法律援助案件質(zhì)量管理體系建設(shè)的實(shí)踐與思考
——以杭州為例

◎ 李燕麗 王正航 董紅民 麻偉靜

“法律援助案件的服務(wù)質(zhì)量關(guān)系到法律援助制度的健康有序發(fā)展”［1］， “在實(shí)施法律援助制度的國家，法律援助服務(wù)質(zhì)量的問題一直頗受各國政府的關(guān)注”［2］。我國法律援助實(shí)務(wù)和理論界對(duì) “提高案件質(zhì)量”不斷進(jìn)行實(shí)踐與思考，目前已初步形成了 “事前、事中、事后”的質(zhì)量控制模式。但在實(shí)踐中，法律援助機(jī)構(gòu)對(duì)律師辦案還缺乏精細(xì)管理和有效監(jiān)督，辦案質(zhì)量的好壞主要依賴于律師的自覺性，導(dǎo)致案件質(zhì)量參差不齊，影響了法律援助的健康發(fā)展。筆者擬從實(shí)證視角，分析杭州市法律援助案件質(zhì)量管理的現(xiàn)狀，指出存在的問題，探討如何建立、完善法律援助案件質(zhì)量管理體系，以期對(duì)全面提高法律援助案件質(zhì)量有所助益。

一 法律援助案件質(zhì)量管理的現(xiàn)狀

經(jīng)過20余年的發(fā)展，杭州市兩級(jí)司法行政機(jī)關(guān)在加強(qiáng)對(duì)案件的監(jiān)督管理、提高法律援助服務(wù)質(zhì)量上不斷探索，建立了包括 “優(yōu)化資源、全程跟蹤、旁聽庭審、電話回訪、質(zhì)量評(píng)估”機(jī)制在內(nèi)的一整套案件質(zhì)量監(jiān)管制度。

（一）建立法律援助 “資源庫”

為具有相對(duì)固定和專業(yè)的法律援助服務(wù)資源，2014年，杭州市司法局在市一級(jí)層面建立了法律援助資源庫。通過公開招募、自愿報(bào)名和篩選錄用等步驟，確定了27家律師事務(wù)所和259名律師為杭州市法律援助資源庫首批志愿律師事務(wù)所和志愿律師。律師事務(wù)所均為中等以上規(guī)模，既有大型綜合性律師事務(wù)所，也有從事刑事辯護(hù)的專業(yè)律師事務(wù)所。專家?guī)炻蓭熎骄挲g為37.8歲，平均執(zhí)業(yè)年限為7.9年；既有從業(yè)20年以上的資深律師，也有刑辯、醫(yī)療、專利等領(lǐng)域的專家律師。同時(shí)，出臺(tái)了 《杭州市法律援助資源庫管理規(guī)則》，進(jìn)一步明確了志愿律師事務(wù)所和志愿律師的準(zhǔn)入條件與權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容。資源庫律師承辦了72.1%的案件，辦案質(zhì)量明顯提高。

（二）實(shí)行法律援助案件 “全程跟蹤”

2013年，杭州市司法局開發(fā)了 “杭州司法行政法律援助管理系統(tǒng)”，同時(shí)開發(fā)了與之配套的和內(nèi)網(wǎng)數(shù)據(jù)互通的 “杭州法律援助網(wǎng)”外網(wǎng)，并于2013年1月1日開始運(yùn)行。全市法律援助案件從申請(qǐng)、受理、審批、指派、承辦、結(jié)案、歸檔和費(fèi)用發(fā)放批準(zhǔn)，都在業(yè)務(wù)系統(tǒng)內(nèi)完成。承辦案件的法律服務(wù)人員，通過外網(wǎng)網(wǎng)頁接收、下載相關(guān)的格式文書，并按要求如實(shí)填寫所承辦案件的閱卷、會(huì)見、開庭等時(shí)間。法律援助管理人員在業(yè)務(wù)系統(tǒng)內(nèi) “全程跟蹤”案件的進(jìn)程，及時(shí)地了解案件的情況，如果發(fā)現(xiàn)律師辦案不及時(shí)或可能造成延誤，可以通過短信或電話的形式給予提醒。同時(shí)，律師如果在辦案過程中遇到問題和困難，也可以及時(shí)聯(lián)系管理人員尋求支持。

（三）開展案件 “旁聽庭審”工作

律師在庭審過程中的表現(xiàn)，最能有效地反映一個(gè)律師的專業(yè)水平和工作責(zé)任心，也直接影響案件的最終辦理結(jié)果。因此，全市各法律援助中心把 “旁聽庭審”作為全面了解和監(jiān)督案件辦理工作的一個(gè)重要途徑，通過隨機(jī)抽查、大案要案重點(diǎn)關(guān)注等方式，對(duì)5%左右的法律援助案件進(jìn)行 “旁聽庭審”，將律師在庭上的表現(xiàn)量化為形象、禮儀、語言表達(dá)、發(fā)問、質(zhì)證、舉證、辯護(hù)等10個(gè)指標(biāo)進(jìn)行打分。市法律援助中心還抽查旁聽各區(qū)、縣 （市）的案件，監(jiān)督各區(qū)、縣 （市）案件的辦案質(zhì)量?！芭月犕彙惫ぷ鞅涣袨槟甓瓤己说膬?nèi)容。

