美國(guó)退出TPP對(duì)中國(guó)的可能影響

崔凡

【摘要】TPP協(xié)議的文本雖然目前難以生效，但它作為高水平的自由貿(mào)易協(xié)定模板，仍會(huì)對(duì)今后的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則走向產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。中國(guó)的自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略已經(jīng)明確，以周邊地區(qū)與“一帶一路”沿線國(guó)家為重點(diǎn)，在積極參與多邊談判的同時(shí)，穩(wěn)步推進(jìn)自貿(mào)區(qū)談判，將有助于提高亞洲區(qū)域價(jià)值鏈的整體水平。

【關(guān)鍵詞】中國(guó)對(duì)外開(kāi)放 TPP 自貿(mào)區(qū) 投資協(xié)定 【中圖分類(lèi)號(hào)】F74 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

美國(guó)新任總統(tǒng)特朗普就任不久，就簽署了總統(tǒng)行政令，宣布美國(guó)退出TPP（跨太平洋伙伴計(jì)劃）。TPP從四個(gè)小國(guó)的自由貿(mào)易區(qū)計(jì)劃演變?yōu)榫扌妥杂少Q(mào)易區(qū)計(jì)劃（Mega-FTA），始于小布什領(lǐng)導(dǎo)下的共和黨政府于2008年2月宣布加入TPP談判，這一計(jì)劃被奧巴馬的民主黨政府研究權(quán)衡之后繼承下來(lái)，成為奧巴馬政府的一項(xiàng)重要舉措?？梢?jiàn)當(dāng)時(shí)在支持TPP談判的問(wèn)題上，共和、民主兩黨是有一定共識(shí)的。然而，2016年的美國(guó)總統(tǒng)選戰(zhàn)中，兩黨的總統(tǒng)候選人一致表示反對(duì)業(yè)已達(dá)成但尚未經(jīng)批準(zhǔn)的該協(xié)議。特朗普當(dāng)政，導(dǎo)致該協(xié)議規(guī)定的“占TPP成員國(guó)GDP總量85%以上的至少6個(gè)國(guó)家批準(zhǔn)”的批準(zhǔn)生效標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上已經(jīng)不可能達(dá)到。

TPP談判的最終結(jié)果使之成為了一個(gè)食之無(wú)味、棄之可惜的雞肋

討論美國(guó)退出TPP對(duì)中國(guó)的影響，自然需要與假設(shè)TPP生效的情況進(jìn)行對(duì)比。許多中國(guó)學(xué)者在討論TPP影響的時(shí)候，都會(huì)提到該協(xié)議對(duì)中國(guó)產(chǎn)生的貿(mào)易轉(zhuǎn)移，以及對(duì)亞洲現(xiàn)有價(jià)值鏈的擾亂。例如，如果紡織品實(shí)行TPP要求的“從紗開(kāi)始”的嚴(yán)格的原產(chǎn)地規(guī)則，美國(guó)對(duì)TPP成員實(shí)施進(jìn)口零關(guān)稅，而將中國(guó)排除在外，越南不再就近從中國(guó)進(jìn)口紡織品原料和中間品，而是從美國(guó)和加拿大進(jìn)口棉花，再加工成衣服運(yùn)到美國(guó)，這至少會(huì)導(dǎo)致原料運(yùn)費(fèi)的浪費(fèi)。然而，這會(huì)讓中國(guó)產(chǎn)生很大的損失嗎？經(jīng)過(guò)近年來(lái)越南紡織品服裝出口的大發(fā)展，以及伴隨著中國(guó)大量紡織品服裝企業(yè)向越南的產(chǎn)能轉(zhuǎn)移，越南2016年在紡織品服裝方面的出口金額也不過(guò)是中國(guó)的11%。越南的經(jīng)濟(jì)體量對(duì)中國(guó)難以形成巨大的挑戰(zhàn)，加工環(huán)節(jié)的重新布局無(wú)法動(dòng)搖中國(guó)企業(yè)對(duì)區(qū)域價(jià)值鏈的控制力。

