國外公務(wù)員改革之路

任文岱

20世紀(jì)80年代，由于長期發(fā)展演變中積累的矛盾導(dǎo)致了一些“制度疲勞”，再加上當(dāng)時(shí)的財(cái)政壓力、經(jīng)濟(jì)信息化以及經(jīng)濟(jì)全球化，西方公務(wù)員制度也走上了改革之路。

國家行政學(xué)院公共管理教研部公共部門人力資源教研室主任宋世明教授曾撰文指出，20世紀(jì)80年代西方公務(wù)員制度，政府各部門特別是基層部門，在人事管理權(quán)限上缺乏靈活性和自主權(quán)，這種集權(quán)化的管理模式使管事與管人相脫節(jié)，既抑制了各部門特別是基層部門的積極性，又影響了工作效率。

同時(shí)，職位分類制度過于復(fù)雜僵化；終身雇傭制度雖然保證了公務(wù)員非經(jīng)法定事由、非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退，但降低了政府人力資源開發(fā)的靈活性；對公務(wù)員規(guī)制過度也遏制了公務(wù)員的創(chuàng)造性。

由此，西方國家開始了一場轟轟烈烈的公務(wù)員制度改革。

靈活的公務(wù)員招錄形式

美國在20世紀(jì)70年代之后，單一的終身性雇傭模式開始消解，開始推行公務(wù)員合同雇傭制。

90年代之后，各種彈性、靈活的公務(wù)員雇用形式紛紛推行，美國、英國、新西蘭和澳大利亞等西方國家，越來越多地使用合同聘用制作為政府機(jī)構(gòu)改革的主要方式，公務(wù)員隊(duì)伍構(gòu)成趨于多元化。

在克林頓政府時(shí)期，形成彈性雇傭政策，公務(wù)員錄用形式多樣，有1至4年的定期雇傭、期限不超過一年的臨時(shí)雇傭、商業(yè)性臨時(shí)雇傭以及交流性雇傭。

美國一直注重嚴(yán)格細(xì)化公務(wù)員錄用的程序規(guī)定，以保證公務(wù)員錄用的公平公正。但在當(dāng)時(shí)的實(shí)踐中，過于復(fù)雜、繁瑣的公務(wù)員錄用程序已經(jīng)成為傳統(tǒng)公務(wù)員錄用制度存在的最大問題。

據(jù)了解，美國與公務(wù)員錄用有關(guān)的法律、規(guī)章、指導(dǎo)準(zhǔn)則之類的文件有數(shù)百頁之多。為此，1994年，美國政府廢除了長達(dá)萬余頁的《聯(lián)邦人事管理手冊》，簡化規(guī)制，優(yōu)化流程，從而提高管理績效。

進(jìn)入21世紀(jì)，美國白宮新聞秘書處辦公室在2010年5月公布了以“簡化聯(lián)邦政府公務(wù)員的錄用程序，以利于選拔優(yōu)秀人才”為主題的總統(tǒng)備忘錄，以圖開辟奧巴馬政府時(shí)期公務(wù)員改革的新局面。

備忘錄指出，聯(lián)邦各機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)擯棄繁文縟節(jié)的錄用申請材料，錄用負(fù)責(zé)人員要合理規(guī)劃當(dāng)前和未來的職位需求量并充分參與整個(gè)錄用過程，并為聯(lián)邦人事管理委員會(huì)和預(yù)算管理辦公室提供錄用目標(biāo)，以提高錄用質(zhì)量和效率，盡可能地預(yù)見錄用可能出現(xiàn)的問題并努力避免其發(fā)生，設(shè)專人負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)執(zhí)行總統(tǒng)備忘錄。

實(shí)際上，20世紀(jì)80年代后，歐洲大多數(shù)國家也在人事錄用、薪酬和職位分類等方面放松管制，消除繁雜的規(guī)則以增強(qiáng)靈活性。