（四）建立當(dāng)事人和法官的 “征求意見”機(jī)制

在法律援助案件辦理過程中，律師的工作做得好不好，當(dāng)事人和法官最有體會(huì)。為加強(qiáng)對(duì)法律援助案件質(zhì)量的監(jiān)督，各法律援助中心積極通過電話回訪、發(fā)放 《法律援助案件質(zhì)量監(jiān)督表》和 《法律援助工作征詢意見表》等方式，向受援人和法官了解律師在會(huì)見、閱卷、庭審等階段的工作表現(xiàn)，以及對(duì)律師的專業(yè)知識(shí)、敬業(yè)精神和服務(wù)態(tài)度的評(píng)價(jià)，從而了解并掌握律師辦案的服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量?；卦L記錄和質(zhì)量監(jiān)督及征詢意見表歸檔保存，作為案件質(zhì)量評(píng)估的重要依據(jù)，綜合評(píng)價(jià)案件的質(zhì)量。

（五）開展案件質(zhì)量 “同行評(píng)估”

杭州市法律援助中心分別于2012年和2013年被司法部列為案件質(zhì)量同行評(píng)估試點(diǎn)單位，并于2015年和2016年繼續(xù)開展法律援助案件質(zhì)量同行評(píng)估工作。其中，2013年和2015年在 “杭州市法律援助業(yè)務(wù)系統(tǒng)”內(nèi)隨機(jī)抽取全市14個(gè)法律援助中心指派的案件，具有一定的取樣代表性 （見表1）；2016年抽取了2015年同行評(píng)估中排名相對(duì)靠后的6個(gè)區(qū)、縣 （市）的240個(gè)案件，采用司法部法律援助中心 “5分制”同行評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，分值范圍為1分至5分 （1分表明極差，5分表明優(yōu)秀）。從2016年評(píng)估結(jié)果分析，被抽取的法律援助案件質(zhì)量偏低，其中優(yōu)秀1件，占總數(shù)0.4%；良好56件，占總數(shù)的23.3%；合格169件，占總數(shù)的70.4%；不合格14件，占總數(shù)的5.8%。評(píng)估結(jié)果以 《案件質(zhì)量評(píng)估結(jié)果的通報(bào)》形式下發(fā)到各法律援助機(jī)構(gòu)和律師事務(wù)所，建議各區(qū)、縣 （市）法律援助中心對(duì)優(yōu)秀的案件進(jìn)行表彰，對(duì)不合格案件予以通報(bào)批評(píng)，并對(duì)承辦人兩年內(nèi)、律師事務(wù)所一年內(nèi)暫停指派法律援助案件。

表1 2013年與2015年法律援助案件評(píng)估得分情況單位：件，%

二 法律援助案件質(zhì)量管理存在的問題

實(shí)踐證明，上述監(jiān)督機(jī)制存在滯后性，無法實(shí)現(xiàn) “一案一評(píng)”，加上案件補(bǔ)貼水平低和區(qū)域不平衡，導(dǎo)致案件質(zhì)量整體水平偏低，影響了法律援助制度的效果和發(fā)展。

（一）案件質(zhì)量監(jiān)管措施有缺陷

監(jiān)督機(jī)制存在滯后性。全程跟蹤、旁聽庭審、滿意度調(diào)查、質(zhì)量評(píng)估等措施，僅能保證律師辦案基本程序到位，不能實(shí)現(xiàn)對(duì)全部案件的實(shí)質(zhì)性監(jiān)管。如 “全程跟蹤”機(jī)制僅實(shí)現(xiàn)了對(duì)案件的程序性監(jiān)管，法律援助機(jī)構(gòu)還是采用 “卷宗式”質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制，結(jié)案時(shí)由援助律師提供含有會(huì)見筆錄、閱卷筆錄、辯護(hù)詞或代理詞的卷宗，法律援助機(jī)構(gòu)對(duì)案卷材料進(jìn)行事后的書面審查。這種監(jiān)督屬于事后監(jiān)督，偏重形式審查，其衡量標(biāo)準(zhǔn)是援助律師有否履行會(huì)見、閱卷、出庭辯護(hù)等程序性職責(zé)，基本不涉及實(shí)體質(zhì)量和實(shí)際效果，對(duì)提高案件質(zhì)量的作用較為有限［3］。

無法實(shí)現(xiàn) “一案一評(píng)”。目前，“旁聽庭審” “意見征詢” “同行評(píng)估”措施均采用抽樣方式。根據(jù) 《杭州市司法局2016區(qū)縣考核督導(dǎo)細(xì)則》：“服務(wù)質(zhì)量日常監(jiān)管不到位 （法律援助機(jī)構(gòu)年辦案量＜300件的，每年聽庭不足12件，回訪案件不足20件，法律援助機(jī)構(gòu)年辦案量≥300件的，每年聽庭不足24件，回訪案件不足40件），扣1分。”在實(shí)踐中，“旁聽庭審”和回訪 “意見征詢”抽查數(shù)僅占全部案件的4%左右，大部分案件沒有 “意見征詢”。在 “同行評(píng)估”方面，浙江省 《關(guān)于全面開展法律援助案件質(zhì)量評(píng)估工作的通知》對(duì)同行評(píng)估的數(shù)量和范圍做了明確規(guī)定：“同類案件數(shù)為200件以下的，抽取不低于10%的案件作為該類案件評(píng)估對(duì)象，同事最低評(píng)估案件數(shù)每類不低于15件……”根據(jù)此要求，2016年全市各法律援助機(jī)構(gòu)根據(jù)2015年的案件數(shù)量，按不同比例抽取開展同行評(píng)估。全市共有案件8189件 （在群體性案件中，承辦多名受援人案件的代理人的算1件），抽取評(píng)估的案件是593件，抽取的比例是7.2%。換言之，大約有92.8%的案件沒有同行評(píng)估，評(píng)估的比例偏低，不能較好地反映全市法律援助案件的質(zhì)量情況。

