重大行政決策合法性審查不能走過場

劉新圣+崔璨

【摘要】完善重大行政決策合法性審查制度對于規(guī)范政府決策權(quán)力運(yùn)行具有非常重要的意義。隨著各級政府相關(guān)制度規(guī)定的出臺，重大行政決策合法性審查制度基本確立起來，但是，仍然存在決策范圍模糊、權(quán)威性不高、專家和民眾參與不充分等問題。對此，需要通過規(guī)范重大行政決策目錄制度、保障專家和民眾參與權(quán)、提升審查機(jī)關(guān)的獨(dú)立性等措施來進(jìn)一步完善。

【關(guān)鍵詞】重大行政決策 合法性審查 依法治國 【中圖分類號】C934 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

完善重大行政決策合法性審查制度的緊迫性

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”。法律是最可靠最牢固的“籠子”，通過法律的手段規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行是最可行的方式。在所有權(quán)力的形式中，決策權(quán)最為關(guān)鍵。但是，目前我們在規(guī)范決策權(quán)力運(yùn)行方面還存在一些問題。當(dāng)前改革進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期，這意味著我們已經(jīng)觸及到最核心的制度設(shè)計(jì)，要有勇氣面對最頑固的制度痼疾。全面依法治國戰(zhàn)略的提出表明：經(jīng)過艱苦探索，中國共產(chǎn)黨明確了全面深化改革的推進(jìn)方式。運(yùn)用法律法規(guī)的權(quán)威對重大決策權(quán)進(jìn)行規(guī)范就是最好的體現(xiàn)。而且，“不敢腐”的良好局面迫切需要用建章立制的方式穩(wěn)定下來，“不能腐”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)則更要法制的完善。

改革的迫切要求為重大決策合法性審查制度的完善提供了最大的動力，也對理論界的相關(guān)研究提出了更高的要求。行政法學(xué)界已經(jīng)明確認(rèn)識到：當(dāng)前對行政決策如何進(jìn)行法律控制還基本上是一個理論上的空白，學(xué)界僅僅在研究行政規(guī)劃時涉及到小范圍的行政決策問題。華東師范大學(xué)教授張淑芳提出：“在我國行政行為理論的分類中尚未有行政決策行為的類型劃分，在具體行政行為的分類中有行政決定的概念但沒有行政決策的概念?！?中國政法大學(xué)副校長馬懷德指出：“雖然國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》和《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)意見》中均對行政決策程序提出了要求，但囿于這些規(guī)定和要求只是政策要求，也只對行政決策有一定約束力，無法涉及黨委決策，難以用法律形式約束領(lǐng)導(dǎo)干部的決策權(quán)?！贬槍Ξ?dāng)前制度建設(shè)的漏洞，有學(xué)者建議國務(wù)院抓緊出臺《重大行政決策程序條例》。也有學(xué)者從制度銜接角度提出，完善合法性審查制度需要首先強(qiáng)化人大及其常委會的法律監(jiān)督作用。由此可見，當(dāng)前需要理論研究者從各個角度對重大決策合法性審查制度的地位、作用、程序以及與其他制度的關(guān)聯(lián)性進(jìn)行思考，為完善這項(xiàng)制度奠定深厚的理論基礎(chǔ)。

重大決策合法性審查制度目前尚存在不足

從各省市出臺的相關(guān)規(guī)定來考察，這項(xiàng)制度存在以下不足之處。一是重大決策范圍不夠清晰明確。所有省市都采用了列舉的方式，劃定了重大決策的范圍。但是，大部分地方?jīng)]有明確規(guī)定哪些事項(xiàng)不屬于重大決策范圍。而且，絕大部分省市明確規(guī)定了“重大決策的范圍還包括決策機(jī)關(guān)認(rèn)為需要決策的其他重大事項(xiàng)”，這樣一來就賦予了決策機(jī)關(guān)很大的自主權(quán)。

二是重大行政決策的提議權(quán)的規(guī)定比較籠統(tǒng)，對民眾、社會組織和其他組織的提議權(quán)缺乏切實(shí)的保障。個別省市在相關(guān)法規(guī)上甚至沒有專門條款規(guī)定重大行政決策的提出。大部分省市沒有對除行政首長之外的個人或者組織提出重大行政決策建議的程序進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。

三是合法性審查的責(zé)任實(shí)際上集中在決策承辦單位的法制部門，存在“自己審查自己”的問題。政府法制機(jī)構(gòu)是最主要的合法性審查主體，但是其作為政府的下屬部門很難發(fā)揮對重大決策權(quán)的制約作用。盡管絕大部分省份規(guī)定了必要時可以邀請法律顧問或者專家參與合法性審查，但是關(guān)于參與方式、審查方式、審查意見的效力都沒有明確規(guī)定。

四是合法性審查的方式比較單一，而且缺乏外部力量的參與。盡管制度規(guī)定了多樣化的審查方式，但是，實(shí)際效果不是十分理想。目前政府法制部門在進(jìn)行合法性審查時主要采用的是書面審查形式，其他形式的審查實(shí)際采用的頻率并不高，尤其是政府法律顧問參與程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