在TPP12國(guó)中，中國(guó)目前與八個(gè)國(guó)家存在各種形式的自貿(mào)區(qū)協(xié)定。只有美國(guó)、加拿大、日本、墨西哥與中國(guó)沒(méi)有自貿(mào)協(xié)定。與此同時(shí)，中國(guó)與日本正在中日韓框架下談判自貿(mào)協(xié)定，中國(guó)與加拿大的自貿(mào)區(qū)談判即將開(kāi)始，可以說(shuō)，TPP即使生效，它對(duì)中國(guó)產(chǎn)生的貿(mào)易轉(zhuǎn)移福利損失也很可能比許多學(xué)者的估算更低。還有國(guó)外學(xué)者認(rèn)為，TPP一旦生效，將在2025年以前使得美國(guó)減少大約45萬(wàn)個(gè)工作崗位，還可能加劇美國(guó)的貧富分化。

除了可能產(chǎn)生的不利就業(yè)效應(yīng)，美國(guó)民主黨候選人希拉里在2016年總統(tǒng)大選中對(duì)TPP的環(huán)境、勞工標(biāo)準(zhǔn)也表示了不滿(mǎn)，認(rèn)為遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的水平。事實(shí)上，奧巴馬政府背離多邊談判，將精力集中于巨型區(qū)域協(xié)定談判，可能并不見(jiàn)得明智。所謂下一代的貿(mào)易與投資措施，側(cè)重于邊境后的規(guī)制與標(biāo)準(zhǔn)。這些邊境后措施如果在區(qū)域?qū)用鎸?shí)施，對(duì)域外國(guó)家并沒(méi)有約束力，在許多情況下也不會(huì)如同邊境措施一樣對(duì)域外國(guó)家產(chǎn)生貿(mào)易轉(zhuǎn)移效果。如果這些邊境后措施建立的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，會(huì)使得區(qū)域協(xié)定成員的企業(yè)的成本提高，反而可能削弱區(qū)域內(nèi)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。正是因?yàn)檫@樣，TPP談判最終的結(jié)果使之成為了一個(gè)食之無(wú)味、棄之可惜的雞肋。

美國(guó)退出TPP對(duì)中國(guó)的影響是很小的

首先，美國(guó)退出TPP以后，無(wú)論是TPP完全終止，還是其他11國(guó)重新談判、另簽協(xié)議生效，對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和福利影響都是很有限的。即使今后美國(guó)再由于國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)壓力重新要求回到TPP里來(lái)，這種影響也是很小的。

其次，東亞地區(qū)現(xiàn)有的以中國(guó)為核心的區(qū)域價(jià)值鏈體系的結(jié)構(gòu)將日益鞏固。如果說(shuō)美國(guó)今后可能出現(xiàn)的貿(mào)易保護(hù)措施使其與東亞、東南亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系削弱的話(huà)，東亞、東南亞地區(qū)本身的價(jià)值鏈聯(lián)系仍然會(huì)繼續(xù)發(fā)展。隨著RCEP（區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系）談判的進(jìn)展和中國(guó)“一帶一路”倡議的布局實(shí)施，以中國(guó)為核心的區(qū)域價(jià)值鏈甚至可能更加緊密。一些學(xué)者的研究指出，亞洲地區(qū)的貿(mào)易“核心”已由日本轉(zhuǎn)為中國(guó)，且中國(guó)的核心地位更為明晰、穩(wěn)固；與此同時(shí)，中國(guó)貿(mào)易對(duì)美國(guó)的依賴(lài)正逐步減弱，在全球貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)中，亞洲價(jià)值鏈的態(tài)勢(shì)更加明顯；以美國(guó)、德國(guó)、中國(guó)為核心的北美、歐洲、亞洲價(jià)值鏈“三足鼎立”的格局已基本形成。①美國(guó)退出TPP之后，中國(guó)貿(mào)易對(duì)美國(guó)市場(chǎng)的依賴(lài)程度可能進(jìn)一步下降，亞洲價(jià)值鏈的中國(guó)核心地位可能更加突出。

再次，美國(guó)退出TPP意味著美國(guó)在處理中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系時(shí)，將日益依靠雙邊談判與單邊措施。從2008年以來(lái)，美國(guó)將其對(duì)外經(jīng)貿(mào)談判的重點(diǎn)從多邊轉(zhuǎn)向了區(qū)域，TPP與TTIP（跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議）成為其兩大重要的區(qū)域談判計(jì)劃。特朗普當(dāng)政前后，已經(jīng)多次表示對(duì)這種區(qū)域談判并不看好，雙邊談判將是其主要談判方式。同時(shí)，美國(guó)也會(huì)依靠其國(guó)內(nèi)法律，更多地運(yùn)用反傾銷(xiāo)、反補(bǔ)貼、保障措施、知識(shí)產(chǎn)權(quán)337條款等手段進(jìn)行貿(mào)易保護(hù)。

