比較視角下西安鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新研究

紀(jì)麗娟

摘要：鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。在現(xiàn)有條件下，推進(jìn)廣大無(wú)特殊優(yōu)勢(shì)的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，是亟待破解的重大課題。而鄉(xiāng)村治理的動(dòng)力機(jī)制、制衡機(jī)制是影響治理走向的關(guān)鍵性因素。文章通過(guò)比較西安鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新模式的異同，從理論上更加清晰地動(dòng)態(tài)刻畫(huà)出不同類(lèi)型鄉(xiāng)村地區(qū)的治理特點(diǎn)，更利于西安鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的進(jìn)一步創(chuàng)新，以便于做出更切合西安實(shí)際的治理決策。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理；治理現(xiàn)代化；治理文化

黨的十八屆三中全會(huì)提出了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總目標(biāo)，這為農(nóng)村治理體系的重塑提供了新的要求和方向。中國(guó)是一個(gè)擁有幾千年發(fā)展歷史的國(guó)家，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)積淀的鄉(xiāng)村治理豐富經(jīng)驗(yàn)是一筆資源財(cái)富，將經(jīng)驗(yàn)傳承與現(xiàn)代實(shí)踐對(duì)接，需要?jiǎng)?chuàng)新鄉(xiāng)村治理的理念、方式和方法，鄉(xiāng)村要跟進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的步伐，還有許多難題需要破解。因此，中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程要擺脫鄉(xiāng)村發(fā)展滯后的困局，就必須使鄉(xiāng)村治理與整個(gè)國(guó)家治理的現(xiàn)代化齊頭并進(jìn)，不能讓鄉(xiāng)村治理拖累了國(guó)家治理現(xiàn)代化。

一、鄉(xiāng)村治理研究的背景

（一）鄉(xiāng)村治理研究由來(lái)

費(fèi)孝通在20世紀(jì)40年代的《鄉(xiāng)土重建》中曾擔(dān)憂西方現(xiàn)代化以及20世紀(jì)混亂的狀況帶給中國(guó)鄉(xiāng)村生活的“損蝕”和沖洗：那些在中國(guó)鄉(xiāng)村以及中國(guó)社會(huì)中活性部分和活力內(nèi)容；那些中國(guó)的鄉(xiāng)土社會(huì)中賴(lài)以維持健全性的習(xí)慣、制度、道德，亦即那些深厚的社會(huì)資本；在有語(yǔ)無(wú)文的鄉(xiāng)村常識(shí)性規(guī)范與價(jià)值以及大量依舊活著的傳統(tǒng)。費(fèi)老認(rèn)為，現(xiàn)代化在中國(guó)的發(fā)展，需要的“不是加強(qiáng)遠(yuǎn)離老百姓的中央權(quán)力，而是，相反的，應(yīng)該在基層自治事務(wù)中去加強(qiáng)、啟發(fā)領(lǐng)導(dǎo)作用”。也就是說(shuō)，經(jīng)歷了多種苦難的鄉(xiāng)土中國(guó)之重建，主要還是要依靠于其內(nèi)在的、自生的力量。所以費(fèi)孝通會(huì)說(shuō)，在鄉(xiāng)土重建的過(guò)程中推動(dòng)老百姓向現(xiàn)代化生活邁進(jìn)，“只有把人才滲透到和老百姓日常生活有關(guān)的地方自治事務(wù)中去”，并寄望于“將來(lái)鄉(xiāng)村社區(qū)里自會(huì)長(zhǎng)出新的社會(huì)重心和新的社會(huì)人物來(lái)的”。要把鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化放到農(nóng)村社會(huì)變化的背景下加以深刻認(rèn)識(shí)，從而把握它的重要意義。

（二）鄉(xiāng)村治理研究的基本假設(shè)

假設(shè)1：鄉(xiāng)村治理相關(guān)主體“經(jīng)濟(jì)人”特性普遍存在

在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，會(huì)涉及到不同的治理主體。他們或因區(qū)域因素而表現(xiàn)得不盡相同，但各有其利益預(yù)期，其行為偏好更多地體現(xiàn)出“經(jīng)濟(jì)人”的特質(zhì)，且不局限于經(jīng)濟(jì)單一方面。這些利益群體的存在是合理的，也是必然的，相互間并不總是排斥關(guān)系。

假設(shè)2：地方在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新中的努力支付是同質(zhì)的

