關(guān)于完善公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的探討

袁曉玲++熊彬

2015年1月15日，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于縣以下機關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的意見》，在公務(wù)員法規(guī)定的制度框架內(nèi)，保持現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升制度不變，建立主要依據(jù)任職年限和級別晉升職級的制度，發(fā)揮職級在確定干部工資待遇方面的作用，實行職級與待遇掛鉤，實現(xiàn)職務(wù)與職級并行?，F(xiàn)結(jié)合廣西南寧市實施縣以下機關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度（以下簡稱：職務(wù)職級并行制度）的情況，探討如何加強完善職級并行制度的管理工作。

職務(wù)職級并行制度實施以來，解決了基層公務(wù)員晉升難、待遇低的問題，樹立了正確的激勵導(dǎo)向，發(fā)揮了穩(wěn)定基層的積極作用，呈現(xiàn)出以下特點：

一是對公務(wù)員制度的創(chuàng)新和完善。在職務(wù)職級并行制度實施前，公務(wù)員的各種待遇仍主要與職務(wù)掛鉤，造成過分看重職務(wù)的問題，特別是在縣以下單位，公務(wù)員受機構(gòu)規(guī)格等因素限制，職務(wù)晉升空間小的矛盾更為突出。建立職務(wù)職級并行制度，在公務(wù)員職務(wù)晉升之外，再開辟一條職級晉升的職業(yè)發(fā)展道路，形成晉升職務(wù)與晉升職級的“雙通道”，讓那些不能晉升職務(wù)的公務(wù)員，也可以通過晉升職級，獲得合理的待遇。此舉是對干部人事制度的重要調(diào)整和改革，也是對公務(wù)員制度的創(chuàng)新和完善。

二是拓寬基層公務(wù)員職業(yè)發(fā)展空間。職務(wù)職級并行制度規(guī)定，縣以下機關(guān)公務(wù)員設(shè)置科員級、副科級、正科級、副處級和正處級等5個職級，公務(wù)員晉升職級主要依據(jù)任職年限和級別，如：晉升副科級須任科員級或科員滿12年，級別達(dá)到二十三級；晉升正科級須任副科級或鄉(xiāng)科級副職、副主任科員滿15年，級別達(dá)到二十級；晉升副處級須任正科級或鄉(xiāng)科級正職、主任科員滿15年，級別達(dá)到十九級；晉升正處級須任副處級或縣處級副職滿15年，級別達(dá)到十七級。職務(wù)職級并行制度使基層公務(wù)員晉升空間從科級延伸到了正處級，較大地拓寬了基層公務(wù)員職業(yè)發(fā)展空間。

三是有利于穩(wěn)定基層公務(wù)員隊伍。長期以來，因待遇和發(fā)展空間等原因，衍生出基層公務(wù)員招錄難、留人難等一系列隊伍不穩(wěn)定的問題。國家建立起基層公務(wù)員職務(wù)與職級晉升的“雙通道”制度，體現(xiàn)對基層工作的重視和對基層干部的關(guān)心。南寧市已將縣（區(qū)）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的機關(guān)和參照管理單位納入職級并行制度實施范圍，政策覆蓋約占全市公務(wù)員總數(shù)的60%，經(jīng)審批獲得職級晉升人數(shù)約占縣以下公務(wù)員人數(shù)的30%。政策的落實堅定了基層公務(wù)員扎根一線的信心，也吸引了各方人才到基層服務(wù)、鍛煉和成長，從而促進(jìn)基層公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定。

四是樹立爭先創(chuàng)優(yōu)的導(dǎo)向。南寧市在實施職務(wù)職級并行制度中，堅持德才兼?zhèn)?、以德為先，注重工作實績，體現(xiàn)個人資歷。同時，職務(wù)職級并行制度在設(shè)計上考慮了獎優(yōu)罰劣，如：規(guī)定現(xiàn)任職級或職務(wù)期間每有1個年度考核為優(yōu)秀等次，任職年限條件縮短半年；每有1個年度考核為基本稱職等次，任職年限條件延長1年。通過獎懲并舉的措施鼓勵公務(wù)員立足本職踏實工作、爭創(chuàng)業(yè)績，抑制“吃空餉”“慵懶散”等不良現(xiàn)象，糾正“官本位”思想，在基層營造起干事創(chuàng)業(yè)的良好氛圍。

