淺談如何防范土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益

鄧定國(guó)+張華東

摘要：隨著蒼溪縣“1+3”優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展壯大，吸引了大批返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員及工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域流轉(zhuǎn)土地發(fā)展產(chǎn)業(yè)。為規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，依法保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，對(duì)土地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行了調(diào)查摸底，在分析存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出了有針對(duì)性、操作性的防范土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；現(xiàn)狀及問(wèn)題；發(fā)展對(duì)策和建議；蒼溪縣

一、土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

全縣幅員面積2330平方千米，農(nóng)村土地確權(quán)調(diào)繪面積106萬(wàn)畝，截至2015年底，全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)25.01萬(wàn)畝，占農(nóng)村土地確權(quán)調(diào)繪面積23.6%。按流轉(zhuǎn)方式分：出租16.77萬(wàn)畝，轉(zhuǎn)包5.74萬(wàn)畝，入股1.43萬(wàn)畝，其他方式1.07萬(wàn)畝。按流轉(zhuǎn)去向分：農(nóng)民合作社13.26萬(wàn)畝，家庭農(nóng)場(chǎng)5.75萬(wàn)畝，工商企業(yè)4萬(wàn)畝，其他主體2萬(wàn)畝。按流轉(zhuǎn)用途分：經(jīng)濟(jì)作物19.66萬(wàn)畝，糧食作物3.48萬(wàn)畝，畜禽6159畝，水產(chǎn)497畝，農(nóng)機(jī)加工218畝，其他1.18萬(wàn)畝。

二、土地使用效益現(xiàn)狀

通過(guò)招引成功人士返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，全縣已培育新型業(yè)主規(guī)?；?jīng)營(yíng)組織達(dá)1243個(gè)。其中經(jīng)營(yíng)規(guī)模在30畝以上的500余戶（重點(diǎn)龍頭企業(yè)四川華樸現(xiàn)代農(nóng)業(yè)股份有限公司3年流轉(zhuǎn)土地2.5萬(wàn)畝）。全縣累計(jì)建成萬(wàn)畝現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合園區(qū)16個(gè)。發(fā)展獼猴桃35萬(wàn)畝、雪梨16.5萬(wàn)畝，糧食、油料播種面積穩(wěn)定在90萬(wàn)畝、30萬(wàn)畝以上。2015年全縣農(nóng)業(yè)增加值27.83億元，農(nóng)村居民人均可支配收入9048元。

三、農(nóng)民利益保護(hù)現(xiàn)狀

現(xiàn)有的穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，賦予了農(nóng)民更加充分、更具保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，群眾通過(guò)土地流轉(zhuǎn)每畝平均收入（含土地租金和務(wù)工收入）3100元，相比于傳統(tǒng)糧油種植高出2600元，土地有序流轉(zhuǎn)，能較好的保護(hù)農(nóng)民利益，群眾普遍對(duì)當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)較為滿意，全縣沒(méi)有一件因土地流轉(zhuǎn)承包問(wèn)題而發(fā)生集體上訪和越級(jí)上訪事件。

四、土地流轉(zhuǎn)的主要措施和有益探索

在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，堅(jiān)持以保護(hù)農(nóng)民利益為核心，多措并舉，邊實(shí)踐邊總結(jié)，形成了較為新穎的模式。

1、融合多元投資，保護(hù)農(nóng)民利益

建立資金集聚機(jī)制，積極引導(dǎo)龍頭企業(yè)、業(yè)主、農(nóng)戶等投入資金，形成了多元投入機(jī)制。

一是積極爭(zhēng)取上級(jí)支持。整合“金土地工程”、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、以工代賑、災(zāi)毀土地復(fù)墾整理、農(nóng)業(yè)生態(tài)修復(fù)、農(nóng)村公路建設(shè)等相關(guān)涉農(nóng)資金項(xiàng)目，來(lái)增強(qiáng)業(yè)主對(duì)土地承包的吸引力。

二是建立風(fēng)險(xiǎn)基金?？h財(cái)政建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金，每年預(yù)算100萬(wàn)元，滾存使用。在園區(qū)流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)30畝土地以上的經(jīng)營(yíng)主體向所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村（社區(qū)）繳納共管資金和保證金，總額不少于經(jīng)營(yíng)主體投入園區(qū)建設(shè)資金總額的11%。

三是建立獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制。對(duì)流轉(zhuǎn)土地100畝以上、流轉(zhuǎn)年限5年以上，一次性給予每畝100元獎(jiǎng)補(bǔ)。

四是拓寬企業(yè)融資渠道。試點(diǎn)開(kāi)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資，成立蒼溪縣普惠農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保公司，開(kāi)展農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)等抵押貸款，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)制。

2、完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)能力

創(chuàng)新“大園區(qū)+小業(yè)主”、“五保+分紅”、雙股分紅等更加緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，在土地整理、簽訂合同時(shí)一并確定。

