“深度城鎮(zhèn)化”：破除城市病的有效路徑

鄢祖容

【摘要】當(dāng)前，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，城鎮(zhèn)化發(fā)展表現(xiàn)出速度減緩、郊區(qū)機(jī)動(dòng)化、人口老齡化、低碳?jí)毫哟?、住房需求降低等特征。因此，我們要站在新的?zhàn)略高度，走“深度城鎮(zhèn)化”道路，在推進(jìn)農(nóng)村土地改革、建設(shè)綠色交通、改革保障房機(jī)制和建設(shè)智慧城鎮(zhèn)等方面做出探索，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】城市病 深度城鎮(zhèn)化 可持續(xù)發(fā)展 【中圖分類號(hào)】F299.21 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出一系列新特征及發(fā)展態(tài)勢(shì)。我們要站在新的戰(zhàn)略高度，破除“城市病”，以推進(jìn)更深、更廣的新型城鎮(zhèn)化為目標(biāo)，走“深度城鎮(zhèn)化”發(fā)展道路。

我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展顯現(xiàn)出五大特征

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國(guó)城鎮(zhèn)化取得了前所未有的成果。目前，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的五大特征已經(jīng)顯現(xiàn)。

從發(fā)展速度來看，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)入拐點(diǎn)時(shí)期，發(fā)展速度放緩?！笆濉睍r(shí)期城鎮(zhèn)化速度將會(huì)比“十二五”時(shí)期下降0.5個(gè)百分點(diǎn)左右，下降速度較快，這也意味著我國(guó)“十三五時(shí)期”要解決700余萬農(nóng)村人口的進(jìn)城問題。

從郊區(qū)發(fā)展形勢(shì)來看，郊區(qū)機(jī)動(dòng)車數(shù)量迅速增加。預(yù)計(jì)在未來五年，我國(guó)每百人平均擁有車輛的數(shù)量將由2016年的20.6輛增加到2020年的26輛，高速公路總里程數(shù)量將由2016年的12萬千米增長(zhǎng)到2020年的16.2萬千米。這不僅會(huì)加大郊區(qū)耕地保護(hù)的難度，也將導(dǎo)致城市人口密度下降。

從人口年齡分布來看，我國(guó)人口老齡化加劇。長(zhǎng)期實(shí)行的計(jì)劃生育政策，導(dǎo)致我國(guó)現(xiàn)階段青少年占總?cè)丝诘谋戎赜兴档?。雖然自2016年起二孩政策已經(jīng)全面放開，但是人口結(jié)構(gòu)的比例優(yōu)化是一個(gè)長(zhǎng)期的調(diào)整過程，不能立竿見影。并且由于受各種因素的綜合影響，我國(guó)很多家庭不愿意生育二孩。出生率的下降，也在一定程度上加快了中國(guó)人口老齡化的進(jìn)程。加上現(xiàn)代醫(yī)療水平和生活水平的提升，人們的壽命普遍延長(zhǎng)，這些因素均進(jìn)一步加劇了人口的老齡化。

從住房需求來看，我國(guó)人均住房面積約為35平米，接近法國(guó)等高人口密度國(guó)家。近年來，我國(guó)每年新增建設(shè)的住宅面積約占全球總量的40%。大量的住宅建設(shè)，導(dǎo)致三四線城市住宅空置率持續(xù)攀升，住房剛性需求則持續(xù)降低。

從環(huán)境保護(hù)要求來看，我國(guó)碳排放壓力逐漸加大。近年來，我國(guó)溫室氣體總量已超過美國(guó)與歐盟地區(qū)的總和，人均排放量也超過全球平均水平。碳排放量的持續(xù)走高，增加了我國(guó)碳排放的壓力。從國(guó)際發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，我國(guó)也應(yīng)持續(xù)發(fā)展綠色化、低碳化、高效化的產(chǎn)業(yè)。

實(shí)現(xiàn)“深度城鎮(zhèn)化”建設(shè)亟需解決的五大問題

城市空氣、水資源及土地資源等污染問題。從發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化歷程來看，不少國(guó)家在城市化后期均出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的環(huán)境問題，造成這種現(xiàn)象的原因復(fù)雜，后期治理代價(jià)較高。環(huán)境問題也是我國(guó)在城市化進(jìn)程中面對(duì)的重要問題，若不加以注意和及時(shí)治理，將會(huì)產(chǎn)生不良后果，給人們的生活質(zhì)量和身心健康帶來負(fù)面影響。

