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    中國地級及以上城市城投債承載能力的量化評估與空間格局

    2017-04-20 07:22:28刁偉濤王子合
    財政監(jiān)督 2017年7期
    關(guān)鍵詞:投債關(guān)聯(lián)性債務(wù)

    ●刁偉濤 王子合

    中國地級及以上城市城投債承載能力的量化評估與空間格局

    ●刁偉濤 王子合

    本文構(gòu)建了用于量化城投債承載能力的指標(biāo)體系,并利用熵值法計算得到我國289個地級及以上城市在2014年的承債能力指數(shù)。結(jié)果表明,我國城市承債能力具有顯著的正向空間關(guān)聯(lián)性,并呈現(xiàn)出東部、中部、西部和東北地區(qū)依次逐步減弱的趨勢,因此對于城投債的管控治理要有保有壓,同時防范重點區(qū)域。

    城投債 承載能力 空間格局

    一、引言

    通過融資平臺發(fā)行城投債是地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的重要融資渠道之一,尤其是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、穩(wěn)增長政策逐步加碼的背景下,城投公司面臨的融資約束已經(jīng)明顯放松,一個突出表現(xiàn)就是從2015年下半年起,受“43號文”①影響的城投債發(fā)行開始回暖,發(fā)行數(shù)量和規(guī)模逐步上升,尤其是2016年第一季度,共發(fā)行城投債652支,發(fā)行金額6501.6億元,創(chuàng)下歷史新高②。雖然在新《預(yù)算法》下城投公司已經(jīng)不再具備政府融資職能,其債券也不再被納入政府債務(wù),但是作為由地方政府或其部門設(shè)立的、負(fù)責(zé)運作公益性和準(zhǔn)公益性政府投資項目的經(jīng)濟(jì)實體,其經(jīng)營計劃和人事安排等都受地方政府干預(yù)和控制(鐘輝勇和陸銘,2015),其主要收入來源于財政資金撥付,其資產(chǎn)也主要來自于政府注入或劃撥,因此其債務(wù)承載能力與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方財力狀況等因素實際上是密切相關(guān)的。

    綜合來看,一方面,在經(jīng)濟(jì)增速放緩的背景下,地方一般公共預(yù)算收入增速在下滑,政府性基金收入尤其國有土地使用權(quán)出讓收入增長乏力甚至大幅下降;另一方面,城投債的發(fā)行仍在大規(guī)模進(jìn)行,其存量規(guī)模在不斷擴(kuò)張,這無疑是對地方政府償債能力的嚴(yán)峻考驗。當(dāng)然,不同城市的經(jīng)濟(jì)總量、發(fā)展水平、政府財力及其結(jié)構(gòu)是不同的,城投債的存量規(guī)模也是不同的,其對城投債的承載能力當(dāng)然也是不同的,因此有必要以地級及以上城市為對象,構(gòu)建其城投債承載能力的指標(biāo)體系,通過量化評估,識別和區(qū)分不同城市的承債能力,這對于實現(xiàn)城投債有保有壓、全面綜合的管控治理無疑具有重要的現(xiàn)實意義。

    二、城投債承載能力量化指標(biāo)體系的構(gòu)建與測度

    (一)指標(biāo)體系構(gòu)建

    對于我國地方政府償債能力或債務(wù)風(fēng)險的指標(biāo)體系構(gòu)建,已經(jīng)有大量的文獻(xiàn)進(jìn)行了相關(guān)研究,這些研究基本囊括了影響地方政府償債能力或債務(wù)風(fēng)險的大部分指標(biāo),并且全面涵蓋了正向指標(biāo)、負(fù)向指標(biāo)和中值指標(biāo),借鑒這些研究并且采納其關(guān)鍵和重要指標(biāo),舍棄次要或重疊指標(biāo),本文構(gòu)建了適合于測度地級及以上城市承債能力的量化指標(biāo)體系,如表1所示。

    在城市城投債承載能力的量化指標(biāo)體系中分為一級指標(biāo)和二級指標(biāo),一級指標(biāo)涵蓋經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、財政運行狀況和舉借債務(wù)狀況三個方面,其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r一級指標(biāo)包括人均實際GDP、實際GDP增長率、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和固定資產(chǎn)投資率4個二級指標(biāo),財政運行狀況包括公共財政稅負(fù)水平、公共財政自給率、人均土地出讓收入和土地財政依賴度4個二級指標(biāo),舉借債務(wù)狀況則包括負(fù)債率、人均債務(wù)規(guī)模和債務(wù)率3個二級指標(biāo),合計11個二級指標(biāo),基本涵蓋了影響城投債承載能力的各方面因素。

