PPP項目財政風險與商業(yè)銀行應對措施

●方鈁

PPP項目財政風險與商業(yè)銀行應對措施

●方鈁

PPP（Public-Private-Partnership）合作模式，是指政府授權私營企業(yè)以特許經(jīng)營權形式代替政府建設、運營或管理公共基礎設施，并向公眾提供公共服務的新型公私合作模式。本文探討了PPP項目風險主體和分擔機制，以及項目各細化流程可能存在的風險，分析了PPP項目財政風險產(chǎn)生的原因和各階段風險，并通過PPP項目案例風險分析，提出了商業(yè)銀行對于PPP項目面臨的各類風險的應對措施。

PPP 項目 財政風險 商業(yè)銀行

與傳統(tǒng)工程項目的貸款不同，PPP項目的唯一還款來源是項目未來產(chǎn)生的現(xiàn)金流，因此PPP項目具有以下四個特點：一是建設周期長帶來投資回收期長?；A設施投資項目的投資回收期相比于其他投資項目更長，投資的不確定性也就更高；二是項目的社會效益往往大于經(jīng)濟效益，故回報率較低。有些項目自身收益并不十分理想，甚至未來產(chǎn)生的現(xiàn)金流無法足以覆蓋項目投資，因此還本付息資金需政府協(xié)調(diào)解決；三是伴隨建設經(jīng)營的長周期，由市場環(huán)境、項目投資者信用等變化導致的風險因素將增加，且預測難度大；四是PPP項目受政策性影響大，給后期的運營帶來不確定性；五是項目資金一般來源復雜，合同結構繁瑣，潛在風險因素較多。

此外，PPP這種公共服務供給方式本身是一種財政風險較高的方式：政府實施PPP項目會面臨直接債務和或有債務，許多質量不高的PPP項目產(chǎn)生的風險和債務都需要財政來兜底；很多地方政府也會強行實施PPP項目，用PPP來行使已被否定的地方政府融資平臺的功能，面臨很大的金融風險。即PPP項目面臨的很多風險都可能轉化為財政風險。

由于上述各種潛在風險的存在，對PPP項目未來現(xiàn)金流造成很大的不確定性，因此在項目前期盡職調(diào)查、融資成本控制、項目風險分析、運營風險識別、項目風險承擔等方面對參與項目的商業(yè)銀行提出了很高的要求。商業(yè)銀行需根據(jù)PPP項目的全流程特點建立相應的風險防范體系，做到通過積極參與項目前期論證科學評估項目風險，通過加強項目貸后管理及時化解潛在風險，通過資產(chǎn)抵押、財政擔保、風險承擔約定等方式規(guī)避潛在風險。

一、PPP項目風險分析

（一）PPP項目風險主體及分擔機制

PPP項目的復雜性，主要體現(xiàn)在項目主體和涉及的風險種類。PPP項目的主要參與者眾多，主要包括政府、股東、項目公司、融資方、設計建造商、運營商、保險商、用戶及承購方和其他第三方。各方多通過合同來確定相關主體之間的權利、義務和責任。因此PPP項目的風險分擔主要根據(jù)雙方所簽訂的合同來確定所承擔的風險，從而降低整個項目的風險。而PPP項目風險種類的復雜主要是由于項目整體跨越多個周期，涉及的因素眾多，因而有必要從整體去分析PPP項目所包含的風險種類

本文將PPP項目的主要風險包括政治風險、建造風險、經(jīng)營風險、法律風險、市場收益風險、宏觀經(jīng)濟風險和其他風險，具體如下表所示：

表1 PPP項目風險分類

PPP項目的復雜導致必須有合理的風險分擔措施來降低項目的整體風險。目前綜合國內(nèi)成功PPP項目的經(jīng)驗，總結出PPP項目風險分擔的基本原則是：第一，風險應由最有控制力的一方承擔；第二，風險收益對等原則；第三、承擔的風險要有上限；第四，主體有承擔風險的意愿或者偏好；第五，風險成本最低原則；第六，風險分擔的動態(tài)原則。根據(jù)上述原則，一般PPP項目的風險分擔框架如圖1所示：