（二）受援人監(jiān)督律師辦案的能力、水平較低

在普通的法律服務(wù)合同關(guān)系中，接受服務(wù)的當(dāng)事人支付了律師費(fèi)，可以在合理合法范圍內(nèi)要求律師按照合同勤勉地履行義務(wù)。在法律援助案件中，受援人獲得的是無償?shù)姆煞?wù)，就可能降低對(duì)法律援助服務(wù)質(zhì)量的要求。再加上受援人在知識(shí)水平和維權(quán)能力上居于弱勢(shì)的地位，就更難有效地監(jiān)督律師的援助行為了［4］。從歷年的受援人統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，農(nóng)民工群體的比重最大。除2011年和2012年，農(nóng)民工所占受援人比例均超過50%，2016年達(dá)到64.7%，其次是農(nóng)民、婦女、未成年人。農(nóng)民工、農(nóng)民、婦女、未成年人等都是社會(huì)的弱勢(shì)群體，他們普遍存在受教育程度低、認(rèn)知能力差、維權(quán)能力低的特點(diǎn)，導(dǎo)致了他們對(duì)法律援助案件質(zhì)量監(jiān)督的能力、水平較低。

（三）案件補(bǔ)貼過低，影響了律師辦案的積極性

近年來，杭州市居民消費(fèi)價(jià)格總指數(shù) （CPI）逐年上漲，導(dǎo)致法律援助辦案成本提高。2015年12月出臺(tái)的 《法律援助經(jīng)費(fèi)使用管理辦法》相較于2010年的案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并沒有明顯提高。如刑事案件犯罪嫌疑人 （被告人）羈押地、偵查機(jī)關(guān)（檢察機(jī)關(guān)、開庭地）和主要證據(jù)調(diào)查地均在市轄區(qū)的，每案分別補(bǔ)貼只有900元、1200元和1500元。律師辦理法律援助案件需要支出交通費(fèi)、差旅費(fèi)、通信費(fèi)等費(fèi)用，成本較高，現(xiàn)有補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與律師辦案成本支出差距較大。根據(jù)杭州市法律援助中心對(duì)全市近三年辦理過法律援助案件的律師辦案成本進(jìn)行的專項(xiàng)問卷調(diào)查，律師辦案實(shí)際支出的交通、住宿等費(fèi)用為平均每案819.7元，用時(shí)31.2小時(shí)。其中，普通刑事案件平均每案實(shí)際支出為716.2元，平均用時(shí)30.2小時(shí)；重大刑事 （可判死刑、無期案件）案件平均每案實(shí)際支出為1507元，用時(shí)43.1小時(shí)。按現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)，市區(qū)刑事審判階段的案件統(tǒng)一補(bǔ)貼1500元，除去律師實(shí)際辦案支出，現(xiàn)有的補(bǔ)貼根本無法顧及律師的智力成本和服務(wù)費(fèi)用，部分案件還需要律師 “自掏腰包”［5］。“對(duì)一部分律師來講，少量的辦案補(bǔ)貼或者無補(bǔ)貼，也使得對(duì)自己的偷工減料行為的愧疚感減少甚至理直氣壯”［6］。

（四）全市法律援助案件質(zhì)量監(jiān)督水平差異較大

全市15個(gè)法律援助中心的機(jī)構(gòu)性質(zhì)、人員編制、管理體制均存在較大差異，導(dǎo)致全市法律援助案件質(zhì)量管理水平存在區(qū)域不平衡。

（1）評(píng)估結(jié)果中反映出不同的問題。民事案件與勞動(dòng)仲裁案件方面：①律師與當(dāng)事人溝通過程中，未充分、準(zhǔn)確告知當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)、可能存在的訴訟風(fēng)險(xiǎn)；未制作詳細(xì)的詢問筆錄，或詢問筆錄沒有要求當(dāng)事人簽字或蓋章。②在個(gè)別案件中，律師欠缺收集整理案件事實(shí)和相關(guān)證據(jù)的技能以及運(yùn)用法律知識(shí)和技能不足，代理意見過于簡(jiǎn)單，所引用的法條和論點(diǎn)之間缺乏聯(lián)系。③律師未有效地對(duì)案卷進(jìn)行管理，未按照 《律師業(yè)務(wù)檔案立卷歸檔辦法》裝訂承辦卷，如某勞動(dòng)糾紛案卷甚至缺失二審調(diào)解書首頁。刑事案件存在的問題：①會(huì)見工作不到位，如首次會(huì)見受援人時(shí)，未明確表明法律援助律師身份，詢問是否同意為其辯護(hù)；未明確告知受援人的訴訟權(quán)利和義務(wù)以及可能存在的訴訟風(fēng)險(xiǎn)；一審宣判后未回訪受援人，了解其是否上訴；會(huì)見筆錄制作不夠詳細(xì)。②律師沒有充分運(yùn)用法律知識(shí)和專業(yè)技術(shù)為受援人提供有效辯護(hù)，尤其是在受援人不認(rèn)罪的情況下，核實(shí)證據(jù)工作不到位，辯護(hù)意見的理由闡釋不充分。③律師未有效地對(duì)案卷進(jìn)行管理，未按照 《律師業(yè)務(wù)檔案立卷歸檔辦法》裝訂承辦卷；個(gè)別案卷裝訂馬虎，目錄與實(shí)際內(nèi)容不符。