    表1 地方政府償債能力量化指標(biāo)體系

    表2 地方政府償債能力量化指標(biāo)的權(quán)重賦值結(jié)果

    表3 償債能力指數(shù)前15位城市和后15位城市

    在這11個二級指標(biāo)中,負(fù)債率、人均債務(wù)規(guī)模和債務(wù)率為負(fù)向指標(biāo),意味著該指標(biāo)數(shù)值越大,繼續(xù)承載債務(wù)的能力就越?。煌恋刎斦蕾嚩葹橹兄抵笜?biāo),本文認(rèn)為這一指標(biāo)綜合反映了城市的發(fā)展水平以及地方政府土地出讓行為的意愿和能力等,但并不是說該指標(biāo)數(shù)值越大,其債務(wù)承載能力越大。一般而言,土地出讓規(guī)模與一般公共財政規(guī)模應(yīng)該存在一個合理的比例,超過這個比例往往意味著地方政府賣地行為的短期化和沖動性,因此也難以持續(xù),而低于這個比例,則可能意味著城市發(fā)展水平的落后以及房地產(chǎn)市場的需求低迷等;其他7個指標(biāo)均為正向指標(biāo)。

    上述指標(biāo)的具體計算取值都設(shè)定在2014年,其基礎(chǔ)數(shù)據(jù)主要來自于2015年的《城市統(tǒng)計年鑒》和《國土資源統(tǒng)計年鑒》,而城投債數(shù)據(jù)則來自于萬得(WIND)數(shù)據(jù)庫。需要說明的是,本文主要分類匯總了地級及以上城市的城投債數(shù)據(jù),對于省屬或省級城投公司,因為無法估算具體到地級市的城投債規(guī)模,因此不予考慮。同時與其他指標(biāo)相對應(yīng),城投債選擇的是2014年底的存量規(guī)模,利用2010-2014年每年發(fā)行的城投債規(guī)模加總得到③。

    (二)熵值法、權(quán)重賦值與評價指數(shù)測算

    熵值法是一種根據(jù)各個指標(biāo)自身所提供的信息來計算其權(quán)重的數(shù)學(xué)方法,指標(biāo)值之間的差異或離散程度用來刻畫信息熵,差異程度大,則信息熵值小,意味著該項指標(biāo)能夠提供的信息就越大,權(quán)重也越大;反之,離散程度小,則信息熵值大,該項指標(biāo)能夠提供的信息就越小,權(quán)重也越小。與其他確定不同指標(biāo)權(quán)重的主要方法相比,熵值法能夠有效地避免人為確定權(quán)重的主觀性,使評估結(jié)果更具客觀性。

    本文基于2014年我國289個地級及以上城市(更新至2014年底,同時不含三沙市、日喀則市和昌都市)的相應(yīng)數(shù)據(jù),對各類正向指標(biāo)、負(fù)向指標(biāo)和中值指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理,并確定了各分層的指標(biāo)權(quán)重,量化結(jié)果如表2所示。

    表4 各個省份的城市平均償債能力指數(shù)

    圖1 我國289個地級及以上城市城投債承載能力的空間分布

    利用熵值法測算出各個指標(biāo)的權(quán)重之后,對地方政府償債能力的量化評級指標(biāo)進(jìn)行加權(quán)計算,得到2014年我國各個地級及以上城市的城投債承載能力量化估測結(jié)果,限于篇幅,本文僅列示其中的前15位城市和后15位城市(如表3所示),以及31個省份(港澳臺除外)所轄地級市的平均承載能力指數(shù)(如表4所示)④,同時將289個城市劃分為四個區(qū)間并以地圖的形式呈現(xiàn)(如圖1所示)⑤。

    通過對我國289個地級及以上城市各個指標(biāo)的權(quán)重以及在2014年城投債承載能力估測結(jié)果的分析,并結(jié)合表3和表4,可以得到如下的總體把握和基本論斷:

    其一,將289個城市按照承債能力指數(shù)進(jìn)行排序并劃分為三組:高承債能力組、中承債能力組和低承債能力組,其與東中西的三大區(qū)域劃分具有明顯的對應(yīng)性,債務(wù)承載能力從東經(jīng)中到西呈現(xiàn)出逐步減弱的空間分布,這與表4所呈現(xiàn)的各個省份地級市平均償債能力指數(shù)、與圖3所呈現(xiàn)的空間分布也是相印證的。

    其二,從表3可以看出,承債能力高的城市基本是直轄市、省會城市或計劃單列市,但是如果單看其舉債情況,相應(yīng)的指標(biāo)(負(fù)向指標(biāo))并不低,這在很大程度上意味著其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政運行狀況可以支撐起相對較高的債務(wù)規(guī)模,因此衡量估測承債能力的更重要指標(biāo)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政運行狀況,這與表2中兩個一級指標(biāo)的較高權(quán)重也是吻合一致的。

