戶籍改革與公民平等權(quán)保護(hù)

趙宏

【摘要】戶籍改革的方向不能僅僅定位于實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)更快速的發(fā)展和政治環(huán)境的穩(wěn)定，也應(yīng)致力于建立一個(gè)公平公正、真正以人為導(dǎo)向的國家。從這個(gè)意義上說，戶籍改革的目標(biāo)應(yīng)由傳統(tǒng)的工具性目標(biāo)向權(quán)利價(jià)值目標(biāo)轉(zhuǎn)變。正在進(jìn)行的戶籍改革，并不能被簡單地視為公共治理手段的提升，而是我國法治進(jìn)程中的重要舉措。

【關(guān)鍵詞】戶籍改革 國家治理 平等權(quán) 【中圖分類號】D669 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

戶籍登記產(chǎn)生的最初原因是為了便于人口和治安管理，但國家對城鄉(xiāng)居民在勞動就業(yè)、社會福利等方面的區(qū)別對待，卻與戶籍登記制度捆綁在一起，長期地被固定下來，從而成為戶口所帶來的最大“附加價(jià)值”。因?yàn)楦街趹艏贫壬系姆N種差別對待，戶籍制度最終在城鄉(xiāng)之間劃出一道巨大的“身份鴻溝”。事實(shí)上，戶籍登記管理本身并無問題，有問題的是以戶籍為載體的城鄉(xiāng)不平等。這些不平等主要體現(xiàn)于在諸多本應(yīng)屬于公共資源方面的差異處理和對農(nóng)民這一群體的差別對待。而伴隨這些差異處理和歧視對待逐漸受到挑戰(zhàn)并最終被擯棄，原有的戶籍制度這塊堅(jiān)冰也開始慢慢消融。

同票同權(quán)的選舉法改革：傳統(tǒng)戶籍制度的破冰

人們在論及戶籍制度改革的發(fā)端時(shí)，大多會選擇溯及1984年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》以及1985年公安部頒布的《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》。在上述文件中，不僅農(nóng)業(yè)人口被允許在城鎮(zhèn)居留，而且在城鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商的農(nóng)民，也有了落戶成為“城市居民”的可能。盡管上述文件為農(nóng)民進(jìn)行身份更迭開放門戶，但卻根本沒有觸動因戶籍不同而予以差異性處理的傳統(tǒng)戶籍制度的本質(zhì)。在上述文件發(fā)布后，國家將“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的門檻一再降低，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的范圍也漸次擴(kuò)大，直至2001年國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，使小城鎮(zhèn)戶籍制度改革全面鋪開，但改革的思路一直停留于更多地開放農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口的可能，因戶籍所導(dǎo)致的區(qū)別對待卻始終未被涉及。

真正針對與戶籍相捆綁的區(qū)別對待的革除是2010年《選舉法》的改革。在此之前，農(nóng)民因戶籍區(qū)分不僅在經(jīng)濟(jì)資料分配方面遭遇不公，同樣在政治參與方面受限。眾所周知，選舉平等是現(xiàn)代國家選舉制度的核心法則。而選舉平等一方面是指選舉權(quán)覆蓋面的普遍，即公民只要不具備法律所禁止的情形，就都享有選舉權(quán)；另一方面也在于，每個(gè)公民選票的價(jià)值都是相等的，所謂同票同值，即選民的選票在計(jì)數(shù)上是等值的，或是對于選舉結(jié)果擁有同樣的影響。但舊《選舉法》第二章第24條規(guī)定，農(nóng)村每位代表所代表的人口數(shù)四倍于城市每位代表所代表的人口數(shù)。換言之，在選舉權(quán)方面，四個(gè)農(nóng)村選民才頂一個(gè)城市選民，又或者說，每一個(gè)農(nóng)村選民選票的價(jià)值僅相當(dāng)于四分之一個(gè)城市選民選票的價(jià)值。在這一條款的作用下，在歷屆全國人大代表名額中，農(nóng)民以其占比80%的人口基數(shù)卻僅得到與此極不相稱的席位。

選舉法中這一條款曾被學(xué)者戲謔地稱為 “四分之一條款”，《選舉法》的立法說明對此所做的解釋是，“1953年制定第一部選舉法時(shí)，我國的城鎮(zhèn)人口比重較低，根據(jù)當(dāng)年人口普查統(tǒng)計(jì)，只有13.26%?？紤]到我國當(dāng)時(shí)工人階級主要集中在城市的具體情況，為了體現(xiàn)工人階級在國家政治生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位和工業(yè)化發(fā)展方向，選舉法對農(nóng)村和城市選舉每一代表所需的人口數(shù)作了不同的規(guī)定”。而到了1995年《選舉法》修改時(shí)，城鎮(zhèn)人口比重為29.4%，因此，4：1的城鄉(xiāng)人口選舉比例就此定格下來。由于選舉權(quán)的弱化，農(nóng)民無法獲得與其利益相當(dāng)?shù)拇?，在政治生活中逐漸被邊緣，其訴求亦往往難以實(shí)現(xiàn)。