城市交通日益擁堵。截至2015年底，我國(guó)人均小轎車擁有量已達(dá)到1500萬輛。日益擴(kuò)大的交通運(yùn)輸規(guī)模導(dǎo)致我國(guó)城市交通出現(xiàn)擁堵現(xiàn)象。不僅如此，隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，我國(guó)城市交通擁堵的情況也已開始逐漸從東部城市向中西部城市蔓延，從超大型城市向中型城市甚至小型城鎮(zhèn)拓展，擁堵時(shí)間也從早晚上下班高峰擴(kuò)展至全日擁堵。交通擁堵不僅降低了城鎮(zhèn)運(yùn)行效率，同時(shí)也會(huì)影響居民生活質(zhì)量和城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境。

老城鎮(zhèn)特色文化印記逐步褪色。當(dāng)前，我國(guó)的不少歷史文化名城正在不斷失去其應(yīng)有的特色風(fēng)貌，取而代之的則是平庸化的城市空間格局和“千城一面”的大眾化規(guī)劃建設(shè)。這將影響到今后各地城鎮(zhèn)特色歷史文化的傳承，不利于我國(guó)文化軟實(shí)力的增強(qiáng)。

小城鎮(zhèn)人居環(huán)境質(zhì)量下降。根據(jù)第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，我國(guó)小城鎮(zhèn)居民的人口比重同比十年前下降了10%，約有1億人轉(zhuǎn)移到大城市生活。由城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移到城市生活的原因是多元的，主要包括子女教育質(zhì)量、工作機(jī)會(huì)、醫(yī)療保險(xiǎn)水平等。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，發(fā)達(dá)國(guó)家的居民更傾向于居住在小城鎮(zhèn)，而隨著我國(guó)小城鎮(zhèn)環(huán)境的惡化，大城市人口也在迅速膨脹，直接影響到人口地域分布。

保障房庫(kù)存積壓和房地產(chǎn)投機(jī)共存。房?jī)r(jià)的不斷增長(zhǎng)，將會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及城市宜居宜業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等方面都造成不利影響。同時(shí)，有一些地方的“炒房熱”持續(xù)升溫，投機(jī)行為回潮，如果不加以調(diào)控和遏制，將會(huì)給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來負(fù)面影響。

增強(qiáng)城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展力，走“深度城鎮(zhèn)化”道路

全面推進(jìn)農(nóng)村土地改革，扭轉(zhuǎn)郊區(qū)化局面。我國(guó)正在進(jìn)入大城市郊區(qū)化發(fā)展時(shí)期，要推進(jìn)“深度城鎮(zhèn)化”，確保城市實(shí)現(xiàn)“緊湊式”建設(shè)與發(fā)展，就應(yīng)該最大程度地節(jié)約和保護(hù)耕地。為此，我們首先應(yīng)正確應(yīng)對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地改革帶來的負(fù)面影響，積極推動(dòng)健康城鎮(zhèn)化，主動(dòng)學(xué)習(xí)借鑒浙、滬等地的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施農(nóng)村建設(shè)用地入市“總量管控”的策略，有效避免農(nóng)村土地城鎮(zhèn)化“遍地開花”。其次，要嚴(yán)格劃定城市“綠線”，并將其作為城鎮(zhèn)發(fā)展的永久性邊界，對(duì)土地進(jìn)行嚴(yán)格管理。最后，要強(qiáng)化農(nóng)房的整治和管理，依法懲治違法建筑、防止濫用耕地，有效預(yù)防城鎮(zhèn)低密度、零散化發(fā)展。