（2）各法律援助中心受理指派的案件質(zhì)量差異較大。2015年，評(píng)估案件的取樣基本一致，全市14個(gè)法律援助中心按照指派案件流水號(hào)各取15個(gè)案件，評(píng)估結(jié)果反映了全市法律援助管理工作的差異。如法律援助機(jī)構(gòu)指派的刑事案件平均分最高為86.67分，最低為72.60分，相差14.07分；有的區(qū)、縣 （市）的案卷存在格式不統(tǒng)一、關(guān)鍵材料缺失、裝訂零亂甚至不裝訂等問題。

（3）各法律服務(wù)機(jī)構(gòu)承辦的案件質(zhì)量差距較大。數(shù)據(jù)顯示，各法律服務(wù)機(jī)構(gòu)評(píng)估得分存在較大差異：刑事案件得分最高為94.5分，最低為52.5分，相差42分。刑事、民事案件得分最高的案件都是杭州市西湖區(qū)法律援助中心指派的，由浙江之江律師事務(wù)所承辦的案件，該所共有5個(gè)案件進(jìn)入了刑事、民事案件前20名。

三 構(gòu)建法律援助案件質(zhì)量管理體系的思考

為探索建立科學(xué)有效的案件質(zhì)量管理體系，司法部法律援助中心在杭州先行試點(diǎn)，開展法律援助案件質(zhì)量管理體系建設(shè)工作。根據(jù)試點(diǎn)工作要求，結(jié)合杭州市法律援助案件質(zhì)量管理存在的問題，提出以下四個(gè)方面的建議。

（一）制定法律援助服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)

“實(shí)現(xiàn) ‘規(guī)范與質(zhì)量’是法律援助工作發(fā)展的一個(gè)永恒主題，只是在不同的發(fā)展階段有不同的要求?！保?］規(guī)范法律援助服務(wù)組織和法律援助人員的法律援助行為，建立法律援助質(zhì)量控制機(jī)制，是法律服務(wù)委員會(huì)工作中的重中之重［8］。

（1）制定 《杭州市法律援助服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》 （以下簡(jiǎn)稱 《標(biāo)準(zhǔn)》）的必要性。在我國，法律援助的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)還面臨著一些制約和瓶頸， 《法律援助條例》相對(duì)滯后、過于籠統(tǒng)，法律援助實(shí)施的相關(guān)程序要求和標(biāo)準(zhǔn)大多分散在各個(gè)部門的諸多規(guī)范性文件中。法律援助工作人員和援助律師在實(shí)施行政給付以及具體案件辦理上缺乏細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)，辦案質(zhì)量的好壞主要依賴于律師履行法律援助義務(wù)的自覺性。從杭州市連續(xù)四年的案件質(zhì)量評(píng)估結(jié)果看，不同的法律援助機(jī)構(gòu)、案件承辦單位和承辦人的案件質(zhì)量均參差不齊。法律援助服務(wù)包括咨詢、受理、審查、指派、承辦、結(jié)案、歸檔、支付補(bǔ)貼等內(nèi)容，如果每個(gè)環(huán)節(jié)都有規(guī)范的參照標(biāo)準(zhǔn)，從承辦案件的“源頭”上落實(shí)服務(wù)要求，能在一定程度上排除影響服務(wù)質(zhì)量的客觀不利因素，確保提供規(guī)范的服務(wù)程序。

（2）《標(biāo)準(zhǔn)》的內(nèi)容。2013年，杭州市司法局成立工作小組，起草了規(guī)范整個(gè)法律援助工作的 《杭州市法律援助服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》。2015年10月，以杭州市地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的方式，由市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局正式發(fā)布并實(shí)施。 《標(biāo)準(zhǔn)》內(nèi)容包括適用范圍、規(guī)范性引用文件、術(shù)語和定義、服務(wù)原則、服務(wù)組織、服務(wù)流程與要求、服務(wù)質(zhì)量控制等七章，近3萬字?！稑?biāo)準(zhǔn)》統(tǒng)一了法律援助各個(gè)階段每個(gè)步驟的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；明確了法律援助機(jī)構(gòu)、工作人員和法律援助律師的工作規(guī)則，申請(qǐng)人的權(quán)利和義務(wù)；細(xì)化了文書制作、申請(qǐng)材料要求、審查工作時(shí)間等具體內(nèi)容，力求全面、多角度規(guī)范法律援助工作的各個(gè)方面。

（3）《標(biāo)準(zhǔn)》的關(guān)鍵是落實(shí)。就如 “法律的生命在于實(shí)踐”，《標(biāo)準(zhǔn)》的價(jià)值在于執(zhí)行。我們需要在 《標(biāo)準(zhǔn)》的執(zhí)行上下功夫，確保 《標(biāo)準(zhǔn)》在實(shí)踐中取得實(shí)效。一是建立相應(yīng)的考評(píng)機(jī)制。實(shí)施好一項(xiàng)制度，有效的監(jiān)督考核措施必不可少。杭州市印發(fā)了 《法律援助服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化考核細(xì)則 （試行）》，明確考核內(nèi)容、設(shè)定分值、考核方式及扣分標(biāo)準(zhǔn)，要求全市各法律援助機(jī)構(gòu)遵照?qǐng)?zhí)行。二是加大工作的督查力度。開展定期或不定期的督查，抽查工作人員和援助律師對(duì) 《標(biāo)準(zhǔn)》的執(zhí)行情況，進(jìn)行定期通報(bào)，引導(dǎo)法律援助案件承辦人員嚴(yán)格按照 《標(biāo)準(zhǔn)》辦理案件，確保法律援助服務(wù)質(zhì)量。