五是推動公務(wù)員管理躍上新臺階。南寧市以實施職務(wù)職級并行制度為契機，開展加強公務(wù)員管理的一系列工作，如：專題開設(shè)政策業(yè)務(wù)培訓(xùn)以及將公務(wù)員職位管理培訓(xùn)列入人事干部輪訓(xùn)工作，提升人事干部業(yè)務(wù)能力；將職務(wù)職級并行與治理機關(guān)事業(yè)單位“吃空餉”相結(jié)合，鞏固治理工作取得的成效；將職務(wù)職級并行與清理超職數(shù)配備干部相結(jié)合，化解歷史遺留問題；將職務(wù)職級并行與干部人事檔案核查工作相結(jié)合，提升干部工作的公信力；建立人事人才信息系統(tǒng)，實現(xiàn)公務(wù)員信息動態(tài)和全程跟蹤服務(wù)。南寧市通過這一系列的組合拳，推動了職務(wù)職級并行制度的貫徹落實，同時開啟了公務(wù)員管理工作的新篇章。

職務(wù)職級并行制度屬于公務(wù)員管理制度的創(chuàng)新，尚處在政策的探索期，還存在一些有待解決和完善的地方，結(jié)合南寧市情況，提出以下建議：

（一）適當(dāng)延伸職務(wù)職級并行制度實施范圍

職務(wù)職級并行制度規(guī)定實施范圍包括：縣（市、區(qū)、旗）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）列入公務(wù)員法實施范圍的機關(guān)和經(jīng)批準(zhǔn)參照公務(wù)員法管理機關(guān)（單位），中央和省駐列入實施范圍的縣（市、區(qū)、旗）正科級及以下單位。由于各地在部門設(shè)置和管理體制上不盡相同，在某地的市直單位派駐基層的科級以下機構(gòu)，在另一地則屬于城區(qū)的組成部門已納入實施范圍，導(dǎo)致相同性質(zhì)機構(gòu)在不同地方因管理體制不同，而納入的實施范圍各有不同。同樣的，市直單位中設(shè)點在縣（鄉(xiāng)）的科級以下機構(gòu)，其職權(quán)范圍與所在縣（鄉(xiāng)）其他機關(guān)屬于同一層次和范圍，但因?qū)儆谑兄眴挝欢荒芗{入實施范圍。鑒于派駐基層和設(shè)點在縣（鄉(xiāng)）的科級以下機構(gòu)，與已納入實施范圍的縣（鄉(xiāng)）單位同樣屬于服務(wù)基層的一線機構(gòu)，其工作人員同樣碰到職務(wù)晉升空間小、待遇得不到提高的矛盾，建議將這些服務(wù)基層的機構(gòu)納入職級并行制度實施范圍。

（二）優(yōu)化設(shè)置職級晉升條件

在職級晉升條件設(shè)計上還有幾個方面有待斟酌：一是晉升年限過長。據(jù)統(tǒng)計，縣（鄉(xiāng)）45歲以上的副科以下職務(wù)公務(wù)員約占同級的40%，這部分人員正處在職業(yè)生涯的“以老帶新”貢獻(xiàn)期。按現(xiàn)行晉升條件，這些人員在退休前再次晉升職級已經(jīng)非常渺茫，如此易產(chǎn)生“車到碼頭、船到岸”的消極心理，不利于隊伍的“傳幫帶”良性發(fā)展。二是晉升階梯過少。按現(xiàn)行職級并行制度，晉升職級從科員級到正處級只有四個階梯。公務(wù)員的職業(yè)生涯約為40年，僅通過職務(wù)職級并行的晉升通道，則只有副科級和正科級兩個臺階，大部分尚未跨到副處級就已到齡退休。按照人力資源開發(fā)的規(guī)律，在職業(yè)生涯中5年左右上一個臺階最具有激勵效能，長時間不能上新臺階，易打擊個人工作積極性。三是激勵體系不夠完善。現(xiàn)有計算年限只考慮到年度考核的成果，未考慮將突出貢獻(xiàn)及重大立功等情形納入激勵體系。