五是審查結(jié)論不夠規(guī)范，且權(quán)威性不強(qiáng)。盡管各省市都明確規(guī)定沒有經(jīng)過合法性審查不得進(jìn)行決策，但是在實(shí)際運(yùn)行中，存在著許多同這項(xiàng)原則不相符合的制度規(guī)定。比如有些省市同時規(guī)定：合法性審查結(jié)論得出后，還需要經(jīng)過市長審定是否提交審議。這實(shí)際上賦予了行政首長否定合法性審查報(bào)告的權(quán)力。

六是合法性審查制度同其他制度之間的配合還不夠流暢。當(dāng)前重大決策權(quán)的運(yùn)行已經(jīng)初步形成了主要以“公眾參與—風(fēng)險(xiǎn)評估—專家論證—合法性審查—集體討論決定”為主要環(huán)節(jié)的決策流程。但是，合法性審查同其他環(huán)節(jié)之間缺乏應(yīng)有的互動和銜接。合法性審查應(yīng)該同專家論證環(huán)節(jié)相互配合起來，專家論證環(huán)節(jié)也可以對決策方案的合法性發(fā)表意見。

完善重大決策合法性審查制度的相關(guān)政策建議

以重大行政決策事項(xiàng)目錄制度為突破口，明確重大行政決策范圍，同時，進(jìn)一步規(guī)范和保障公民、社會團(tuán)體和其他組織的提議權(quán)。就目前制度規(guī)定中存在爭議的事項(xiàng)而言，筆者認(rèn)為地方性法規(guī)和政府規(guī)章等的制定不適合作為重大行政決策事項(xiàng)，因?yàn)槲覈摹读⒎ǚā芬呀?jīng)就相關(guān)問題進(jìn)行了規(guī)范。就重大突發(fā)事件的處置而言，涉及到人民群眾重大利益和許多部門的配合，應(yīng)作為重大決策事項(xiàng)。但是，法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)賦予負(fù)責(zé)人臨機(jī)處置的權(quán)力，并且規(guī)定臨機(jī)處置權(quán)的時限和事后報(bào)告制度。

針對公民、社會組織和其他團(tuán)體對重大決策的提議參與不足的現(xiàn)象，建議政府在制定相關(guān)規(guī)定時進(jìn)一步保障他們的提議權(quán)，尤其是重視可能受到重大決策影響的公民、社會組織和其他團(tuán)體的意見?？梢砸?guī)定達(dá)到一定數(shù)量的公民或者某一領(lǐng)域的社會組織和其他團(tuán)體可以向政府或政府部門提出將某個重要議題作為重大決策事項(xiàng)。

提高合法性審查的獨(dú)立性、客觀性。獨(dú)立性問題是制約合法性審查制度發(fā)揮作用的最大瓶頸。政府法制機(jī)構(gòu)專業(yè)化水平不足，在面對繁重復(fù)雜的重大行政決策方案時，往往只能被動選擇簽字畫押。因此，可以規(guī)定在決策承辦單位制定決策方案時邀請政府法律顧問參與其中，隨時提供法律方面的意見和建議。而且可以授權(quán)社會組織（主要是學(xué)術(shù)團(tuán)體、協(xié)會等）或者律師事務(wù)所進(jìn)行決策方案的合法性審查。

增強(qiáng)合法性審查結(jié)論的應(yīng)用性和權(quán)威性。合法性審查結(jié)論不是“參考”而是重大決策的必備條件。一些省市關(guān)于“合法性審查結(jié)論得出后，須經(jīng)行政首長審定是否將決策方案提交審議”的規(guī)定應(yīng)該廢止。而且應(yīng)該明確規(guī)定決策機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員和決策承辦單位都不得要求合法性審查機(jī)構(gòu)更改審查結(jié)論，并且根據(jù)合法性審查意見對決策方案進(jìn)行修改，在規(guī)定期限內(nèi)仍不能通過合法性審查的決策方案，應(yīng)當(dāng)終止。

重大行政決策合法性審查制度要想真正充分發(fā)揮效用，根本措施在于從源頭上規(guī)范重大決策權(quán)。這必然涉及到中國共產(chǎn)黨和國家政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系問題，實(shí)際上是黨如何領(lǐng)導(dǎo)和如何執(zhí)政的問題。完善重大決策合法性制度不能僅僅著眼于行政決策，應(yīng)該站在決策權(quán)運(yùn)行的整個過程來考察。一些違法決策往往是“一把手”決策體制的結(jié)果，在如何實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的銜接方面，以及如何貫徹民主集中制方面，都需要進(jìn)行深入地探討。

（作者分別為河北工業(yè)大學(xué)冀文化研究所副所長；河北工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院講師）

【參考文獻(xiàn)】

①張淑芳：《論行政決策合法性審查制度的建構(gòu)》，《政法論叢》，2016年第1期。

②馬懷德：《完善權(quán)力監(jiān)督制約關(guān)鍵在于決策法治化》，《中國黨政干部論壇》，2015年第3期。

③杜欣霖：《完善重大行政決策合法性審查機(jī)制》，《行政管理改革》，2014年第2期。

④王仰文：《重大行政決策合法性審查問題研究》，《理論月刊》，2012年第1期。