圖1 PPP項目風險分擔框架

基于上述框架，各主體所承擔的風險有：（1）從項目公司的角度來講，這一方需要負擔經(jīng)營項目的資金融通、項目建設、材料采購、項目經(jīng)營和項目維護等風險，而公司不需要單獨承擔，可以利用有關機制把項目風險分別轉移給項目承包經(jīng)營者、原材料提供者、項目建成后運營的一方或提供貸款的銀行等；（2）作為政府而言，國家政策法令、相關制度規(guī)定變更的不確定性義不容辭；（3）另外，由不可抗力（自然性因素或者其他外生原因）帶來的不確定性必須讓合同雙方通過提前約定設置一定的協(xié)調(diào)機制（如調(diào)價、可變特許期、緩沖基金等）共同共擔。

（二）PPP項目各階段風險

根據(jù)PPP項目的進度，主要分為準備階段、招投標階段、合同組織階段、融資階段、建造階段、經(jīng)營和移交階段。

1、項目準備階段。在項目開始準備的時候，政府部門首先需要做的就是作出詳細真是的調(diào)查研究，確定對項目的需求，可以采用的方式包括研究相似的案例以及向這個領域的專家學者進行咨詢，這么做的目的在于找到項目可能存在的風險因素，發(fā)現(xiàn)風險因素之后對它進行細致的預測與評估，企業(yè)在制定風險管理策略時做好充分應對沒有識別的新風險的準備，然后在把握這些因素的基礎之上做出項目的可行性分析報告。在可行性報告之中隨項目的風險進行評估并且對風險的價值做出計量的目的就在于：一是分析在研究可行性的時候就要清楚的判斷這個項目應不應該采用公私合作模式；二是如果項目可以采用公私合作模式，在政府決定采取這種形式之后，還需要為找到最好的投標者提供評標依據(jù)。

2、項目招標階段。進入招投標階段，非政府部門第一步需要做的就是對他自身的資源（包括經(jīng)驗、技術、人才等）進行準確的評估并在評估的基礎之上弄清楚這個部門對政府轉移的風險因素是否具有應對能力。一旦私人部門認為自身對這種轉移風險具有控制力，就把這種風險在自身的標書中進行報價并在里面反映出來；要是私人部門認為自身對政府的這種轉移風險不具有控制力，那么私人部門就可以選擇把這種風險轉移給第三方，并且在其制作的標書中對轉移的成本進行估計。政府根據(jù)自己在準備階段的風險價值計算，對各投標人的投標報價以及投標人的經(jīng)驗、能力等其他非價格因素進行比較，最終在這一系列的比較基礎之上找到最優(yōu)的中標者。

3、合同組織階段。在合同組織階段，主要面臨的風險包括：其一，PPP項目涉及的法律法規(guī)比較多，組成項目有效性元素并不固定，相應的法律規(guī)范和體系十分不完善可能會對合作項目的建設與運營造成損害，極端情況下甚至會導致項目無法繼續(xù)下去。其二，在項目的談判中，公共部門的決策存在許多程序上的不規(guī)范問題，辦事人員官僚作風嚴重，許多工作人員沒有經(jīng)過培訓，也不具有公私合作項目的運作經(jīng)驗和能力，準備階段的準備不足的問題以及合同雙方信息的不對稱性最后會延長決策周期，甚至導致決策失誤。其三，項目公司缺乏組織經(jīng)驗，導致項目成本過高。通常來說，公共部門首先需要和合同的另一方對特許經(jīng)營權包括的內(nèi)容進行協(xié)商，明確雙方活動的范圍以及項目運營的方法，二者簽訂合約之后運營方在和其他主體進行談判。青島威立雅污水處理項目就是一個典型的失敗項目。