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化作為國(guó)家層面的戰(zhàn)略需求，是需要地方各級(jí)政府層層推進(jìn)的。拋棄地方考核的狹義的利益觀，地方政府在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新方面的決策、政策與制度方面的努力都是積極的，是沒(méi)有差異的，盡管這種努力支付是無(wú)法實(shí)際比較的。

假設(shè)3：治理績(jī)效最直觀的衡量標(biāo)準(zhǔn)可簡(jiǎn)化為治理對(duì)象的價(jià)值認(rèn)同和行為接受

治理績(jī)效可以有很多種不同的評(píng)價(jià)體系，但最直接最核心的評(píng)價(jià)基準(zhǔn)是治理對(duì)象對(duì)系列治理事件是否認(rèn)同，以及隱藏其后的治理信息能否作為其行為決策的判斷依據(jù)。治理對(duì)象只有對(duì)治理實(shí)踐（事件）從思想上通過(guò)了價(jià)值認(rèn)同的驗(yàn)證，才有可能接受正在形成的或業(yè)已形成的治理理念，從而改變其慣常的個(gè)體行動(dòng)，成為有機(jī)治理的神經(jīng)元細(xì)胞。

二、西安鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新模式比較

從理論上講，管理側(cè)重于正式制度安排下的國(guó)家權(quán)威；而治理以包容的姿態(tài)容納不同的治理主體，倡導(dǎo)開(kāi)放式的參與，注重參與能力的提高與參與形式的多元。該部分從治理意愿、治理能力和治理需求三方面出發(fā)，將鄉(xiāng)村治理置于整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)大背景下考察，區(qū)分為外源型創(chuàng)新模式和共生型創(chuàng)新模式，從理論和實(shí)踐層面展開(kāi)對(duì)比分析。

（一）外源型創(chuàng)新：曲江樓觀模式

1. 樓觀發(fā)展現(xiàn)狀

樓觀道文化展示區(qū)東距西安70公里，西距周至縣城15公里，是著名的圣跡游覽地，號(hào)為道家七十二福地之首。展示區(qū)規(guī)劃面積33.04平方公里，分為道教文化區(qū)、財(cái)神文化區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)觀光區(qū)三大板塊。

樓觀新鎮(zhèn)規(guī)劃總面積為1600多畝，分A、B、C、D、E、F共6個(gè)區(qū)，總建筑面積91.7萬(wàn)平方米，安置人口15000人。有2個(gè)文化廣場(chǎng)，3個(gè)衛(wèi)生室，標(biāo)準(zhǔn)幼兒園和寄宿制小學(xué)。

2. 樓觀治理模式的特點(diǎn)

由周至縣政府和曲江新區(qū)合作成立樓觀新鎮(zhèn)管理辦，開(kāi)啟了樓觀特有的行政治理框架；通過(guò)實(shí)施“民選自治、企業(yè)管理、政府扶持”的物業(yè)管理模式，引導(dǎo)新鎮(zhèn)居民形成自我管理、自我服務(wù)、自我決策的理念形成；通過(guò)挖掘和整理樓管地區(qū)的民俗和文化資源，試圖在新鎮(zhèn)居民中形成新的社區(qū)認(rèn)同；通過(guò)就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)扶持，以解決經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的形式聚焦新鎮(zhèn)治理；通過(guò)開(kāi)展移風(fēng)易俗活動(dòng)，促使農(nóng)村居民向新市民的轉(zhuǎn)變。

3. 樓觀模式可持續(xù)性探討

樓觀新鎮(zhèn)成立伊始，便被賦予了濃厚的行政色彩。樓觀新鎮(zhèn)居民的自組織如何在政府集中介入的空間中尋求突破，或曲江管理模式何時(shí)以某種恰當(dāng)方式淡化新鎮(zhèn)的治理主體角色，這將關(guān)系著整個(gè)展示區(qū)活力激發(fā)的問(wèn)題。

（二）共生型創(chuàng)新：戶縣培優(yōu)模式

1. 戶縣培優(yōu)工程發(fā)展?fàn)顩r

2012年初，戶縣縣委縣政府針對(duì)農(nóng)村“三慢一難”（經(jīng)濟(jì)發(fā)展慢、農(nóng)民增收慢、人才成長(zhǎng)慢和干部選拔難）問(wèn)題，啟動(dòng)“培優(yōu)工程”。依托縣委黨校和縣鎮(zhèn)村三級(jí)組織，計(jì)劃用5年時(shí)間，培養(yǎng)3000名農(nóng)村優(yōu)秀青年帶頭人。