倍受詬病的“四分之一條款”在2010年3月被廢止。自《選舉法》修改后，城鄉(xiāng)開始按相同人口比例選舉代表，新聞媒體將這一修改贊譽(yù)為“中國終于實(shí)現(xiàn)同票同權(quán)”。很多學(xué)者把它看作是中國在向民主政治的邁進(jìn)中還權(quán)于民以及國家傳統(tǒng)治理邏輯開始發(fā)生轉(zhuǎn)向的表現(xiàn)。

戶籍改革的方向：徹底取消區(qū)別處理、真正實(shí)現(xiàn)平等對待

選舉法的改革使戶籍制度這塊堅(jiān)冰終在制度實(shí)踐中被撬動，而選舉法進(jìn)行的積極嘗試也為我們描畫出了未來戶籍改革的正確方向：淡化其分配功能，盡量剝離其附加價(jià)值，還原戶籍登記的本來面貌。

事實(shí)上，戶籍制度要變革的并非戶籍登記管理本身，而是附著在戶籍之上的對于公民的差異對待。這一思路與許多甚囂塵上的戶籍制改革理由并不相同。戶籍改革的方向并不能功利地定位于實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)更快速的發(fā)展和政治環(huán)境的穩(wěn)定，而應(yīng)致力于建立一個(gè)公平公正、真正以人為導(dǎo)向的國家。從這個(gè)意義上說，戶籍改革的目標(biāo)必須由傳統(tǒng)的工具性目標(biāo)向權(quán)利價(jià)值目標(biāo)轉(zhuǎn)變。

這樣的轉(zhuǎn)向無疑會對國家治理提供巨大挑戰(zhàn)，國家也須因此面對和解決公共資源供給上的困難。戶籍改革的難度盡管提示我們應(yīng)注重改革的策略步驟，不能期許目標(biāo)一蹴而就，卻不能夠成為阻卻改革的理由。在2014年國務(wù)院公布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》中，上述觀點(diǎn)得到充分體現(xiàn)。在這份《意見》中，國家不僅宣告了徹底揮別“二元戶籍管理模式”的決心，同樣基本部署了戶籍改革應(yīng)“分類推進(jìn)”、漸次展開的策略步驟。盡管徹底摒棄傳統(tǒng)的二元戶籍管理體制，將對國家財(cái)政、地方管理都帶來巨大挑戰(zhàn)，但改革的趨勢卻不可逆轉(zhuǎn)，而且改革的終極目標(biāo)并非簡單地取消通過二元戶籍管理人群的方式，而是徹底革除因戶籍差異而形成的區(qū)別對待，以及促成公民享受公共服務(wù)和公共資源的平等。從這個(gè)意義上說，2014年國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》是藉由對傳統(tǒng)二元戶籍制的摒棄，藉由對因戶籍而造成的身份差異的摒棄，從而真正實(shí)現(xiàn)對公民的平等對待。

戶籍改革的背后：以人為導(dǎo)向的國家治理觀的重塑

正是因?yàn)閺氐滋鰝鹘y(tǒng)的“工具性目標(biāo)”窠臼，轉(zhuǎn)向公民權(quán)利的平等實(shí)現(xiàn)，2014年的推進(jìn)意見在發(fā)布后受到相當(dāng)多的贊譽(yù)。而在這份《意見》以及由《意見》所主導(dǎo)的戶籍改革策略部署的背后，是一種“以人為導(dǎo)向”的國家治理觀的重塑。這種治理觀不將個(gè)體作為實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展和社會穩(wěn)定的工具，也不將個(gè)人權(quán)利的平等享有視為為獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展就能被輕易犧牲和放棄的價(jià)值；這種治理觀強(qiáng)調(diào)公民在憲法秩序下的主體性和主體人格，強(qiáng)調(diào)其基本權(quán)利不由國家隨意支配和控制的“先國家性”。從這個(gè)意義上說，正在進(jìn)行的戶籍改革，并不能被簡單地視為公共治理手段的提升，而是我國法治進(jìn)程中的重要舉措。盡管我們距離徹底躍出“身份社會”的樊籬還尚需時(shí)日，公民要實(shí)現(xiàn)在憲法秩序下的平權(quán)也會在未來遭遇一些困難，但戶籍制改革的持續(xù)推進(jìn)已經(jīng)再次提示我們：在現(xiàn)代法治觀下，正確的國家與人民關(guān)系不是個(gè)人為了國家而存在，而是國家為了個(gè)人而存在。

（作者為中國政法大學(xué)比較法學(xué)研究院教授）

【參考文獻(xiàn)】

①《國務(wù)院印發(fā)<關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見>》，新華網(wǎng)，2014年7月30日。