4、項目融資階段。項目融資階段的主要困難在于資金籌措，由于融資的資金結構不甚合理，目前我國的金融市場仍然很不健全，籌資的難度仍然比較高。公私合作模式下的項目所具有的一個明顯特點就是選定中標者之后，公共部門與中標對象簽訂合同，規(guī)定中標對象的融資期限，超過這個期限之后協(xié)議就會無效并且失去資格沒收投標時候交納的保證金。銀行提供融資存在資金無法回收的可能；不僅如此，銀行還面臨著私人投資者資金運用與管理能力有限、項目公司技術水平十分低下、項目單位還款能力不足的風險，而這些潛在的風險都會在PPP項目的長期運行中不斷積累擴大，必須要在前期能夠及時的發(fā)現(xiàn)并規(guī)避。

5、項目建造階段。在建造階段，是否能如期完工是該階段比較明顯的風險。在PPP項目建設中，由代表政府部門和私人企業(yè)的PPP項目公司來出面進行整個項目的運作，包括征用土地、支付設備款及工人工資、償還貸款利息等。在這個階段，只有大量資金投入項目，而沒有任何產(chǎn)出，隨著資金量的不斷投入，項目的風險也會越來越大，這時如果有不可預見的因素導致項目延期，質量不合格甚至出現(xiàn)爛尾等情況，項目公司將會承受巨大損失，此時政府宏觀方面的因素或自然等不可抗力等方面的風險因素會很高。

6、項目經(jīng)營階段。在項目的經(jīng)營階段里面，主要的為在于修建完成的項目的質量水平、項目的市場收益水平、對項目的管理水平等風險因素。其一，在項目建成交付運營后，要是由于商品質量的原因使得項目很難出現(xiàn)收益，負責項目修建的項目公司也會因為無法償還銀行貸款而遭受到重大的損失。其二，營建的項目在實際的運營過程中可能會遇到項目所帶來的現(xiàn)金流入無法覆蓋成本或者低于預期收益的水平的情況，天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠項目、京通高速公路、杭州灣跨海大橋和福建泉州刺桐大橋的項目都存在這樣的問題。其三，項目管理不適應市場變化同樣會造成經(jīng)營階段的風險。

7、項目移交階段。在移交階段，由于私營部門對PPP項目的持有經(jīng)營可長達30年之久，在項目移交方面存在是否履行PPP項目設計初期所規(guī)定的各項合同約定風險。在該階段，政府部門和私營部門履行當初的承諾尤為重要，公共部門存在不按照合同約定的規(guī)定履行相應的義務的情況，導致項目面臨損失。

二、PPP項目財政風險分析

（一）PPP項目財政風險產(chǎn)生的原因

首先，PPP模式是指政府公共部門和社會私營部門實體之間建立的一系列合作伙伴關系，開展基礎設施建設或提供其他服務。政府作為PPP項目的一個主體，財政會面臨新的相關債務：一是直接債務，如在項目初期財政需要提供啟動資金；二是或有債務，若PPP項目運行失敗，項目風險就會轉移給財政，增加政府財政負擔。同時，PPP項目的主體中存在著利益訴求的不同，社會資本追求利益最大化，地方政府則以社會利益最大化為目標，這一分歧很容易影響項目的正常運行，項目失敗后社會資本退出，財政就必須承擔整個風險。因此，在PPP項目經(jīng)營過程中就需要科學細致的財政管理工具的配合，在識別風險、計算項目成本、分配風險的規(guī)劃中發(fā)揮作用。

其次，地方政府存在強制PPP項目上馬的刺激。在PPP模式中，PPP項目會享有專項資金和銀行信貸的優(yōu)惠政策，地方政府會擴大PPP模式的適用范圍來享用這些政策，將一些原本應由市場運行的項目強行變成PPP模式，而不是在市場領域充分發(fā)揮市場的資源配置作用，不僅增加了項目成本，還降低了項目的運作效率和質量。若是包裝后的PPP項目運行不成，最后還是需要財政來兜底，提高了財政的隱性成本。

第三，PPP模式成為地方融資平臺的代替品。以往地方政府為彌補提供公共服務和基礎設施的財政資金缺口，通過投融資平臺公司進行融資，但是國務院相關意見提出要取消地方政府投融資平臺的融資功能，但地方政府財政資金仍存在缺口，轉而尋找利用PPP項目公司來代替投融資平臺實施融資功能。過于注重融資角度的設計管理，而忽視了PPP項目的風險分析，這種借著PPP外衣的“影子融資平臺”蘊藏著很大的金融風險，在被忽視的情形下，很容易對政府財政產(chǎn)生沖擊，形成財政風險。