（二）開發(fā)案件的質(zhì)量控制系統(tǒng)

法律援助要加快與互聯(lián)網(wǎng)的深度融合，促進(jìn)法律援助創(chuàng)新供給和服務(wù)資源的整合，開發(fā)面向以法律援助機(jī)構(gòu)、承辦人、辦案機(jī)關(guān)、受援人為一體的法律援助案件質(zhì)量控制系統(tǒng)。力爭(zhēng)案卷電子化和線上評(píng)估全部在內(nèi)網(wǎng)完成，以確保數(shù)據(jù)的安全。

（1）升級(jí)動(dòng)態(tài)監(jiān)督程序。主要是升級(jí)現(xiàn)在運(yùn)行的 “法律援助案件業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)”，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)實(shí)質(zhì)監(jiān)督。引入 “法律援助案件受理風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制”，在受理審查過程中，根據(jù)法律援助案件辦理中可能出現(xiàn)的影響案件質(zhì)量的潛在風(fēng)險(xiǎn)因素，把案件分為三類：A類 （風(fēng)險(xiǎn)很大）、B類 （風(fēng)險(xiǎn)較大）、C類 （風(fēng)險(xiǎn)一般）。根據(jù)案件的不同等級(jí)，法律援助機(jī)構(gòu)及辦案人員可采用相應(yīng)的預(yù)防措施，避免或減少風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。對(duì)于A類案件，法律援助機(jī)構(gòu)在受理審查環(huán)節(jié)，采取集體討論、先行援助、指派資深律師承辦、充分告知受援人訴訟風(fēng)險(xiǎn)、引入心理疏導(dǎo)等措施，避免矛盾激化，同時(shí)做好辦案前的準(zhǔn)備工作，化解辦案風(fēng)險(xiǎn)，案件指派后重點(diǎn)監(jiān)控。承辦律師持有保密優(yōu)盤，根據(jù)辦案進(jìn)程，實(shí)時(shí)上傳閱卷材料、會(huì)見筆錄等內(nèi)容，援助機(jī)構(gòu)可以動(dòng)態(tài)跟蹤案件辦理的情況，以便及時(shí)解決案件承辦中存在的問題。對(duì)于B類、C類案件，根據(jù)案件存在的風(fēng)險(xiǎn)情形，有針對(duì)性地采取風(fēng)險(xiǎn)防控措施，從而做到根據(jù)案情需要指派律師，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)類別采取防范措施［9］。

（2）推行案卷電子化。案卷電子化符合檔案管理發(fā)展趨勢(shì)，為法律援助案件質(zhì)量 “一案一評(píng)”奠定基礎(chǔ)。杭州市出臺(tái)了 《法律援助案卷管理辦法》，推行法律援助 “案卷電子化”。實(shí)行案卷電子化之后，僅有少量的審批材料需要紙質(zhì)保存，其他所有案卷都以電子形式存儲(chǔ)，有效提高了法律援助中心的工作效率。當(dāng)承辦人結(jié)案時(shí)，法律援助機(jī)構(gòu)采用快速掃描儀將案卷掃描錄入，“案件質(zhì)量控制系統(tǒng)”設(shè)有電子目錄，電子案卷根據(jù)目錄在服務(wù)器上存放，由法律援助機(jī)構(gòu)統(tǒng)一歸檔、保管，紙質(zhì)案卷交還承辦機(jī)構(gòu)保管。電子案卷的存儲(chǔ)分為在線存儲(chǔ)和離線存儲(chǔ)兩種方式，其中在線存儲(chǔ)在系統(tǒng)服務(wù)器 （云端）上，供日常使用；離線存儲(chǔ)使用光盤、硬盤、移動(dòng)硬盤等存儲(chǔ)介質(zhì)，作為備份。

（3）采用 “三角校正法”評(píng)價(jià)案件質(zhì)量。“三角校正法”被Denzin（1789）首次引入社會(huì)科學(xué)研究方法中，其基本的假設(shè)是：任何一種資料、方法和研究者都難免有其各自的偏差，唯有納入各種資料、方法和研究者時(shí)才能中和 （Neutralize）［10］?！鞍讣|(zhì)量控制系統(tǒng)”將 “案件質(zhì)量同行評(píng)估”、“受援人滿意度調(diào)查”和 “法官意見征詢”三方評(píng)估納入同一平臺(tái)。辦案機(jī)關(guān)和受援人通過登錄與案件質(zhì)量控制系統(tǒng)的功能對(duì)接的 “杭州市法律援助案件意見征詢”的微信公眾號(hào)，對(duì)所涉及的案件做出專業(yè)評(píng)價(jià)?！稗k案機(jī)關(guān)評(píng)價(jià)”是由公檢法等機(jī)關(guān)對(duì)律師辦案過程中的訴訟禮儀、專業(yè)素養(yǎng)和敬業(yè)精神等方面進(jìn)行評(píng)分；“受援人滿意度調(diào)查”是由案件受援人對(duì)律師態(tài)度、效率、執(zhí)業(yè)水平、執(zhí)業(yè)紀(jì)律等情況做出的評(píng)價(jià)。系統(tǒng)會(huì)根據(jù)三方評(píng)估和“程序監(jiān)督”得分，自動(dòng)生成 “綜合成績(jī)”，發(fā)送給案件承辦人，得出更客觀、全面的結(jié)果，這有利于有針對(duì)性地提高辦案質(zhì)量。