中美雙邊經(jīng)貿(mào)談判有助于中國(guó)擴(kuò)大開(kāi)放水平

美國(guó)從2008年前后開(kāi)始將國(guó)際經(jīng)貿(mào)談判的重心從多邊轉(zhuǎn)向區(qū)域，特朗普政府又放棄已達(dá)成的一些區(qū)域談判成果，將談判重心轉(zhuǎn)向雙邊。無(wú)論是多邊、諸邊、區(qū)域還是雙邊，談總比不談好，中國(guó)對(duì)這些談判都是持開(kāi)放態(tài)度的。中國(guó)是多邊貿(mào)易體系堅(jiān)定的支持者，也愿意參加各種諸邊談判，并積極推動(dòng)自己的自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略。但是，對(duì)于所有的這些談判，中國(guó)都將堅(jiān)守世貿(mào)組織的非歧視原則，區(qū)域和雙邊談判不能違反世貿(mào)組織關(guān)于自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定的有關(guān)規(guī)定，例如關(guān)貿(mào)總協(xié)定第24條，特別是堅(jiān)決不接受通過(guò)雙邊條約施加的任何歧視待遇。

近年來(lái)，歐洲與美國(guó)都有一種聲音，批評(píng)中國(guó)市場(chǎng)封閉，要求中國(guó)實(shí)行“對(duì)等”（Reciprocal）開(kāi)放?！皩?duì)等”開(kāi)放在國(guó)際經(jīng)貿(mào)談判中長(zhǎng)期以來(lái)被視為一個(gè)原則，然而對(duì)于“對(duì)等”的具體含義，卻語(yǔ)焉不詳。一般認(rèn)為，在經(jīng)貿(mào)談判特別是貨物貿(mào)易談判實(shí)踐中至少存在兩種“對(duì)等”。一種是在談判中，雙方減讓關(guān)稅或者其他壁壘，這種減讓?xiě)?yīng)該平衡，然而在涉及關(guān)稅減讓談判的關(guān)貿(mào)總協(xié)定第18條副款中，以及其他相關(guān)條款中，這種“平衡”并沒(méi)有得到嚴(yán)格定義?？梢哉f(shuō)，如果雙方進(jìn)行談判達(dá)成了協(xié)議，基本就可以認(rèn)為談判雙方都是基于自愿，因此也已經(jīng)實(shí)現(xiàn)減讓的平衡，也就實(shí)現(xiàn)了“對(duì)等”。另一種對(duì)等的含義與關(guān)貿(mào)總協(xié)定第18條正文有關(guān)，也就是說(shuō)如果一方想要撤回原來(lái)的減讓的話(huà)，則相應(yīng)對(duì)方可以撤回“實(shí)質(zhì)上相同的減讓”。可以說(shuō)，如果其他世貿(mào)組織成員對(duì)中國(guó)恢復(fù)提高貿(mào)易壁壘，中國(guó)有權(quán)依據(jù)這一規(guī)定，也提高實(shí)質(zhì)上相同的貿(mào)易壁壘。