（二）項目準備和招標階段的財政風險

在項目準備階段，公共部門需要詳細分析以往類似案例的經(jīng)驗，咨詢行業(yè)專家，以識別出項目潛在的風險；在招標階段，公共部門要根據(jù)自己在準備階段的風險價值計算，比較各投標人的綜合能力，確定一個最合適的中標人。但是地方政府往往會擴大PPP模式的適用范圍來享用專項資金和銀行信貸等優(yōu)惠政策，將PPP模式作為地方融資平臺的代替品而強制推行PPP項目，在前期沒有進行完善的風險評估的基礎上，一味實施的項目往往存在很大的潛在風險，這是由政府自身不合理的活動帶來的財政風險。

（三）合同組織階段的財政風險

合同組織階段的財政風險主要是由于合同體系和法律法規(guī)不完善產(chǎn)生的財政風險。合同體系不完善產(chǎn)生的財政風險主要來源于信息不對稱，在PPP項目的委托代理關系中，政府與投資人、政府與項目公司、項目公司與履約方等之間的信息對稱至關重要，但實際上雙方往往隱瞞自己的信息優(yōu)勢，容易產(chǎn)生道德風險和逆向選擇的問題，成功合作的概率大大降低，PPP項目如果失敗，財政就要承擔兜底責任。PPP項目涉及的法律法規(guī)比較多，且相應的法律法規(guī)不夠完善給項目的合法性、合同的有效性帶來不確定性，影響后期項目建設和運營，更可能產(chǎn)生項目的中止和失敗的財政風險。

（四）項目融資和建設階段的財政風險

PPP項目存在資金籌措的困難，中標者只有在規(guī)定期間內(nèi)完成融資才能進入項目建設階段，若發(fā)展商不能完成融資，項目就會中止甚至失敗，財政就要承擔前期投入資金的損失風險，且該風險不能轉移。即使PPP項目正式進入了建設階段，也存在項目是否如期完工的風險，在這個階段，只有資金的投入而沒有產(chǎn)出，資金投入的越多，發(fā)生風險財政兜底的任務越大，若項目延期、中止，不僅項目公司要承擔損失，財政也不能置身事外。

（五）項目運營和移交階段的財政風險

在項目運營階段，若項目因為某些原因不能產(chǎn)生收益來收回投資，財政往往會給予補貼，無疑會加大財政的負擔，同時運營商還可能欺騙項目公司和政府，謊報盈利，延誤了項目公司和政府采取措施的時機，給財政帶來不必要的損失。在項目移交階段更是可能發(fā)生道德風險問題，因為政府對項目的驗收標準的相關知識不了解，一些有問題的項目很有可能被移交給政府，而政府毫不知情，財政就必須承擔潛在的風險。

三、PPP項目案例風險分析

本文通過分析國內(nèi)16個PPP失敗案例的失敗原因，歸納總結其中的共性因素。具體如表2所示。通過對每個案例的剖析進行歸納總結，得到的失敗風險如表3所示。分析得出以下結論：

其一，PPP項目失敗風險并不單一，往往是多個風險聯(lián)合導致公私合作模式項目無法成功。但是，造成PPP項目無法成功的風險因素盡管多種多樣，不同的風險之間存在的有內(nèi)在的聯(lián)系。以政府官僚腐敗導致過高承諾致使政府信用風險面臨危機為例；PPP項目的唯一性、市場需要模式和結構改變等風險因素使得整個市場最終產(chǎn)生的收益偏低等。