著力推進(jìn)綠色交通建設(shè)，樹立正確的交通觀。緩解城鎮(zhèn)交通擁堵等問題，是推進(jìn)“深度城鎮(zhèn)化”的有力保障。應(yīng)進(jìn)一步明確城鎮(zhèn)交通的主要需求，在停車費(fèi)、限牌等方面進(jìn)一步規(guī)范管理，并探索征收擁堵費(fèi)等新措施。在居民出行方面，可以積極擴(kuò)大城鎮(zhèn)步行街區(qū)的覆蓋面，倡導(dǎo)全民步行或自行車出行，以綠色出行緩解城鎮(zhèn)交通擁堵狀況。此外，還應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化公共交通的建設(shè)力度和建設(shè)速度，適度放寬城市軌道交通建設(shè)的限制條件，加快推進(jìn)城市內(nèi)和城際軌道交通的建設(shè)，并加強(qiáng)公共交通之間的有效銜接。

加快推進(jìn)保障房體制改革，盡量規(guī)避房地產(chǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。要推進(jìn)“深度城鎮(zhèn)化”，就要加快推進(jìn)保障房管理機(jī)制改革。政府應(yīng)加快改革保障房建設(shè)的運(yùn)行機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)的主導(dǎo)作用，規(guī)范相關(guān)法律與扶持政策。此外，還應(yīng)加快房地產(chǎn)“去庫(kù)存”，通過成本價(jià)收購(gòu)商品房并轉(zhuǎn)換為保障房房源，有效運(yùn)用稅收、信貸等金融工具調(diào)控房?jī)r(jià)。

修復(fù)和保護(hù)老城鎮(zhèn)特色文化，加快培育建設(shè)小城鎮(zhèn)。歷史文脈一直是城鎮(zhèn)生命力的根基，凝聚了一個(gè)城鎮(zhèn)的文化底蘊(yùn)，修復(fù)和保護(hù)老城鎮(zhèn)特色文化，是實(shí)現(xiàn)“深度城鎮(zhèn)化”的重要途徑之一。一方面，我們應(yīng)嚴(yán)格界定老城鎮(zhèn)歷史街區(qū)和文物點(diǎn)的范圍，加大對(duì)范圍內(nèi)建筑的修復(fù)與保護(hù)，并強(qiáng)化監(jiān)督管理制度改革。另一方面，應(yīng)進(jìn)一步在全國(guó)范圍內(nèi)選擇一批試點(diǎn)小城鎮(zhèn)，提升小城鎮(zhèn)的人居環(huán)境。小城鎮(zhèn)是我國(guó)大中城鎮(zhèn)的重要補(bǔ)充力量，也是農(nóng)村改革的先行地區(qū)，應(yīng)提升小城鎮(zhèn)教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)水平，加快推進(jìn)小城鎮(zhèn)體制改革，努力打造“深度城鎮(zhèn)化”的重要支撐平臺(tái)。

積極推動(dòng)智慧城鎮(zhèn)建設(shè)，營(yíng)造“雙創(chuàng)”新環(huán)境。經(jīng)過十多年來的不斷探索實(shí)踐，我國(guó)已初步形成了一批以格網(wǎng)式管理為基礎(chǔ)的智慧城市，并探索了新型智慧城鎮(zhèn)的建設(shè)模式。這種模式充分運(yùn)用了“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，采用了“互聯(lián)網(wǎng)+綠色建筑”“互聯(lián)網(wǎng)+綠色社區(qū)”“互聯(lián)網(wǎng)+基礎(chǔ)市政設(shè)施”等形式。為了推進(jìn)“深度城鎮(zhèn)化”，我們應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)智慧城鎮(zhèn)建設(shè)，建設(shè)公共化信息平臺(tái)，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等高科技，提升城鎮(zhèn)運(yùn)行效率和管理效能，從而有效治理以往積累的“城市病”，增強(qiáng)城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展力。同時(shí)，通過智慧城鎮(zhèn)的建設(shè)，進(jìn)一步創(chuàng)新城鎮(zhèn)管理模式，提高城鎮(zhèn)運(yùn)行活力，為我國(guó)實(shí)施“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”營(yíng)造良好的環(huán)境。

（作者單位：中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院）

【參考文獻(xiàn)】

①申麗榮：《淺談新型城鎮(zhèn)化存在的問題及對(duì)策》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)》，2016年第33期。

②張鴻雁：《中國(guó)新型城鎮(zhèn)化理論與實(shí)踐創(chuàng)新》，《社會(huì)學(xué)研究》，2013年第3期。

責(zé)編/王妍卓 劉芋藝 美編/于珊