    其三,東北地區(qū)的城市承債能力已與西部地區(qū)基本相當(dāng),尤其是吉林省和黑龍江省,整體上已經(jīng)弱于西部地區(qū),因此從承債能力而言,東部、中部、西部和東北地區(qū)應(yīng)該是更為合理的區(qū)域劃分,而東北地區(qū)的債務(wù)問題尤其要得到高度的重視⑥。

    三、我國城市城投債承載能力的空間關(guān)聯(lián)分析

    上文對我289個城市城投債承載能力的空間分布進(jìn)行了闡述,但是分析只是初步的,對其指數(shù)區(qū)間的劃分也不一定科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn),同時空間分布并不等同于空間關(guān)聯(lián)或空間自相關(guān),后者是用來分析空間分布規(guī)律或其格局的更科學(xué)方法,一般用莫蘭指數(shù)(全域莫蘭指數(shù)和局域莫蘭指數(shù))這一統(tǒng)計量來分析刻畫空間變量的關(guān)聯(lián)性或自相關(guān)性。

    (一)全域空間關(guān)聯(lián)性分析

    全域空間關(guān)聯(lián)性分析研究的是整個區(qū)域內(nèi)所有地理或空間單元的整體空間關(guān)系,或者說是平均關(guān)聯(lián)程度,其對應(yīng)的是全域莫蘭指數(shù),計算公式如(1)所示:

    表5 城市承債能力的空間關(guān)聯(lián)性檢驗

    圖4 城市承債能力的局域莫蘭指數(shù)散點圖(W1和W2)

    在空間關(guān)聯(lián)性分析中,空間權(quán)重矩陣的確定是其前提和基礎(chǔ),考慮到各個城市的償債能力在地理上的分布聚集狀況,本文主要利用空間相鄰性來刻畫其空間權(quán)重矩陣的,即如果i地區(qū)與j地區(qū)有共同的邊界,則為相鄰地區(qū),其矩陣元素Wij設(shè)為1,否則設(shè)為0,如果i=j,W1,ij設(shè)為0,該空間權(quán)重矩陣記為W1。同時,考慮到本文所考慮的289個地級及以上城市并不是我國地理區(qū)域的全部,70多個自治州、地區(qū)、盟以及省直轄的縣級市并不在其內(nèi),而后者占據(jù)了我國很大比例的地理區(qū)域(尤其是西部地區(qū)),邊界相鄰不一定適合289個城市空間關(guān)聯(lián)關(guān)系的實際狀況,其中也有很多彼此孤立的城市,因此本文進(jìn)一步考慮K個相鄰單元的空間權(quán)重矩陣構(gòu)建思路。在二元相鄰空間權(quán)重矩陣的計算中,每一個地理單元的平均相鄰要素數(shù)目為4.9,因此本文取K=5,該空間權(quán)重矩陣記為W2。在W1和W2下,城市承債能力的空間關(guān)聯(lián)性及其檢驗,如表5所示。

    通過表5可以看出,我國各個地級及以上城市的承債能力具有顯著且正向的空間關(guān)聯(lián)性,在W1下莫蘭指數(shù)值為0.2553,在1%的置信水平下顯著為正,在W2下莫蘭指數(shù)值為0.3375,在1%的置信水平下顯著為正。

    (二)局域空間關(guān)聯(lián)性分析

    全域空間關(guān)聯(lián)性分析能夠揭示出相應(yīng)變量在空間整體上的平均關(guān)聯(lián)性,但是在一般情況下,關(guān)聯(lián)性是存在空間差異的,也就是說,不同局域的空間單元關(guān)聯(lián)性可能會有所不同,因此需要進(jìn)一步利用可以刻畫空間關(guān)聯(lián)性的局域指標(biāo),來進(jìn)行以某空間單元為中心的空間關(guān)聯(lián)性分析,從而更好地識別城市承債能力的空間關(guān)系。一般利用局域莫蘭指數(shù)來分析局域空間關(guān)聯(lián)性,其計算公式如(3)所示:

    局域莫蘭指數(shù)可以反映一個空間單元與其相鄰單元的平均值來說是屬于正向關(guān)聯(lián)的“高高聚集”或“低低聚集”,還是屬于負(fù)向關(guān)聯(lián)的“高低聚集”或“低高聚集”,本文利用GeoDa軟件繪制局域莫蘭指數(shù)的散點圖(如圖4所示),第一象限(HH)代表了高指標(biāo)值的區(qū)域單元被高指標(biāo)值的區(qū)域包圍,第二象限(LH)代表了低指標(biāo)值的區(qū)域單元被高指標(biāo)值的區(qū)域包圍,第三象限(LL)代表了低指標(biāo)值的區(qū)域單元被低指標(biāo)值的區(qū)域包圍,第四象限(HL)代表了高指標(biāo)值的區(qū)域單元被低指標(biāo)值的區(qū)域包圍,可以看出更多的城市分布在空間正向關(guān)聯(lián)的第一象限和第三象限⑦。

    四、結(jié)論與啟示

    本文主要參考借鑒國內(nèi)對省份償債能力指標(biāo)體系的相關(guān)研究,構(gòu)建了適合于量化城市城投債承載能力的兩層指標(biāo)體系,利用熵值法計算了其一級指標(biāo)和二級指標(biāo)的權(quán)重,并最終計算得到我國289個地級及以上城市城投債承載能力指數(shù)。結(jié)果表明,289個城市的承債能力具有顯著的正向空間關(guān)聯(lián)性,并且與東中西的三大區(qū)域劃分具有明顯的對應(yīng)性,從東到西逐步趨弱;同時,承債能力高的城市基本是直轄市、省會城市或計劃單列市,表明在當(dāng)前的債務(wù)規(guī)模下,較高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和良好財政運行狀況的城市仍然具有進(jìn)一步增加負(fù)債的空間;最后,東北地區(qū)的城市承債能力已與西部地區(qū)基本相當(dāng)甚至更低,要重點防范這一區(qū)域發(fā)生系統(tǒng)性的債務(wù)風(fēng)險。

    上述基本論斷對于城投債的治理管控也具有一定的政策啟示,雖然在新《預(yù)算法》下城投公司已經(jīng)不再具備政府融資職能,城投債也不再被納入政府債務(wù),但是其作為地方政府推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)濟(jì)實體這一職能基本沒有變化,只要地方政府承擔(dān)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和推進(jìn)城鎮(zhèn)化等職責(zé),城投公司的融資需求就必然是客觀存在的,尤其是在當(dāng)前穩(wěn)增長的背景之下。當(dāng)然,城投公司政府融資職能的剝離必然會對其融資能力造成影響,地方政府利用財政擔(dān)保和財政補貼等方式增強其融資能力也基本不再可行。本文認(rèn)為,增強城投公司融資能力要從財政思路轉(zhuǎn)向資產(chǎn)思路、從政府思路轉(zhuǎn)向企業(yè)思路,通過資產(chǎn)劃撥等方式向城投公司注入更大規(guī)模的經(jīng)營性資產(chǎn),既可以提升城投公司的資產(chǎn)規(guī)模與質(zhì)量,也有利于促進(jìn)城投公司的業(yè)務(wù)多元化戰(zhàn)略或者向產(chǎn)業(yè)經(jīng)營實體轉(zhuǎn)型,從而實現(xiàn)其融資方式的市場化。

    (作者單位:青島理工大學(xué)經(jīng)貿(mào)學(xué)院、美國東北大學(xué))

    注釋:

    ①“43號文”是指國務(wù)院在2014年10月2日發(fā)布的《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》,其核心內(nèi)容之一是剝離融資平臺公司政府融資職能,融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。

    ②數(shù)據(jù)來自于招商證券研究報告“城投全面歸來、史上最強發(fā)行——一季度城投債發(fā)行及評級調(diào)整梳理”,2016年4月5日。

    ③根據(jù)對WIND城投債數(shù)據(jù)的相應(yīng)計算,2010-2014年發(fā)行的城投債平均期限為5.22年,2009-2014年發(fā)行的平均期限為5.29年,本文取其整數(shù)5年,因此2014年底的城投債規(guī)模利用2010-2014年這5年的發(fā)行規(guī)模加總得到。

    ④為了數(shù)值的直觀易讀,承債能力指數(shù)是在原始數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上乘以一萬倍。

    ⑤詳細(xì)的數(shù)據(jù)可向筆者索要。

    ⑥根據(jù)招商證券的統(tǒng)計,2015年城投債主體信用評級被調(diào)低的城投公司一共18家,其中東北地區(qū)就占了8家,這在很大程度上反映出2015年東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長和財政收入狀況的進(jìn)一步惡化,也印證了本文的論斷。

    ⑦289個城市的具體局域莫蘭指數(shù)數(shù)值,可向筆者索要。

    [1]伏潤民,王衛(wèi)昆,繆小林.我國地方政府債務(wù)風(fēng)險與可持續(xù)性規(guī)模探討[J].財貿(mào)經(jīng)濟(jì),2008,(10).

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