表2 國內(nèi)典型PPP失敗案例

表3 PPP失敗案例原因歸納

其二，政府信用風險是導致PPP失敗的最常出現(xiàn)因素。導致政府信用風險的原因并不單獨的局限于政府信用不足，也包括了其他很多方面的因素。第一政府的信用風險并不是一種過程中的風險，而是結果風險，許多的風險因素的存在都會導致政府信用的缺失；其次，PPP項目通常來講并不是只具有私人屬性的項目，這一類的項目更多的和公共利益、國家的政策安排聯(lián)系在一起，尤其是在收取費用、環(huán)境保護等問題上受到更多人的關注，一旦項目協(xié)議里面有損害公共利益之處必然會導致集體的反對迫使政府放棄承諾；再次，政府的官員為了短期利益而放棄長期利益，一旦被發(fā)現(xiàn)也會被強行禁止；最后，由于我國PPP項目還出在探索階段，國外開發(fā)商會利用政府急于招商引資的心理和經(jīng)驗的缺乏，簽訂不平等合同，從而最終產(chǎn)生信用風險。

其三，PPP項目風險的本質原因在于中國的法律和制度安排不完善，尤其是專門關于PPP項目的立法更是空缺，一個統(tǒng)一的、全國性的PPP立法顯得十分有必要。這是因為PPP項目涉及的法律主體多樣、關系網(wǎng)絡十分復雜，在PPP項目的各個環(huán)節(jié)都可能涉及多個領域的法律問題，同時還有不同部門之間行政規(guī)定的差異，這些因素都會導致PPP項目的推行存在非常的不確定性和推進難度。因此，目前頂層結構設計是未來PPP項目推廣成功的關鍵。

對于商業(yè)銀行來說，作為政府的PPP項目的綜合服務商，必須具有充分的風險識別和規(guī)避意識，并且上述潛在風險往往產(chǎn)生在PPP項目決策階段、合同的制定階段，并在后續(xù)項目階段不斷積累直至爆發(fā)。因此，必須能夠在PPP項目審核時，加強潛在風險排查意識，合理分擔風險，建立完善的組織結構，從而從根本上提高PPP項目的成功率。

四、商業(yè)銀行的應對措施

（一）PPP項目的授信要點

從宏觀政策層面上，推廣PPP模式是支持新型城鎮(zhèn)化建設和加快轉變政府職能的重要手段。但從商業(yè)銀行層面上，商業(yè)銀行不應放松PPP項目的授信審查標準。相反，基于PPP項目參與方多、融資規(guī)模大、貸款回收期長、社會公益性強、政策面影響大的特點，銀行應對PPP項目授信進行更嚴格的風險管理。

1、地方政府融資。PPP模式被地方政府視為化解地方債務和解決城鎮(zhèn)化融資的重要手段，其推廣可能會帶動整個地方政府投融資體系的再造。我國地方政府融資模式在未來可能會類似于加拿大所采取的PPP優(yōu)先模式。PPP優(yōu)先是指，地方政府提出基礎設施領域投資計劃時，優(yōu)先考慮PPP模式，之后再考慮其他融資模式。在地方政府投融資模式轉型前，商業(yè)銀行應謹防PPP模式淪為政府融資平臺的替代品，由此導致PPP項目的融資規(guī)模和風險在短期內(nèi)快速膨脹，最終演變成類似政府融資平臺的存量貸款風險。2010年6月10日國務院下發(fā)的《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》中規(guī)定，地方政府對融資平臺公司貸款要采取有效措施，落實有關債務人還本付息責任。而鑒于當前“加快轉變政府職能”的政策方向，商業(yè)銀行在PPP項目貸款中不一定能得到與融資平臺公司貸款類似的地方政府信用背書，在無追索權和有限追索權的情況下，PPP項目貸款的風險可能大于普通項目貸款。

因此，銀行應積極參與項目前期論證合理評估項目風險，并考慮對PPP項目準入標準作出硬性要求，僅對按公司化運作、有獨立穩(wěn)定第一還款來源、項目現(xiàn)金流能夠完全覆蓋債務本息的項目給予授信支持。同時，在項目存續(xù)期管理上，銀行可考慮對PPP項目公司進行與政府融資平臺類似的名單制管理，并盡快建立PPP項目全生命周期風險防范體系，加強項目運營跟蹤及時化解潛在風險。