一是土地租金逐年遞增。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體趨勢(shì)，預(yù)測(cè)土地增值額度，適當(dāng)提高流轉(zhuǎn)土地租金。

二是土地作價(jià)入股。對(duì)土地進(jìn)行估價(jià)，以土地出資入股，由農(nóng)民和業(yè)主進(jìn)行利潤(rùn)和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，合理分配經(jīng)濟(jì)利益。

三是保底分紅。根據(jù)產(chǎn)量、市場(chǎng)價(jià)格、成產(chǎn)成本核算經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)后，按種植純收益的10%作為紅利分配給土地農(nóng)戶。

四是就近務(wù)工。由業(yè)主按用工需要80%的比例在當(dāng)?shù)卣衅噶鬓D(zhuǎn)土地農(nóng)民務(wù)工，增加農(nóng)民工資性收入。

3、支持先進(jìn)典型，探索流轉(zhuǎn)模式

在全縣16個(gè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合園區(qū)和農(nóng)機(jī)大戶、種養(yǎng)大戶基地，經(jīng)過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作和探索，逐漸形成了3種較為新穎的土地流轉(zhuǎn)模式。

一是農(nóng)戶委托集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶將需流轉(zhuǎn)的土地書(shū)面委托給集體經(jīng)濟(jì)組織，由集體經(jīng)濟(jì)組織和業(yè)主簽訂流轉(zhuǎn)合同。典型案例有白橋壩園區(qū)，農(nóng)民通過(guò)委托村組，共流轉(zhuǎn)土地面積1374畝，輻射帶動(dòng)周邊土地流轉(zhuǎn)1300畝，現(xiàn)已建獼猴桃、蠶桑、畜牧三大產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

二是園區(qū)管委會(huì)統(tǒng)一集中流轉(zhuǎn)。園區(qū)建成后，由園區(qū)所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織成立園區(qū)管委會(huì)，由園區(qū)管委會(huì)對(duì)園區(qū)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，招引業(yè)主簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，管委會(huì)統(tǒng)一收取土地租金等費(fèi)用后支付給農(nóng)民，帶動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)化規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

三是通過(guò)土地股份合作社流轉(zhuǎn)。由有土地流轉(zhuǎn)意向的農(nóng)民組織成立具有獨(dú)立社會(huì)經(jīng)營(yíng)主體資格的土地股份合作社，農(nóng)民將土地入股合作社，在工商部門登記注冊(cè)，由合作社統(tǒng)一對(duì)外流轉(zhuǎn)。典型案例有歧坪鎮(zhèn)天新園區(qū)內(nèi)成立天新土地股份合作社，對(duì)外流轉(zhuǎn)土地600余畝。

五、土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

1、土地瘠薄分散，不利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)

全縣農(nóng)民人均實(shí)際擁有土地僅0.8畝，現(xiàn)行的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以土地分戶經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)較為分散、承包期長(zhǎng)，在土地流轉(zhuǎn)中如果個(gè)別農(nóng)民不自愿流轉(zhuǎn)就難以實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)。另外蒼溪縣地形復(fù)雜多樣，地形條件讓機(jī)械化經(jīng)營(yíng)難上加難。加之交通、水利基礎(chǔ)設(shè)施配套不均衡，這些都不利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

2、機(jī)構(gòu)不健全，不利于管理

鄉(xiāng)、村兩級(jí)工作量大，自鄉(xiāng)鎮(zhèn)2005年機(jī)構(gòu)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只設(shè)一個(gè)農(nóng)經(jīng)管理與信息員崗位，人少事多，更缺乏自上而下的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。目前，蒼溪縣的土地流轉(zhuǎn)還沒(méi)有納入大部分鄉(xiāng)、村的經(jīng)常性工作，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至無(wú)人過(guò)問(wèn)，很多程序均難認(rèn)真落實(shí)，在土地流轉(zhuǎn)中缺乏必要的引導(dǎo)和指導(dǎo)。

3、土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范

多數(shù)的代耕代種土地流轉(zhuǎn)都是口頭協(xié)議，無(wú)流轉(zhuǎn)合同，或合同不規(guī)范，全縣無(wú)合同的占流轉(zhuǎn)總面積的11%。全縣按照省級(jí)示范文本簽訂合同的面積僅占30.4%，在縣農(nóng)業(yè)局合同登記備案的僅占0.8%。且多數(shù)土地流轉(zhuǎn)以項(xiàng)目為依托。對(duì)業(yè)主資質(zhì)審查不嚴(yán)，沒(méi)有考察業(yè)主有無(wú)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和經(jīng)營(yíng)能力而盲目追求規(guī)模，管理水平低，對(duì)政府依賴性大。