1998年，英國政府加大實(shí)施公務(wù)員快速通道的錄用方式，通過對應(yīng)考人員開展快速提升的方式，使具有潛力和實(shí)力的人員可以在短時(shí)間內(nèi)達(dá)到理想的職位，包括研究生快速通道、業(yè)務(wù)技術(shù)快速通道、人力資源快速通道等。

除此之外，英國還普遍推行電子錄用項(xiàng)目，以改進(jìn)錄用方法，成功地將現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用到公務(wù)員錄用中，突破傳統(tǒng)的公務(wù)員考試模式，簡化錄用程序，提高錄用效率。

結(jié)果導(dǎo)向，注重績效

西方公務(wù)員改革過程中，逐漸摒棄傳統(tǒng)的公務(wù)員制度對公務(wù)員重程序的管理辦法，逐步建立起結(jié)果導(dǎo)向機(jī)制，將薪酬與業(yè)績掛鉤，注重績效評估，更多地以結(jié)果管理來代替程序規(guī)則控制。

2001年，美國布什政府實(shí)施“人力資本戰(zhàn)略管理”改革。人力資本戰(zhàn)略管理是一種注重以成果而非過程導(dǎo)向加以錄用、配置、開發(fā)、評估人力資源的管理模式。

據(jù)了解，美國對公務(wù)員績效的考評采用“綜合測評體系”，考評重點(diǎn)主要包括公務(wù)員工作業(yè)績和內(nèi)部協(xié)調(diào)情況，服務(wù)對象反映情況，創(chuàng)新和學(xué)習(xí)情況，與其工作相關(guān)的相關(guān)財(cái)務(wù)情況等，這種考評反映了公務(wù)員工作的綜合性特點(diǎn)，有助于公務(wù)員分析改進(jìn)工作，提高服務(wù)質(zhì)量。同時(shí)，考評還強(qiáng)調(diào)個(gè)性化考評，注重運(yùn)用培訓(xùn)手段促進(jìn)考評工作順利進(jìn)行。

美國對于績效考評的結(jié)果，與獎(jiǎng)懲嚴(yán)格掛鉤?？冃Э荚u優(yōu)秀者，既有物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，包括獎(jiǎng)勵(lì)假期、發(fā)獎(jiǎng)金（一般從幾千美元到數(shù)萬美元不等）；又有精神獎(jiǎng)勵(lì)，包括提級(jí)晉升、以其姓名命名建筑物或自然景觀等。對績效考評不合格又長期不作改進(jìn)者，先發(fā)出口頭警告，之后是書面警告，如仍不見效，是試用期的公務(wù)員就可以直接解雇，是正式公務(wù)員，雖不能直接解雇，但可通過其他合法方式如行為失范、嚴(yán)重違紀(jì)等，予以懲戒乃至除名。

英國在20世紀(jì)70年代，建立了公務(wù)員績效評估制度。負(fù)責(zé)該項(xiàng)制度的專門評估領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在中央和地方政府分別實(shí)行“內(nèi)設(shè)管理機(jī)構(gòu)”和“組閣式”兩種不同的模式，對公務(wù)員的觀察和分析問題的能力、溝通與交流的能力、宏觀決策的能力、高效率工作能力以及計(jì)劃與組織能力等10個(gè)方面的素質(zhì)進(jìn)行評估。

2012年6月，英國政府推出新一輪《公務(wù)員改革計(jì)劃》，旨在進(jìn)一步推動(dòng)英國公務(wù)員制度的改革。明確提出進(jìn)一步改變公務(wù)員的職業(yè)價(jià)值和待遇。在文化上更加傾向于“快速、扁平化、結(jié)果導(dǎo)向”的趨勢，建立基于“快速和結(jié)果導(dǎo)向”的公務(wù)員評價(jià)機(jī)制。運(yùn)用定期績效評估鑒別履職情況，針對不達(dá)標(biāo)的績效考核專門進(jìn)行學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。

公務(wù)員工資與級(jí)別掛鉤

根據(jù)2015年第一季度的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，英國現(xiàn)有40.6萬名公務(wù)員，其中約3700人為助理國秘（大致相當(dāng)于我國的副部級(jí)）以上高級(jí)公務(wù)員，其余是普通公務(wù)員。