除了以上兩種理解，“對(duì)等”開(kāi)放還可以有至少另外兩種理解。一種是經(jīng)貿(mào)關(guān)系中最惠國(guó)待遇與國(guó)民待遇的對(duì)等。只有其他國(guó)家給予中國(guó)最惠國(guó)待遇，中國(guó)才會(huì)給予對(duì)方最惠國(guó)待遇。我國(guó)不反對(duì)“對(duì)等”開(kāi)放，但是堅(jiān)決反對(duì)違背最惠國(guó)待遇要求的所謂“對(duì)等”。否認(rèn)已有的世貿(mào)組織談判結(jié)果，對(duì)中國(guó)要求“我多高關(guān)稅，你也應(yīng)該是多高關(guān)稅”，這不是符合國(guó)際法的“對(duì)等”，而是對(duì)最惠國(guó)待遇原則的破壞。還有一種“對(duì)等”是發(fā)散對(duì)等（Diffuse Reciprocity）。在國(guó)際關(guān)系中即使各方通過(guò)談判在具體利益上并不完全對(duì)等，但是各方能夠通過(guò)維護(hù)一個(gè)共同的體制，使得各方在長(zhǎng)期都可以共同獲利，這也可以說(shuō)是一種發(fā)散對(duì)等。這種發(fā)散對(duì)等可以理解為一種廣義的對(duì)等。世貿(mào)組織通過(guò)授權(quán)條款，允許發(fā)達(dá)國(guó)家給予發(fā)展中國(guó)家一些優(yōu)惠待遇，而不要求對(duì)方反向給予優(yōu)惠，并且可以不將這種優(yōu)惠授予其他發(fā)達(dá)國(guó)家。這種表面上看似不對(duì)等的待遇，恰恰符合發(fā)散對(duì)等的原則。

美國(guó)如果在處理對(duì)華經(jīng)貿(mào)關(guān)系時(shí)，在雙邊經(jīng)貿(mào)談判中要求“對(duì)等”開(kāi)放，我們完全可以坐下來(lái)談，但前提就是不能破壞最惠國(guó)待遇的非歧視原則。中國(guó)在加入世界貿(mào)易組織談判中，基于大局與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮，接受過(guò)特殊保障措施以及反傾銷(xiāo)替代國(guó)做法的歧視性待遇，這些歧視性待遇條款目前均已過(guò)期。今后無(wú)論在多邊、區(qū)域還是雙邊談判中，中國(guó)不再可能接受類(lèi)似要求；但希望中國(guó)降低貿(mào)易壁壘、擴(kuò)大投資開(kāi)放的要求，中國(guó)是可以考慮的。中國(guó)目前的多邊開(kāi)放承諾是基于2001年中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平做出的，今天中國(guó)已經(jīng)有條件進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放水平，也愿意與其他國(guó)家一起推動(dòng)貿(mào)易投資的自由化與便利化。

中國(guó)和美國(guó)進(jìn)行的雙邊投資協(xié)定談判在特朗普就任時(shí)已經(jīng)接近尾聲，由于美國(guó)政府更替暫時(shí)放慢了進(jìn)程。特朗普當(dāng)政一段時(shí)間以后，這一談判仍將繼續(xù)并可能達(dá)成協(xié)議。應(yīng)該說(shuō)，中美雙邊投資協(xié)定的談判雖然尚未完成，它已經(jīng)對(duì)中國(guó)的外商投資體制產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。2013年7月，中國(guó)表示愿意與美國(guó)采用準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單模式進(jìn)行投資協(xié)定談判。2016年10月，中國(guó)將其外商投資企業(yè)全面審批制改為原則上的備案制，僅僅對(duì)負(fù)面清單上的領(lǐng)域進(jìn)行審批。2017年，中國(guó)還將修改《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，將負(fù)面清單從93條壓縮到62條，同時(shí)中國(guó)還將修改自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單，把一些敏感產(chǎn)業(yè)先行在自貿(mào)區(qū)開(kāi)放。無(wú)論是在多邊、區(qū)域還是雙邊層次，中國(guó)對(duì)于進(jìn)一步開(kāi)放都是持積極態(tài)度的。中國(guó)有意愿與美國(guó)達(dá)成高水平的投資保護(hù)與投資自由化協(xié)定，甚至不排除在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步達(dá)成一個(gè)高水平的中美自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定。

美國(guó)退出TPP以后，中國(guó)的全球化路線如何規(guī)劃

TPP協(xié)議的文本雖然目前難以生效，但它作為高水平的自由貿(mào)易協(xié)定模板，仍會(huì)對(duì)今后的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則走向產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，對(duì)中國(guó)的改革開(kāi)放和中國(guó)今后在全球經(jīng)濟(jì)治理中提出的“中國(guó)方案”也會(huì)有一定借鑒作用。國(guó)際規(guī)則的制定往往是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。二十年前，OECD（經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織）國(guó)家《多邊投資協(xié)議》談判夭折，但其談判的草案文本中的很多條款至今仍在各種區(qū)域協(xié)定的投資章節(jié)中頻頻出現(xiàn)。TPP協(xié)議的第十七章是關(guān)于國(guó)有企業(yè)與指定壟斷的內(nèi)容，在吸收以往關(guān)于國(guó)有企業(yè)壟斷與指定壟斷的貿(mào)易規(guī)則的基礎(chǔ)上，這一章出現(xiàn)了一些新的關(guān)于國(guó)企競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則。這些規(guī)則對(duì)于了解其他國(guó)家在國(guó)企競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的關(guān)注點(diǎn)及其思路很有幫助。雖然這些新規(guī)則沒(méi)有生效，但它們今后還可能在其他場(chǎng)合反復(fù)被提起。