4、業(yè)主和農(nóng)民互相不信任

農(nóng)業(yè)受自然和市場(chǎng)雙重影響，生產(chǎn)周期長(zhǎng)，增產(chǎn)不一定增收，即使規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，也屬于高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)民對(duì)產(chǎn)業(yè)、業(yè)主信心不足。存在極個(gè)別農(nóng)戶偷竊成熟待收的農(nóng)產(chǎn)品，破壞生產(chǎn)設(shè)施，隨意漲租金，強(qiáng)行承包工程等現(xiàn)象，導(dǎo)致業(yè)主對(duì)農(nóng)民整體不信任。

六、土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議

1、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)獎(jiǎng)勵(lì)扶持

一是做強(qiáng)基地。圍繞蒼溪特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，繼續(xù)加大資金和技術(shù)投入，力爭(zhēng)到“十三五”末，新建園區(qū)100個(gè)。種植紅心獼猴桃50萬(wàn)畝；蒼溪梨20萬(wàn)畝；年出欄生豬130萬(wàn)頭、肉兔200萬(wàn)只、家禽1200萬(wàn)只，存欄毛兔150萬(wàn)只的規(guī)模；建成木本油料基地15萬(wàn)畝，珍稀林木10萬(wàn)畝，林下種養(yǎng)20萬(wàn)畝。并在“優(yōu)勢(shì)”二字上作文章，用好優(yōu)勢(shì)、擴(kuò)大優(yōu)勢(shì)。加強(qiáng)營(yíng)銷和品牌建設(shè)，建成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)紅心獼猴桃交易中心，辦好全國(guó)獼猴桃年會(huì)、訂貨會(huì)、采摘節(jié)，用活“中國(guó)馳名商標(biāo)”、“生態(tài)原產(chǎn)地”等品牌。

二是做深改革。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)平臺(tái)，引導(dǎo)土地、林地等向新型經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)聚集。支持新型經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)土地，力爭(zhēng)到2020年全縣土地流轉(zhuǎn)面積占耕地面積的1/3，適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)占2/3以上。

三是培育新型經(jīng)營(yíng)模式。引導(dǎo)租賃農(nóng)戶承包地的工商企業(yè)發(fā)展良種種苗繁育、高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)施農(nóng)業(yè)、規(guī)模化養(yǎng)殖等適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，開(kāi)發(fā)農(nóng)村荒山、荒溝、荒丘、荒灘“四荒”資源發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)，開(kāi)展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)。同時(shí)，拓展農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸、加工、銷售，實(shí)現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈同步發(fā)展。

四是建立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。改變只要有業(yè)主進(jìn)園區(qū)，政府就包攬租金的做法，把補(bǔ)貼資金用于建設(shè)道路、水利、電力等基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)一定規(guī)模經(jīng)營(yíng)業(yè)主實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)，對(duì)發(fā)展好的業(yè)主按實(shí)績(jī)給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)，提高土地流轉(zhuǎn)積極性。

五是加大財(cái)稅信貸扶持。對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)業(yè)主在水電、稅費(fèi)等方面給予支持。每年安排一定的農(nóng)業(yè)信貸資金，解決規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體季節(jié)性所需生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資金不足的問(wèn)題。對(duì)流出土地，有創(chuàng)業(yè)意愿的農(nóng)戶給予適當(dāng)小額貸款，為其轉(zhuǎn)業(yè)致富提供平臺(tái)。

2、健全管理機(jī)構(gòu)，切實(shí)做好指導(dǎo)服務(wù)

強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，優(yōu)化政府服務(wù)，自上而下進(jìn)行指導(dǎo)，自下而上進(jìn)行實(shí)踐，建立公益性中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，發(fā)揮好縣級(jí)部門聯(lián)掛優(yōu)勢(shì)，形成土地流轉(zhuǎn)的“第三產(chǎn)業(yè)”。

一是建全服務(wù)機(jī)構(gòu)。各級(jí)建立農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)，明確崗位職能，開(kāi)展供求登記、信息發(fā)布、土地評(píng)估、法律政策咨詢、提供合同文本、建立流轉(zhuǎn)檔案、調(diào)處合同糾紛等綜合服務(wù)，發(fā)揮好在土地流轉(zhuǎn)工作中的管理、服務(wù)和監(jiān)督職能作用。

二是實(shí)行部門聯(lián)掛。實(shí)行縣級(jí)相關(guān)部門聯(lián)掛，對(duì)流轉(zhuǎn)土地有規(guī)模，發(fā)展較好的企業(yè)、業(yè)主，了解生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況，及時(shí)指導(dǎo)、培訓(xùn)生產(chǎn)技術(shù)，提供營(yíng)銷信息，及時(shí)幫助解決具體問(wèn)題，同時(shí)協(xié)助縣農(nóng)業(yè)局對(duì)業(yè)主進(jìn)行監(jiān)管。