（三）采用 “5分制”同行評(píng)估

經(jīng)過幾年的評(píng)估工作，這種做法日漸成熟。我們要在實(shí)踐的基礎(chǔ)上，完善評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估方法和評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用。

（1）“5分制”評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。提高法律援助質(zhì)量的目的是 “滿足受援人的需要”。同行評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以 “當(dāng)事人為中心”，涉及法律援助特殊要求的 “管理類”指標(biāo)由法律援助機(jī)構(gòu)評(píng)估，案件的 “業(yè)務(wù)類”指標(biāo)由同行專家評(píng)估。在經(jīng)過多方調(diào)研和征求司法部法律援助中心意見的基礎(chǔ)上，2016年，杭州市民事和刑事 《法律援助案件同行評(píng)估標(biāo)準(zhǔn) （試行）》，以司法部法律援助中心在全國試點(diǎn)的標(biāo)準(zhǔn)為參考依據(jù)，結(jié)合工作實(shí)踐做適當(dāng)修改。標(biāo)準(zhǔn)的分值設(shè)定改變?cè)械陌俜种颇Ｊ剑遣捎?“1、2、3、C、N／A”五個(gè)選項(xiàng)。1.不合格；2.合格；3.優(yōu)秀。除了上述三個(gè)分值以外，對(duì)于特殊情況還有下列兩項(xiàng)可供選擇的打分：C.無法評(píng)估／信息不足；N／A不適用。案卷作為一個(gè)整體，還應(yīng)打一個(gè)總分，分值范圍為1～5，1＝極差；2＝不合格；3＝合格；4＝良好；5＝優(yōu)秀。采用 “5分制”評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估人員將面臨更大的挑戰(zhàn)。評(píng)分方案可能采取簡(jiǎn)單的合格或不合格標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)鍵是合格的分?jǐn)?shù)如何界定。這在很大程度上取決于進(jìn)行同行評(píng)估的目的。筆者認(rèn)為，我國還處于開展質(zhì)量管理的初步階段，將基本合格定在一個(gè)較低的標(biāo)準(zhǔn)，可以使服務(wù)的提供者逐步適應(yīng)質(zhì)量保證體系；同時(shí)，也給服務(wù)質(zhì)量的提高留出空間。如果基本合格的標(biāo)準(zhǔn)定得太高，會(huì)使能力尚可的服務(wù)提供者失去參與為窮人進(jìn)行法律服務(wù)的機(jī)會(huì)，而許多弱勢(shì)者則因此無法獲得法律援助。

（2）實(shí)現(xiàn) “一案一評(píng)”。當(dāng)前，同行評(píng)估、法官意見征詢、受援人滿意度調(diào)查三種評(píng)估均采用抽樣調(diào)查，比例小于8%，不能較為客觀地反映辦案的情況。建立案件質(zhì)量控制系統(tǒng)，目的就是讓同行評(píng)估專家、法官、受援人通過系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)對(duì)每個(gè)案件的評(píng)估，完成 “一案一評(píng)”。①評(píng)估模式。在實(shí)現(xiàn)全部案卷電子掃描進(jìn)系統(tǒng)的前提下，案件質(zhì)量控制系統(tǒng)將需要評(píng)估的案件發(fā)送給兩個(gè)評(píng)估專家。當(dāng)評(píng)估結(jié)論不一致時(shí)，系統(tǒng)會(huì)給評(píng)估專家發(fā)送短信，要求他們?cè)诰€下溝通，力求排除主觀因素，得出較為客觀的評(píng)分結(jié)果。如果溝通后仍無法形成一致的評(píng)估等級(jí)，則由 “評(píng)估委員會(huì)”的專家共同討論得出評(píng)估結(jié)果。②評(píng)估費(fèi)用。從杭州市前四年同行評(píng)估的情況看，支付專家評(píng)估勞務(wù)費(fèi)，加上場(chǎng)地、食宿等費(fèi)用，案件評(píng)估費(fèi)用較高。如果運(yùn)用質(zhì)量控制系統(tǒng) “線上評(píng)估”，可以節(jié)省場(chǎng)地、食宿等費(fèi)用，費(fèi)用支出僅用于專家評(píng)估費(fèi)用，而且律師可以綜合利用 “碎片時(shí)間”，能節(jié)約時(shí)間成本。③評(píng)估的效率。“線上評(píng)估”比較靈活，基本可以達(dá)到與結(jié)案同步。法律援助機(jī)構(gòu)將承辦律師的結(jié)案案卷做電子掃描后，一次發(fā)送10個(gè)案卷給一組 （兩位）評(píng)估專家。評(píng)估專家可以在看守所、法院法律援助工作站或任何法律援助機(jī)構(gòu)進(jìn)入法律援助管理系統(tǒng)，通過會(huì)見或閱卷完成評(píng)估工作。