培優(yōu)工程每期學(xué)制兩年，分黨校集中培訓(xùn)（半年）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)實(shí)踐（半年）、回村掛職鍛煉（一年）三個(gè)階段。近四年來(lái)，培優(yōu)工程前五期共集中培訓(xùn)學(xué)員2381人，其中一至三期共有1245名學(xué)員完成兩年學(xué)制，正式畢業(yè)；第四、五期共有591名學(xué)員轉(zhuǎn)入鎮(zhèn)、村實(shí)踐鍛煉。期間，共有302人因不符合培訓(xùn)要求被清退，171人因自身工作原因退學(xué)。

2. 戶縣培優(yōu)模式的成效

（1）優(yōu)化了基層黨組織隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。截至目前，培優(yōu)工程成立培訓(xùn)班黨支部18個(gè)，培優(yōu)青年社會(huì)組織黨支部1個(gè)，在培優(yōu)青年中確定積極分子1189名，發(fā)展預(yù)備黨員208名，轉(zhuǎn)正102名，正考察的發(fā)展對(duì)象48名。另有12名培優(yōu)學(xué)員被各鎮(zhèn)黨委接收為預(yù)備黨員。在鎮(zhèn)村考察過(guò)程中，有近30名發(fā)展對(duì)象因鎮(zhèn)、村兩級(jí)評(píng)價(jià)不高取消發(fā)展資格。

通過(guò)引導(dǎo)培優(yōu)學(xué)員進(jìn)入基層黨組織隊(duì)伍，強(qiáng)化了基層黨組織建設(shè)，防止了能力弱化；堅(jiān)持黨性原則，防止了功能退化；嚴(yán)明紀(jì)律約束，防止了影響淡化。

（2）創(chuàng)新了鄉(xiāng)村治理載體。按照“通過(guò)服務(wù)貼近群眾、團(tuán)結(jié)群眾、引導(dǎo)群眾、贏得群眾”的路徑，培優(yōu)青年通過(guò)參加村“兩委會(huì)”換屆選舉、創(chuàng)建“培優(yōu)學(xué)員創(chuàng)業(yè)實(shí)踐基地”、設(shè)立“培優(yōu)工作室”、創(chuàng)建“愛(ài)心服務(wù)隊(duì)”等平臺(tái)，活躍在戶縣鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的舞臺(tái)上。

3. 戶縣培優(yōu)模式普適性探討

隨著培優(yōu)工程的逐年推進(jìn)，在贏得社會(huì)支持的同時(shí)也存在以下疑惑的焦點(diǎn)問(wèn)題：黨校培訓(xùn)的硬件保障能否普遍推廣、培訓(xùn)的師資團(tuán)隊(duì)是否全面權(quán)威、培訓(xùn)的內(nèi)容能否有效解決實(shí)際問(wèn)題、培訓(xùn)的規(guī)模能否滿足基層黨建血液更新凈化的需要、培訓(xùn)持久推行的長(zhǎng)效機(jī)制如何構(gòu)建。

對(duì)于社會(huì)上的種種質(zhì)疑，筆者認(rèn)為應(yīng)客觀看待“培優(yōu)”模式。畢竟其不同于一般的職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)，激發(fā)了參與意愿；不僅是學(xué)習(xí)培訓(xùn)，更是打造“培優(yōu)”品牌的集體行動(dòng)，提高了治理能力；支持培優(yōu)學(xué)員的創(chuàng)業(yè)實(shí)踐，增進(jìn)經(jīng)濟(jì)互信合作，實(shí)現(xiàn)了基層黨組織政治功能與服務(wù)功能良性互動(dòng)；創(chuàng)新治理參與載體，重塑鄉(xiāng)村社會(huì)新秩序；融洽了黨群關(guān)系，奠定了治理優(yōu)化的群眾基礎(chǔ)。