英國公務(wù)員薪酬制度設(shè)計(jì)遵循配套原則，即薪酬制度應(yīng)與公務(wù)員等級(jí)和晉升等相配套，按照公務(wù)員類別、等級(jí)劃分制定不同的薪酬標(biāo)準(zhǔn)，與不同職級(jí)公務(wù)員所需資格條件的高低相匹配。同時(shí)還要求結(jié)構(gòu)合理，公務(wù)員的薪酬收入應(yīng)以標(biāo)準(zhǔn)工資為主，獎(jiǎng)金和津貼等福利為輔。

對于普通公務(wù)員的薪酬管理，英國政府按照中央統(tǒng)一管理、部門適當(dāng)調(diào)整的原則，將部分權(quán)力下放到具體的部門，助理國秘以上的高級(jí)公務(wù)員薪酬則由中央政府集中統(tǒng)一管理。

2008年金融危機(jī)后，英國經(jīng)濟(jì)陷入嚴(yán)重困難，在控制公務(wù)員薪酬增長的同時(shí)，英政府加大公務(wù)員薪酬改革創(chuàng)新制度。根據(jù)英財(cái)政部2015—2016財(cái)年計(jì)劃，英國公務(wù)員系統(tǒng)全面廢除自動(dòng)晉檔制度，將薪酬增長同工作年限徹底脫鉤，改與績效表現(xiàn)掛鉤。對公務(wù)員工作目標(biāo)完成情況、管理技巧、人際溝通能力、工作態(tài)度、專業(yè)技術(shù)水平、工作經(jīng)驗(yàn)等進(jìn)行綜合評估并加權(quán)匯總，確定其績效表現(xiàn)，并將之與不同的薪酬增長率或者工資級(jí)別晉升規(guī)則相對應(yīng)，保證績效表現(xiàn)突出的公務(wù)員獲得較高的薪酬增長率或者更多的工資等級(jí)晉升機(jī)會(huì)。

美國公務(wù)員現(xiàn)行工資制度重要的法律依據(jù)是1990年生效的《聯(lián)邦公務(wù)員可比性工資法案》，該《法案》列出了制定公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)的四項(xiàng)指導(dǎo)原則：在同一地區(qū)，一定毫不折扣的體現(xiàn)同工同酬；在同一地區(qū)，工資等級(jí)差別取決于崗位性質(zhì)和工作表現(xiàn)；聯(lián)邦政府公務(wù)員必須與同一地區(qū)私營企業(yè)同等工作性質(zhì)的職工工資標(biāo)準(zhǔn)一致；必須徹底消除任何聯(lián)邦政府公務(wù)員與私營企業(yè)職工工資不平等的現(xiàn)象。

美國公務(wù)員的工資標(biāo)準(zhǔn)由人民定，也就是由人民的代表機(jī)構(gòu)國會(huì)制定。人民根據(jù)市場行情，先把公務(wù)員各個(gè)職位的價(jià)碼標(biāo)好，然后去市場上招聘公務(wù)員，這符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，所以，美國人無緣見到幾千人、幾萬人爭搶一個(gè)普通公務(wù)員職位的現(xiàn)象。再有，法律規(guī)定公務(wù)員無權(quán)給自己漲工資。

美國公務(wù)員也有高級(jí)公務(wù)員和普通公務(wù)員之分，法律規(guī)定了公務(wù)員工資封頂制度，普通公務(wù)員不管何種理由所有項(xiàng)目工資之和超過高I級(jí)（美國國務(wù)卿一般可列為高I級(jí)）工資標(biāo)準(zhǔn)，該工資不得支付。

除此之外，美國法律還規(guī)定公務(wù)員的工資標(biāo)準(zhǔn)以私企為參照，公務(wù)員的工資必須漲在老百姓之后，先漲百姓工資，后漲公務(wù)員工資，而且公務(wù)員工資的漲幅永遠(yuǎn)低于百姓。

（摘自《民主與法制時(shí)報(bào)》）