2、項目評估與財務分析。由于物有所值評估體系的缺失以及對PPP項目的適用類型理解不清，我國的PPP項目選擇往往存在一定盲目性。到目前為止，我國沒有任何政策提出過物有所值的概念和定量計算物有所值的方法，或者為PPP項目的選擇提供可靠依據(jù)。因此，銀行在PPP項目審查中可借鑒英國、德國或新加坡相對成熟的VFM評價程序及其在實踐中的應用，結合PPP模式在我國實踐中所出現(xiàn)的問題，建立和完善銀行自己的PPP項目評價機制?？傮w來說，采用PPP模式，必須能夠使修建的項目的成本得到有效的降低、效率得到實質的提高、公共服務得到較大的改善，修建的項目自身所具有的特點以及未來服務水平難以定論、很難確定項目使用公私合作模式是否合理。在PPP模式開始起步發(fā)展的階段，銀行可以嘗試在現(xiàn)金流充足穩(wěn)定，總體上基本可以實現(xiàn)“誰使用、誰付費”的區(qū)域或者行業(yè)開展試點。

另一方面，我國商業(yè)銀行對項目合規(guī)與融資擔保審查較嚴，但對項目現(xiàn)金流測算、償債能力把握則較少深入分析。項目可行性研究報告和銀行項目評估報告基本都存在計算時缺乏具體的歷史數(shù)據(jù)，投資及投資來源、折現(xiàn)率、風險分擔機制的假設條件過度樂觀，項目融資工具、不確定性分析流于形式等問題。

PPP項目由于因為有非公共部門的加入，在進行財務評價時必須和與普通的項目財務評價在以下兩方面區(qū)別對待：第一，財務評價計算期不同，PPP項目因涉及移交給政府，對私營部門而言，計算期是從項目啟動到項目特許經(jīng)營期結束，對公共部門而言，計算期有兩個，一是從項目啟動到項目經(jīng)濟壽命期結束，二是從項目移交后到項目經(jīng)濟壽命期結束。第二，特許經(jīng)營協(xié)議直接影響各參與者受益和風險，在PPP項目中，私營部門往往要求公共部門提供一定的擔保，如PPP交通項目中，私營部門往往要求公共部門提供最低車流量保證，甚至最低或固定回報率保證。

因此，銀行應要求客戶經(jīng)理在PPP項目的財務分析中，對預期利息保障倍數(shù)和債務償付率進行計算，項目的利息保障倍數(shù)大于2、債務償付率大于1方可接受。目前，銀行項目評估報告標準格式中，要求客戶經(jīng)理對企業(yè)的14項財務指標進行行業(yè)對比，其中包括利息保障倍數(shù)（即息稅前利潤保障比率），但均為歷史財務數(shù)據(jù)分析。

3、特許經(jīng)營權質押。PPP項目貸款中可能會出現(xiàn)以公路收費權、農(nóng)村電網(wǎng)建設與改造工程電費收益權、城市供水、供熱、燃氣收費權，垃圾處理、城市排污收費權等特許經(jīng)營權作質押擔保的情況。然而，我國還沒有特許經(jīng)營權質押的相關規(guī)定，商業(yè)銀行在實踐中面臨法律依據(jù)不足、權益價值難以評估、收費賬戶監(jiān)管難以控制、銀行質權難以實現(xiàn)等一系列問題。

此外，地方行政法規(guī)及相關政策存在階段性和局限性，而特許經(jīng)營權一般持續(xù)時間較長，新出臺的法律法規(guī)可能會造成質押合同或特許經(jīng)營合同失效。各地質押登記主體也存在混亂與缺失，例如，電費收益權質押登記主體在湖北省內(nèi)為各級經(jīng)信委，在陜西省內(nèi)為省發(fā)改委，在部分其他省市并無明文規(guī)定；部分省市對污水處理收費權質押的登記主體是水利廳還是環(huán)保廳并無定論。種種亂象給商業(yè)銀行帶來巨大的法律合規(guī)風險。