3、嚴(yán)格審核管控，從源頭上減少風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

結(jié)合地方實(shí)際，加強(qiáng)調(diào)查研究，出臺(tái)實(shí)施辦法，健全土地流轉(zhuǎn)面積控制、審核流程等細(xì)則，建立公開(kāi)、透明、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)耐恋亓鬓D(zhuǎn)體系，加強(qiáng)源頭管控，減少風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)數(shù)量，降低風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的危害。

一是要規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。堅(jiān)持農(nóng)戶自愿流轉(zhuǎn)原則，嚴(yán)禁工商資本借政府或基層組織通過(guò)下指標(biāo)、定任務(wù)等方式強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，要依托土地流轉(zhuǎn)交易中心平臺(tái)，對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、流轉(zhuǎn)使用權(quán)實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)，網(wǎng)絡(luò)交易。

二是健全審核機(jī)制。要建立上限控制制度，工商資本以企業(yè)、組織或個(gè)人等形式首次租賃農(nóng)地，原則上不得超過(guò)500畝；要對(duì)資格及項(xiàng)目審核，對(duì)土地流轉(zhuǎn)面積30畝以上100畝以下的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織審查；100畝以上500畝以下的，由縣農(nóng)業(yè)局組織審查；500畝以上的，經(jīng)縣農(nóng)業(yè)局初審后，報(bào)縣政府組織審查。

三是規(guī)范合同簽訂。對(duì)工商資本租賃農(nóng)地應(yīng)與農(nóng)戶簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，流轉(zhuǎn)合同中應(yīng)明確土地流轉(zhuǎn)期限、用途、風(fēng)險(xiǎn)保障、土地復(fù)墾、能否抵押擔(dān)保和再流轉(zhuǎn)以及違約責(zé)任等事項(xiàng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依照當(dāng)事人自愿原則開(kāi)展合同鑒證工作。堅(jiān)持流轉(zhuǎn)合同備案制度，所有流轉(zhuǎn)合同必須報(bào)縣農(nóng)業(yè)局備案。

四是嚴(yán)格土地用途管控。探索利用網(wǎng)絡(luò)、遙感等現(xiàn)代科技手段實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，及時(shí)糾正查處違法違規(guī)行為，防止工商資本租賃農(nóng)地后搞非農(nóng)建設(shè)、影響耕地保護(hù)和糧食生產(chǎn)等問(wèn)題。

五是建立監(jiān)督約束機(jī)制。業(yè)主與當(dāng)?shù)卣灦ǚ蛛A段的發(fā)展目標(biāo)，限時(shí)驗(yàn)收，嚴(yán)防假業(yè)主騙取項(xiàng)目補(bǔ)貼、擺下?tīng)€攤子的現(xiàn)象發(fā)生；定期對(duì)租賃土地企業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力、土地用途和租金支付等開(kāi)展監(jiān)督檢查，及時(shí)查處糾正違法違規(guī)行為。

4、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范，確保維護(hù)農(nóng)民利益

一是搞好社會(huì)保障服務(wù)。健全農(nóng)村社會(huì)保障制度，加強(qiáng)以農(nóng)村最低生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等為主要內(nèi)容的社會(huì)保障體系建設(shè)，解除農(nóng)民的后顧之憂，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，讓更多的農(nóng)民成為穩(wěn)定的城鎮(zhèn)居民，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好條件，為農(nóng)戶獲取穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)收益奠定基礎(chǔ)。

二是擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)范圍。按照“政策性保險(xiǎn)，穩(wěn)定發(fā)展”的原則，重點(diǎn)對(duì)全縣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)業(yè)主和畜牧養(yǎng)殖大戶開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，試點(diǎn)開(kāi)展獼猴桃、雪梨等特色產(chǎn)業(yè)政策性保險(xiǎn)，穩(wěn)定糧油、生豬、毛兔保險(xiǎn)，增強(qiáng)抵御自然風(fēng)險(xiǎn)能力。

三是建立健全風(fēng)險(xiǎn)保證金制度。工商資本租賃農(nóng)地應(yīng)先付租金、后用地。倡導(dǎo)“實(shí)物計(jì)價(jià)貨幣支付”，租金以黃谷、玉米等實(shí)物計(jì)價(jià)，按照當(dāng)年市場(chǎng)中準(zhǔn)價(jià)支付并逐年略有增長(zhǎng)；要建立風(fēng)險(xiǎn)保證金，規(guī)模經(jīng)營(yíng)業(yè)主（100畝以上）按照流轉(zhuǎn)土地一年的土地租金額度繳納風(fēng)險(xiǎn)保證金，用于承包農(nóng)戶權(quán)益受損補(bǔ)償，合同期滿退還業(yè)主風(fēng)險(xiǎn)保證金。