就上述問題，建議在職務(wù)職級并行制度入軌后應(yīng)合理調(diào)整職級晉升條件：一是適當(dāng)縮短晉升職級的年限，優(yōu)化各職級之間的晉升年限，或在現(xiàn)有職級之間增加晉升階梯，使公務(wù)員能在5年左右晉升一個職級。二是激勵體系多元化，將公務(wù)員獎勵納入職級并行，對做出突出貢獻(xiàn)獲得記功和功績卓著授予“人民滿意公務(wù)員”“模范公務(wù)員”榮譽稱號的個人，在計算任職年限條件時給予縮短年限。對于部門評獎性的記功暫不納入，避免引起評獎、評先泛濫。三是在面向基層的單位中取消處級以下非領(lǐng)導(dǎo)職位設(shè)置，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的晉升并入職務(wù)職級并行制度實施，用職級替代級別，充分發(fā)揮職級應(yīng)有的激勵作用。

（三）突出平時考核在職級調(diào)整中的重要作用

公務(wù)員考核是晉升職級的重要依據(jù)，要通過平時與定期相結(jié)合、定性與定量相結(jié)合的方法，正確評價公務(wù)員的德才表現(xiàn)和工作實績，特別要將平時考核提到突出位置，將考核結(jié)果在職級調(diào)整中準(zhǔn)確體現(xiàn)，以平時考核為抓手，提高公務(wù)員履職主動性、推動干部隊伍作風(fēng)建設(shè)、提升機關(guān)工作效率和水平，充分發(fā)揮考核的導(dǎo)向作用。在平時考核中，要因地制宜量化考核標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)不同職務(wù)性質(zhì)類別公務(wù)員的工作要求建立側(cè)重點不同的考核指標(biāo)體系，重點要對“勤”“績”兩個關(guān)鍵指標(biāo)實行量化管理，將治理長期離崗、遲到、早退等“慵懶散”行為以及出工不出力、磨洋工等“不作為”現(xiàn)象作為重要指針，將平時考核結(jié)果占年度考核比例提高到70%左右，使平時考核常態(tài)化、制度化，充分發(fā)揮其在職務(wù)職級并行日常管理中的基礎(chǔ)性、重要性作用。

（四）進(jìn)一步規(guī)范公務(wù)員職位管理

嚴(yán)格執(zhí)行公務(wù)員法及其配套法規(guī)的有關(guān)要求，規(guī)范公務(wù)員職位管理是職務(wù)職級并行制度實施的前提保障。在實施職務(wù)職級并行制度的同時，各地應(yīng)按照黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例、公務(wù)員法及其配套法規(guī)有關(guān)要求，對新錄用、轉(zhuǎn)任、調(diào)任、公開選拔以及職務(wù)升降、辭職辭退、退休等人員，及時辦理好職務(wù)任免手續(xù)并登記備案。公務(wù)員職務(wù)任免應(yīng)在規(guī)定的編制限額和職數(shù)內(nèi)進(jìn)行，不能超規(guī)格、超編制、超職數(shù)配備干部，不能自行提高職級待遇。通過進(jìn)一步規(guī)范公務(wù)員職位管理工作，夯實職務(wù)職級并行制度實施的基礎(chǔ)。