三、西安鄉(xiāng)村治理發(fā)展創(chuàng)新的方向

有專(zhuān)家從現(xiàn)代化和制度變遷的視角分析鄉(xiāng)村治理中面臨五個(gè)難題，即傳統(tǒng)與現(xiàn)代的沖突、鄉(xiāng)村文化的多元與異質(zhì)的張力、經(jīng)濟(jì)與政治關(guān)系的失衡、上層推動(dòng)與基層動(dòng)力不足的矛盾、強(qiáng)化鄉(xiāng)村政治與基層黨組織社會(huì)基礎(chǔ)弱化的現(xiàn)實(shí)，認(rèn)為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化必須以有效的措施擺脫這些問(wèn)題的纏繞。

筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理有其自身的邏輯性貫穿于整個(gè)治理實(shí)踐中。首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須直面的問(wèn)題。本地更多的就業(yè)機(jī)會(huì)意味著鄉(xiāng)村溢價(jià)開(kāi)發(fā)的潛在吸引力，而非農(nóng)收入的多樣化更是適時(shí)修正著收入增長(zhǎng)預(yù)期。其次，在利益相關(guān)的驅(qū)動(dòng)下，產(chǎn)生了治理參與需要。需要表達(dá)出真實(shí)意愿，需要以彼此認(rèn)可的方式參與到利益表達(dá)過(guò)程中來(lái)。再次，通過(guò)調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村資源，在具體治理事件中培養(yǎng)認(rèn)識(shí)共同體，形成共同的價(jià)值體系，形成自覺(jué)有序的治理慣例，在鄉(xiāng)村從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)換過(guò)程中完成新一輪鄉(xiāng)村社會(huì)的構(gòu)建。最后，當(dāng)有形的制度充分體現(xiàn)并保障治理的公正公允、包容開(kāi)放之時(shí)，也就是鄉(xiāng)村治理文化形成之時(shí)。

1. 提倡治理不能排斥自治

從國(guó)家治理看，傳統(tǒng)與現(xiàn)代的一個(gè)重要區(qū)別是治理參與面的窄與寬、治理參與度的淺與深。傳統(tǒng)國(guó)家治理一般就是統(tǒng)治階級(jí)的事，出發(fā)點(diǎn)是控制社會(huì)，因此參與治理在觀念上和實(shí)際操作中都與民眾無(wú)關(guān)。因此，如何在治理過(guò)程中讓民眾享受到更多自我管理、自我決策、自我監(jiān)督的權(quán)利，當(dāng)然，同時(shí)也必須為未來(lái)承擔(dān)更大的責(zé)任，比原先綁在土地上的權(quán)利，更有吸引力。

2. 基層黨組織聚焦治理的作用不可或缺

現(xiàn)代國(guó)家治理突出社會(huì)廣泛參與。尤其是社會(huì)主義民主強(qiáng)調(diào)人民當(dāng)家作主，人民群眾在國(guó)家治理多元主體的扁平結(jié)構(gòu)中占有重要地位。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化需要吸納村民廣泛參與，而且必須是實(shí)際參與而不是友情參與，是有效參與而不是形式參與。農(nóng)村基層黨組織要在動(dòng)員、組織村民參與鄉(xiāng)村治理中再造凝聚力。

3. 經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題是治理的先導(dǎo)因素

在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程中，農(nóng)村基層治理堅(jiān)守集體主義、共同富裕等價(jià)值理念，在新的歷史時(shí)期不僅具有合理性，而且具有優(yōu)越性和示范性。當(dāng)關(guān)于土地的各項(xiàng)改革涉及到農(nóng)民切身利益時(shí)，農(nóng)民的話語(yǔ)權(quán)被激活，村民有了參與村級(jí)管理的興趣和動(dòng)力。如果沒(méi)有利益為紐帶，如果沒(méi)有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的核心吸引力，估計(jì)還是“事不關(guān)己，高高掛起”的態(tài)度。

4. 充分發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約在治理中的作用

農(nóng)村治理現(xiàn)代化的目標(biāo)就是建構(gòu)一個(gè)平等保護(hù)公民個(gè)體權(quán)利的公共權(quán)威，在社會(huì)成員中確立公共規(guī)則，這也是農(nóng)村治理是否或在何種程度上實(shí)現(xiàn)著現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的基本內(nèi)涵或衡量標(biāo)準(zhǔn)。以此觀之，那些只關(guān)注管轄權(quán)在國(guó)家和村莊間的流動(dòng)、而忽視建立公共性治理規(guī)則的政治實(shí)踐并不意味著農(nóng)村治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

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（作者單位：西安市委黨校市情研究中心）