面對(duì)當(dāng)前全球化進(jìn)程遇到的挫折，中國(guó)仍將繼續(xù)支持經(jīng)濟(jì)全球化，推動(dòng)貿(mào)易與投資自由化。多邊平臺(tái)是推動(dòng)全球化的首要渠道，中國(guó)仍然將堅(jiān)定不移地支持并積極參加世界貿(mào)易組織談判。無(wú)論是市場(chǎng)準(zhǔn)入、貿(mào)易便利化還是邊境后措施，多邊渠道仍然是最有效的談判平臺(tái)。

在區(qū)域?qū)用嫔?，RCEP（區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系）的談判是重中之重，我們應(yīng)該積極推動(dòng)其完成談判。在此基礎(chǔ)上，我們?nèi)詰?yīng)堅(jiān)定推動(dòng)FTAAP（亞太自貿(mào)區(qū)）的談判。亞太自貿(mào)區(qū)倡議最早是美國(guó)提出的，在2014年APEC（亞太經(jīng)合組織）北京峰會(huì)上，中國(guó)積極推動(dòng)FTAAP的計(jì)劃，美國(guó)由于當(dāng)時(shí)正在進(jìn)行TPP談判，反而顯得并不熱衷了，但是推動(dòng)FTAAP談判的主張最終仍然寫(xiě)入了領(lǐng)導(dǎo)人宣言中。特朗普當(dāng)政后明確表示對(duì)區(qū)域談判不感興趣，期待美國(guó)近期在FTAAP上非常積極恐怕不太現(xiàn)實(shí)。然而，隨著中國(guó)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)談判中的積極表現(xiàn)，美方也可能改變態(tài)度。對(duì)TPP的下一步走向，中國(guó)應(yīng)當(dāng)密切跟蹤觀察，對(duì)一切有利于推動(dòng)亞太地區(qū)貿(mào)易與投資自由化的談判進(jìn)展，我們都應(yīng)持開(kāi)放態(tài)度。

中國(guó)的自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略已經(jīng)明確以周邊地區(qū)與“一帶一路”沿線國(guó)家為重點(diǎn)，在積極參與多邊談判的同時(shí)，穩(wěn)步推進(jìn)自貿(mào)區(qū)談判，將有助于提高亞洲區(qū)域價(jià)值鏈的整體水平。中國(guó)在2001年加入世界貿(mào)易組織以后，對(duì)外開(kāi)放水平迅速提高，但是由于多邊談判停滯等原因，在入世承諾基本履行到位以后，中國(guó)對(duì)外開(kāi)放的進(jìn)程有所放緩。入世15年間，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與在全球貿(mào)易、投資體系中的地位已經(jīng)有了大幅度躍升，在這個(gè)時(shí)候進(jìn)一步提高中國(guó)的對(duì)外開(kāi)放水平，不僅對(duì)中國(guó)自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要意義，而且有助于中國(guó)在今后經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程中發(fā)揮更大的作用。作為重要的貿(mào)易與投資大國(guó)，中國(guó)有責(zé)任有條件成為今后經(jīng)濟(jì)全球化的重要引領(lǐng)者。

（作者為對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國(guó)際經(jīng)貿(mào)學(xué)院教授，中國(guó)世界貿(mào)易組織研究會(huì)研究部主任）

【注：本文受教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“全球‘規(guī)制協(xié)調(diào)的經(jīng)濟(jì)與福利影響研究”（項(xiàng)目編號(hào)：16JJD790007）支持】

【注釋】

①鞠建東、余心玎：《三足鼎立：貿(mào)易新常態(tài)與治理新框架》，《財(cái)經(jīng)》，2016年第60期。

責(zé)編/張寒 美編/于珊