（五）逐步提升人事信息化管理水平

公務(wù)員人事信息化管理水平的提升，有利于提高職級并行工作的效率和質(zhì)量。在全國層面應(yīng)考慮建立起統(tǒng)一的公務(wù)員信息管理系統(tǒng)框架，將人事紙質(zhì)檔案和電子檔案有機結(jié)合。各地應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H，逐步提高公務(wù)員管理信息化水平，圍繞公務(wù)員管理工作需要，將涉及職務(wù)職級并行審批的公務(wù)員錄用、登記、任免、考核、獎懲、退出和工資福利等數(shù)據(jù)整合，建立完善職務(wù)職級并行制度信息化管理體系，動態(tài)掌握公務(wù)員隊伍數(shù)量、分布、結(jié)構(gòu)、變化和發(fā)展等信息，縮短信息獲取周期，發(fā)揮信息整體效益，確保晉升職級審批不缺不漏、準(zhǔn)確高效。

（六）優(yōu)化實施流程抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)

一是結(jié)合年度考核工作啟動職務(wù)職級并行。國家實施意見的第一步為“調(diào)查摸底”，沒有明確轉(zhuǎn)入日常管理后什么時候、什么情況下進(jìn)行。為避免在具體操作中重復(fù)摸底、工作無序，可以考慮與年度考核工作相結(jié)合，由公務(wù)員主管部門組織本轄區(qū)單位運用年度考核結(jié)果，按照職務(wù)職級并行制度有關(guān)文件規(guī)定的職級晉升范圍和資格條件，對干部任職、考核及工資等有關(guān)情況進(jìn)行摸底，掌握本年度擬晉升職級人員基本情況，并建立年度摸底臺賬，統(tǒng)籌開展職級并行工作。

二是增加晉升職級動議環(huán)節(jié)。在第一步“年度摸底”后增加第二個環(huán)節(jié)“晉升職級動議”，及時啟動符合條件人員的職級晉升的報批程序，避免因工作延誤而出現(xiàn)遺漏。縣級公務(wù)員主管部門工作繁雜、人員配備比例不高，動議頻率過高，工作人員疲于應(yīng)對，而動議頻率過低，則易出現(xiàn)遺漏，建議在年度摸底掌握情況下，每半年提出一次人員晉升職級的動議，特殊情況可以臨時動議。

三是細(xì)化測評和考核的要求。測評和考核是晉升職級的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，要在這個環(huán)節(jié)中充分體現(xiàn)出職級并行的特點和發(fā)揮制度的導(dǎo)向作用。在實際操作中，因沒有測評和考核進(jìn)行細(xì)化明確，部分地方將晉升職務(wù)的測評考察辦法套用到晉升職級考核中，沒有切準(zhǔn)調(diào)整職級的要求和特點，晉升職級的考核易出現(xiàn)走過場、流于形式的現(xiàn)象。建議細(xì)化測評和考核的要求：首先，測評和考核要反映出公務(wù)員職業(yè)能力水平。在群眾測評的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步考慮加入測評公務(wù)員職業(yè)水平的環(huán)節(jié)，測評職業(yè)能力是否與相應(yīng)的職級所應(yīng)具備的能力相當(dāng)，讓職級調(diào)整具有行政工作專業(yè)水平的定位功能，形成促進(jìn)公務(wù)員主動提高行政職業(yè)能力的激勵機制。其次，測評和考核要充分體現(xiàn)罰劣的導(dǎo)向?？己藨?yīng)考慮設(shè)立優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職等次，對于基本稱職的，需要重新評估；對于不稱職的，暫緩晉升職級，給予半年的改正表現(xiàn)期，再予以重新測評和考察。再次，測評和考核要具有嚴(yán)肅性。公務(wù)員主管部門在派出考核組認(rèn)真考核人員的同時，要加強與紀(jì)檢、監(jiān)察、計生、信用、公安等部門的聯(lián)動，發(fā)揮各職能部門的作用，形成聯(lián)動機制，強化測評和考核的嚴(yán)肅性和有效性。

職務(wù)職級并行制度是完善公務(wù)員法和深化收入分配改革的重要內(nèi)容，工作涉及面廣，事關(guān)廣大基層干部切實利益，應(yīng)深入開展。各級部門要在日常管理中加強組織領(lǐng)導(dǎo)，確保規(guī)范嚴(yán)明、公平公正，把好事做好、做實。

（作者單位：廣西南寧市人力資源和社會保障局）