(méi)有意識(shí)到滾動(dòng)預(yù)算的編制其實(shí)與高校整體發(fā)展密切相連，既是高校各項(xiàng)事業(yè)長(zhǎng)期良性發(fā)展的后盾保障，又是各項(xiàng)事業(yè)工作有序開展的指揮棒。如果滾動(dòng)預(yù)算的編制工作執(zhí)行力不過(guò)，將最終流于形式，難以發(fā)揮其有效的管理作用。

其次，是滾動(dòng)預(yù)算編制人員的業(yè)務(wù)能力有限，由于滾動(dòng)預(yù)算本身是一種新生事物，缺乏成熟的經(jīng)驗(yàn)借鑒，而且在事務(wù)中往往只有財(cái)務(wù)部門參與，很難掌握高校各部門的實(shí)際業(yè)務(wù)，因此預(yù)算編制員往往淪為數(shù)據(jù)匯總員，很難權(quán)衡各項(xiàng)業(yè)務(wù)和項(xiàng)目的預(yù)算金額和輕重緩急，預(yù)算編制的準(zhǔn)確性受到影響。

再次，是滾動(dòng)預(yù)算的約束力不足。滾動(dòng)預(yù)算需要預(yù)計(jì)未來(lái)幾年的情況，在申報(bào)時(shí)存在很多不確定因素，加之以前年度預(yù)算的申報(bào)習(xí)慣，各部門只關(guān)注當(dāng)年能實(shí)際申請(qǐng)到的預(yù)算額度，因此只重視年度預(yù)算而忽視滾動(dòng)預(yù)算，對(duì)于滾動(dòng)預(yù)算的編制隨意性較大，缺乏科學(xué)論證。在下一年度編制滾動(dòng)預(yù)算時(shí)，很少參考上一期滾動(dòng)預(yù)算的數(shù)據(jù)。財(cái)務(wù)部門對(duì)滾動(dòng)預(yù)算的調(diào)整缺乏控制措施，因此滾動(dòng)預(yù)算很容易淪為預(yù)算申報(bào)中的雞肋。

最后，也是最嚴(yán)重的一個(gè)問(wèn)題就是滾動(dòng)預(yù)算的編制方法不夠科學(xué)。在實(shí)際操作中很多申報(bào)部門都直接把滾動(dòng)預(yù)算按照某一個(gè)比例逐年變化或者每年都一樣的方法編制，這樣編制的數(shù)據(jù)沒(méi)有任何參考意義，使得滾動(dòng)預(yù)算的管理作用無(wú)從發(fā)揮，反而變成了預(yù)算編制單位的額外負(fù)擔(dān)。

（二）高校滾動(dòng)預(yù)算有效實(shí)施的應(yīng)對(duì)措施

首先，要從頂層推動(dòng)入手，深入宣傳，使領(lǐng)導(dǎo)層能充分認(rèn)識(shí)到滾動(dòng)預(yù)算不只是財(cái)務(wù)部門一種預(yù)算編制方法的變化，而是一種貼合中長(zhǎng)期發(fā)展的高校治理管理工具的引入。只有上級(jí)重視，層層推動(dòng)，各相關(guān)部門一齊參與，才能推進(jìn)滾動(dòng)預(yù)算工作有效開展。

其次，要從組織架構(gòu)入手，抽調(diào)各業(yè)務(wù)部門人員與財(cái)務(wù)人員成立專門的滾動(dòng)預(yù)算編制機(jī)構(gòu)。滾動(dòng)預(yù)算的業(yè)務(wù)和項(xiàng)目預(yù)算都必須經(jīng)過(guò)專業(yè)人員的專業(yè)篩選和科學(xué)論證，結(jié)合高校中長(zhǎng)期發(fā)展事業(yè)需要統(tǒng)籌規(guī)劃安排預(yù)算，全盤考慮各項(xiàng)目的輕重緩急，建立滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)，并且對(duì)各項(xiàng)目建立績(jī)效考核和追蹤評(píng)價(jià)，使?jié)L動(dòng)預(yù)算的編制科學(xué)準(zhǔn)確，不只停留在財(cái)務(wù)人員簡(jiǎn)單的匯總各部門上報(bào)預(yù)算數(shù)據(jù)。

再次，要充分利用信息化手段，建立共享信息技術(shù)支持平臺(tái)。建立滾動(dòng)預(yù)算管理信息平臺(tái)，將預(yù)算的編報(bào)、審核以及滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)都納入信息平臺(tái)，業(yè)務(wù)人員和預(yù)算編制人員充分共享預(yù)算信息，提高預(yù)算編制工作的效率性、完整性和延續(xù)性。

最后，要開展?jié)L動(dòng)預(yù)算績(jī)效考評(píng)工作。滾動(dòng)預(yù)算的編制只是預(yù)算管理工作的開端，要對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行追蹤考核，強(qiáng)調(diào)預(yù)算項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和分管領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)利和義務(wù)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果作為下一個(gè)滾動(dòng)周期預(yù)算安排的重要依據(jù)，降低預(yù)算編報(bào)的隨意性。

五、總結(jié)

根據(jù)財(cái)政部要求和預(yù)算管理工作發(fā)展的迫切需要，高校實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算勢(shì)在必行。滾動(dòng)預(yù)算是預(yù)算管理和預(yù)算理念的一大飛躍，通過(guò)逐期滾動(dòng)更新預(yù)算，將財(cái)務(wù)預(yù)算和中長(zhǎng)期資金需求對(duì)應(yīng)起來(lái)，有利于合理配置資源，提高預(yù)算編制的前瞻性和可持續(xù)性，強(qiáng)化財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制。高校在制定中長(zhǎng)期事業(yè)規(guī)劃時(shí)應(yīng)與預(yù)算相結(jié)合，使未來(lái)事項(xiàng)的實(shí)現(xiàn)有資金支持做保證，也實(shí)現(xiàn)預(yù)算的跨年度平衡。

高校目前處在實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算的探索階段，在實(shí)施過(guò)程中存在著一些問(wèn)題，領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)滾動(dòng)預(yù)算管理工作認(rèn)識(shí)不足，重視程度不夠，配備的滾動(dòng)預(yù)算編制人員水平有限，同時(shí)滾動(dòng)預(yù)算的執(zhí)行約束力不足，缺乏追蹤和績(jī)效考評(píng)機(jī)制等。滾動(dòng)預(yù)算本來(lái)是高校治理的有效管理工具，不僅是財(cái)務(wù)預(yù)算編制方法的改變，只有有效地推動(dòng)實(shí)行才能起到其應(yīng)發(fā)揮的作用。高校在探索過(guò)程中需要認(rèn)識(shí)到這些障礙，深入宣傳普及滾動(dòng)預(yù)算的基本知識(shí)，自上而下層層推動(dòng)，成立專門的滾動(dòng)預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，掌控滾動(dòng)預(yù)算的編制、執(zhí)行和績(jī)效考評(píng)全過(guò)程，利用信息化平臺(tái)，形成有效的滾動(dòng)預(yù)算管理機(jī)制，發(fā)揮其為高校中長(zhǎng)期良性發(fā)展保駕護(hù)航的作用。

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（作者單位：北京交通大學(xué)財(cái)務(wù)處）