（3）合理運(yùn)用評(píng)估結(jié)果。“案件質(zhì)量評(píng)估結(jié)論是法律援助案件辦理情況的一個(gè)科學(xué)反映，是檢驗(yàn)承辦人員業(yè)務(wù)水平和辦案效果以及法律援助機(jī)構(gòu)管理水平的重要工具”，要 “將評(píng)估結(jié)論和分析結(jié)果與實(shí)際工作有機(jī)結(jié)合，采取切實(shí)有效的措施提高質(zhì)量管理能力”［11］。首先，將評(píng)估結(jié)果向多方反饋。綜合評(píng)估結(jié)束后，案件質(zhì)量控制系統(tǒng)會(huì)將同行評(píng)估、法官意見征詢、受援人滿意度調(diào)查以及系統(tǒng)程序監(jiān)督四個(gè)方面的內(nèi)容自動(dòng)生成一個(gè)案件的綜合 “成績(jī)單”，法律援助機(jī)構(gòu)將結(jié)果發(fā)送給案件承辦人和所在的單位。案件承辦人和單位可詳細(xì)查看，包括值得肯定之處、有待完善之處和存在的問題等，以便在今后辦理法律援助案件時(shí)能夠有針對(duì)性地改進(jìn)和提高。其次，運(yùn)用好案件 “等級(jí)”評(píng)價(jià)。①對(duì)于 “良好”及以上的案件承辦人，實(shí)行3年 “免評(píng)估”。如果某個(gè)被挑選的法律援助提供者在過去3年里已經(jīng)接受過同行評(píng)估，并且被評(píng)定為 “良好”或者以上等級(jí)，一般來說，該同行評(píng)估評(píng)定結(jié)果將直接被納入全國基準(zhǔn)，不需要對(duì)該法律援助服務(wù)提供者進(jìn)行再次審查［12］。②對(duì) “優(yōu)秀”案件承辦人，實(shí)行表彰。把 “優(yōu)秀”等級(jí)的案卷作為模板，組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以增強(qiáng)律師辦理法律援助案件的規(guī)范性。在案件指派上有所傾斜，將有重大社會(huì)影響力的案件指派給 “優(yōu)秀”案卷的律師承辦，逐步提升優(yōu)秀律師承辦援助案件的比例，讓更多的優(yōu)秀律師為受援人維權(quán)［13］。③對(duì) “不合格”及以下案件承辦人，予以通報(bào)批評(píng)，并對(duì)不合格案件的承辦人一年內(nèi)、律師事務(wù)所六個(gè)月內(nèi)停止指派法律援助案件，同時(shí)將其從政府購買法律援助服務(wù)準(zhǔn)入名單中排除。④建立差別化案件補(bǔ)貼。逐步推行辦案質(zhì)量與辦案補(bǔ)貼掛鉤的差別案件補(bǔ)貼制度，根據(jù)案件辦理質(zhì)量確定不同級(jí)別的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)辦案質(zhì)量的提高。

（四）探索不同的法律援助提供方式

“實(shí)現(xiàn)我國法律援助新發(fā)展需要以創(chuàng)新作為驅(qū)動(dòng)力”［14］，法律援助案件質(zhì)量管理同樣需要有新理念、新突破。建立法律援助政府購買服務(wù)機(jī)制，探索 “專職律師”服務(wù)模式，選擇適合本地實(shí)際的法律援助提供模式，是案件質(zhì)量管理新的思考和實(shí)踐。

（1）建立政府購買服務(wù)機(jī)制。將大部分法律援助服務(wù)推向競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，是以最合理的價(jià)格實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)服務(wù)的最佳方式［15］。法律援助要 “從價(jià)格改革入手，逐步推動(dòng)法律援助的市場(chǎng)化、社會(huì)化改革”， “可以嘗試在保證具有足夠市場(chǎng)吸引力的前提下，適當(dāng)放開法律援助補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，讓法律服務(wù)市場(chǎng)最終決定法律援助服務(wù)的價(jià)格”?！澳壳笆澜绺鲊峁┓稍?wù)，主要采取的是政府購買服務(wù)的方式。律師把政府為貧困者提供的法律援助服務(wù)作為法律服務(wù)市場(chǎng)的一部分，公平競(jìng)爭(zhēng)，有序參與?！保?6］2013年9月，國務(wù)院公布了 《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》。自2014年開始，國務(wù)院、各省區(qū)市都把法律援助納入政府采購項(xiàng)目。中共中央、國務(wù)院印發(fā) 《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要 （2015～2020年）》，明確要建立健全政府購買公共服務(wù)制度，加強(qiáng)政府購買公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管，而且原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，向社會(huì)購買。在 《杭州市政府向社會(huì)力量購買服務(wù)指導(dǎo)目錄 （2017年度）》中，法律援助被納入，內(nèi)容是 “為經(jīng)濟(jì)困難公民和特殊案件當(dāng)事人提供必要的法律咨詢、代理、刑事辯護(hù)等無償法律服務(wù)”。2016年，杭州市司法局進(jìn)行了法律援助政府購買服務(wù)機(jī)制調(diào)研，上城區(qū)、江干區(qū)、西湖區(qū)3個(gè)區(qū)司法局積極與財(cái)政局溝通，率先探索開展未成年人法律援助案件政府采購試點(diǎn)，切實(shí)維護(hù)未成人合法權(quán)益。下一步，我們將在試點(diǎn)成熟的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步推開政府購買法律援助服務(wù)，不斷提高律師的積極性，提高辦案質(zhì)量。