因此，對涉及特許經(jīng)營權質押的PPP項目，銀行應優(yōu)先選擇股東擔保和在建工程（及土地使用權）抵押的方式，若條件允許可在項目進入運營期后追加特許經(jīng)營權質押。若需辦理特許經(jīng)營權質押，應關注以下幾點：其一，嚴格檢查收費承諾，接受正確的安全承諾之前，必須嚴格檢查收費權力是否符合法律規(guī)范，只有符合法律規(guī)范的收費權才能夠得到行政機關的批準或許可。如果新項目還沒有得到批準或許可，應該出具許可承諾，批準機關有義務履行他們的承諾，確保收費的合法性。其二，及時辦理登記并辦理有關手續(xù)。其三，認真監(jiān)督出質人賬戶，應在質權人所在行開立該項目收費專用賬戶，把所有的收費項目所受到的全部收費資金存入這個賬戶，指定行代質權人監(jiān)管該賬戶資金的存入和使用，并定期向質權人通報該賬戶內(nèi)資金的收入和使用情況，并加強對質押賬戶的動態(tài)監(jiān)管。

4、項目資金監(jiān)控。銀行可對PPP項目公司提出如下資金監(jiān)控要求，進一步防控項目貸款風險：一是嚴格控制提款條件，公司股權所有人的資金加入先于信貸資金到位，政府部門和私人部門出資方都需要開具到資金承諾函，并且做出承諾，在項目投入資金的數(shù)量超出概算數(shù)量的時候，及時足額確保資金到位；二是項目公司在銀行開立項目建設資金專戶，用款須有必要的工程結算證明或設備與材料購置的相關憑證；三是項目公司在銀行開立還貸資金專戶，公司收入及時進入還貸專戶，項目在運營的過程中所收到的現(xiàn)金收入入在減去一部分支出之后用于換本付息；四是公司所有權擁有者對于優(yōu)先還款、貸款存續(xù)期間不撤資、不分紅、不對外擔保、不以公司的資產(chǎn)和權益向第三方提供抵押、質押擔保等事項作出承諾。

（二）建立有效的風險防范機制

商業(yè)銀行未來的主要經(jīng)營項目圍繞風險管理，因而這種能力也必然會成為銀行的核心競爭力。在公私合作模式的項目里面，必須要建立健全一套有效的風險預警與管理機制，從而提高商業(yè)銀行的風險管控能力，具體的措施有：

1、建立專門的PPP項目管理機構，培養(yǎng)專門負責PPP項目的風險管理人員，以提高PPP項目的管理能力和風控水平。針對PPP項目特性，商業(yè)銀行應建立專門的風險識別、評估、檢測和控制體系，將各種風險因素進行量化，盡可能準確計算關鍵風險指標和潛在風險因素。

2、明確全生命周期的監(jiān)管理念。公私合作項目從項目立項到項目完工、投入運營、項目移交，這個過程不是分散的，而是一個具有科學性和系統(tǒng)性的工程，不同階段的工作相得益彰、相輔相成，前面一個步驟的風險因子直接會對后面各個步驟的風險預估與防范產(chǎn)生重大影響，不僅如此項目階段的不同期各個風險因素內(nèi)部也存在相互之間的關聯(lián)，商業(yè)銀行需建動態(tài)化管理理念，采取合理科學的風險管理措施，統(tǒng)籌全局看貸風險。

3、重視貸前管理。正如前文所示，PPP項目周期長、資金投入量大，涉及的風險因素多，而前期的決策階段會對整個PPP項目產(chǎn)生重要的影響，因此，商業(yè)銀行應該盡早借入，全面掌握投資規(guī)模、工程投標、資金預算等情況，將極大地降低融資單位的風險管理成本，使得這一筆貸款發(fā)揮更大的作用。

4、完善對PPP項目的協(xié)議管理。特許經(jīng)營權以及附屬合同是PPP項目的核心，也是項目公司面對項目風險的時候管理和規(guī)避這種風險的重要手段，貸款協(xié)議管理的進一步完善具有重要的意義，這會在保證貸款合約的符合法律規(guī)范的基礎上最大程度上滿足銀行規(guī)避他們自身所面臨的風險的目的，如設置邏輯嚴密、有效的擔保體系，明確各個主體的風險承擔限度等。

（作者單位：中南財經(jīng)政法大學財政稅務學院）

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（本欄目責任編輯：鄭潔）