（2）探索 “專職律師”模式。法律援助提供模式，是法律援助服務(wù)市場(chǎng)化國家普遍關(guān)注的一個(gè)話題。對(duì)法律援助提供模式的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，始終沒有較為一致的認(rèn)識(shí)，目前也還沒有一個(gè)普遍認(rèn)同的定義?？死锊x的專職模式，是指由政府通過合同雇用專職律師來提供法律援助服務(wù)，律師的職責(zé)是為法律援助當(dāng)事人提供專業(yè)的法律服務(wù)，不參與政府對(duì)法律援助的各項(xiàng)管理［17］。杭州市西湖區(qū)和蕭山區(qū)采取適合本地實(shí)際的法律援助提供模式，也就是克里勃所說的 “專職律師”模式，值得繼續(xù)完善和推廣。① “打包簽約”服務(wù)模式。2009年以來，西湖區(qū)法律援助中心在全省率先實(shí)行法律援助 “打包簽約”的管理新模式。通過公開發(fā)布、自主報(bào)名、考核選拔的方式，法律援助中心與七家規(guī)模較大、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、信譽(yù)度高的律師事務(wù)所和21名政治素質(zhì)高、專業(yè)能力強(qiáng)的律師實(shí)行 “雙簽約”。根據(jù)各簽約律師事務(wù)所的特色業(yè)務(wù)和律師的專業(yè)領(lǐng)域，把刑事辯護(hù)、侵權(quán)糾紛等專業(yè)性較強(qiáng)的案件單獨(dú)指派給相應(yīng)的律師事務(wù)所。通過每季度進(jìn)行綜合考核、二次回訪制度等實(shí)行動(dòng)態(tài)激勵(lì)機(jī)制，嚴(yán)格考核，多措并舉，確保辦案質(zhì)量。在每次案件質(zhì)量同行評(píng)估中，西湖區(qū)法律援助機(jī)構(gòu)指派的案件在全市排名均靠前，獲得評(píng)估專家好評(píng)。② “五＋X”刑辯團(tuán)隊(duì)模式。為形成刑事案件的固定律師隊(duì)伍，提供高質(zhì)量的刑事法律服務(wù)，蕭山區(qū)司法局實(shí)行 “五＋X”模式，即通過公開招聘和遴選，5名社會(huì)律師與蕭山區(qū)司法局簽訂合同，在法律援助中心 “專職”辦理刑事法律援助案件，同時(shí)參與12348專線咨詢和案件旁聽庭審等工作。法律援助中心對(duì) “專職律師”進(jìn)行日常管理、培訓(xùn)和監(jiān)督，確保了辦案的質(zhì)量。

質(zhì)量管理是法律援助工作的永恒話題?？萍嫉倪M(jìn)步、法律援助工作的開展、法律援助制度的完善，都對(duì)案件質(zhì)量管理提出新的要求。我們要運(yùn)用 “互聯(lián)網(wǎng)＋”思維，開發(fā)案件質(zhì)量控制系統(tǒng)，完善案件質(zhì)量同行評(píng)估，探索法律援助提供模式，保證人民群眾在遇到法律問題或者權(quán)利受到侵害時(shí)獲得及時(shí)有效的法律幫助，努力讓人民群眾在每一個(gè)法律援助案件中都感受到公平正義。

注 釋

［1］戴其武、沈樹萍：《提高法律援助案件服務(wù)質(zhì)量之淺見》，《中國司法》2006年第9期。

［2］桑寧、羅俊華：《法律援助服務(wù)質(zhì)量問題辨析》，《中國司法》2007年第8期。

［3］浙江省法律援助中心：《關(guān)于提高我省法律援助質(zhì)量的探索與思考》，載賈午光 《法律援助制度改革與發(fā)展》，中國民主法制出版社，2013，第11頁。

［4］參見蔣建峰 《法律援助辦案質(zhì)量控制思考》，《中國司法》2005年第7期。

［5］王正航、沈燕萍、俞欽、唐曄旎：《政府購買法律服務(wù)法律援助政府購買服務(wù)機(jī)制研究——以杭州為例》，《中國司法》2016年第5期。

［6］參見 《中國法律援助》2004年第4期卷首語，轉(zhuǎn)引自蔣建峰 《法律援助辦案質(zhì)量控制思考》，《中國司法》2005年第7期。

［7］司法部法律援助中心：《全國法律援助 “規(guī)范與質(zhì)量”情況調(diào)研報(bào)告》，《中國司法》2007年第4期。

［8］郭婕：《英格蘭和威爾士法律援助工作經(jīng)驗(yàn)概述》，《中國司法》2011年第7期。

［9］參見孟偉陽 《上海法援推行三項(xiàng)機(jī)制提升辦案監(jiān)管能力》，中國民商法律網(wǎng)，2017年1月14日，ht?tp：／／www.civillaw.com.cn／bo／t／？ id ＝27926＃。

［10］參見 《英格蘭和威爾士獨(dú)立同行評(píng)估報(bào)告 （2005）》，載司法部法律援助中心組織編譯 《國外法律援助資料匯編》第2輯，第172頁。

［11］司法部法律援助中心：《法律援助案件質(zhì)量評(píng)估試點(diǎn)工作報(bào)告》，《中國司法》2015年第5期。

［12］《英格蘭和威爾士獨(dú)立同行評(píng)估報(bào)告 （2005）》，載司法部法律援助中心組織編譯 《國外法律援助資料匯編》第2輯，第187頁。

［13］司法部法律援助中心：《法律援助案件質(zhì)量評(píng)估試點(diǎn)工作報(bào)告》，《中國司法》2015年第5期。

［14］桑寧：《論中國法律援助的創(chuàng)新與發(fā)展》，《中國司法》2013年第10期。

［15］《英格蘭和威爾士法律服務(wù)委員2009—2012年戰(zhàn)略規(guī)劃》，載司法部法律援助中心組織編譯 《國外法律援助資料匯編》第3輯，第41頁。

［16］桑寧：《論中國法律援助的創(chuàng)新與發(fā)展》，《中國司法》2013年第10期。

［17］參見桑寧 《法律援助提供模式研究——中國 “專職模式”辨析》，《中國司法》2013年第12期。