農(nóng)村宅基地閑置問(wèn)題探究

沈曉婷

【摘 要】如今隨著城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，全國(guó)范圍內(nèi)宅基地閑置問(wèn)題突出，成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的瓶頸。為進(jìn)一步有效利用閑置的宅基地，通過(guò)分析宅基地閑置大規(guī)模出現(xiàn)的原因，從政府強(qiáng)制力征收、建立宅基地市場(chǎng)模式、配套完善法律規(guī)范三個(gè)方面出發(fā)，擬解決宅基地閑置問(wèn)題。

【關(guān)鍵詞】宅基地使用；國(guó)家強(qiáng)制力；宅基地市場(chǎng)模式；法律與政策的沖突

據(jù)統(tǒng)計(jì)，山東省目前農(nóng)村宅基地總面積達(dá)到2083萬(wàn)畝，占城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積總量的68%。中國(guó)科學(xué)院的一份調(diào)查報(bào)告顯示，經(jīng)綜合測(cè)算與評(píng)估，通過(guò)構(gòu)建完善的宅基地退出與盤活機(jī)制，全國(guó)空心村綜合整治潛力可達(dá)1.14億畝。i由此可見，在全國(guó)范圍內(nèi)，宅基地閑置問(wèn)題都十分突出，極大程度地導(dǎo)致了國(guó)土資源的浪費(fèi)。以下將通過(guò)分析宅基地閑置大規(guī)模出現(xiàn)的原因，對(duì)宅基地閑置這一問(wèn)題的解決提出幾點(diǎn)分析。

一、宅基地閑置問(wèn)題產(chǎn)生的原因

在建國(guó)初期，宅基地的分配使用是為了保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基本生活需要。但隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，人地關(guān)系發(fā)生了逆向的發(fā)展，導(dǎo)致了宅基地空閑局面的逐漸擴(kuò)大。以下將從三個(gè)方面簡(jiǎn)析宅基地閑置問(wèn)題出現(xiàn)的原因。

（一）長(zhǎng)期以來(lái)宅基地亂報(bào)亂批亂建

根據(jù)《土地管理法》以及《國(guó)土資源部關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》，我國(guó)農(nóng)村宅基地主要奉行“一戶一宅”制度。宅基地的使用申請(qǐng)要經(jīng)過(guò)村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的街道辦事處核實(shí)、確認(rèn)土地信息和申請(qǐng)人資格，還要送縣級(jí)國(guó)土資源部批準(zhǔn)，才能核發(fā)《集體土地使用證》，隨后才能在核準(zhǔn)使用的集體土地上建造住宅。但實(shí)踐中，“一戶多宅”現(xiàn)象、超占土地建房的現(xiàn)象層出不窮，其中不乏有關(guān)土地的執(zhí)法人員或法律意識(shí)淡薄，或礙于情面，又或是私下收受，胡亂批地。同時(shí)，也存在不少直接越過(guò)審批，直接占用集體用地建房的現(xiàn)象。發(fā)展至今，鄉(xiāng)村住宅面積規(guī)模巨大。伴隨城鎮(zhèn)化發(fā)展，大量人口轉(zhuǎn)移城鎮(zhèn)后，農(nóng)村宅基地的閑置問(wèn)題成為巨大的土地隱患。

（二）返鄉(xiāng)建房盛行

根據(jù)九三學(xué)社2013年發(fā)布的一份有關(guān)城鎮(zhèn)化發(fā)展的調(diào)查報(bào)告，我國(guó)農(nóng)村常住人口每年以1.6%的速度在減少，但農(nóng)村宅基地卻以每年1%的速度增加，農(nóng)村每年建房新增占地200萬(wàn)畝左右，出現(xiàn)了城鎮(zhèn)化和農(nóng)村住宅“兩頭占地”現(xiàn)象。ii這種逆向的增長(zhǎng)，主要是因?yàn)槿藗兛吹秸厥褂玫睦鎯r(jià)值，盡管已經(jīng)在城鎮(zhèn)落居，但在其仍然享有集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份情況下，通過(guò)人為“分戶”可順利實(shí)現(xiàn)宅基地申請(qǐng)，建造住房?？偠灾@種農(nóng)村宅基地作為“后方”的安全感幾乎被所有人所熱衷和接受。

（三）法律法規(guī)的滯后

首先，宅基地的“三無(wú)性”即無(wú)償、無(wú)期限、無(wú)流動(dòng)性加劇了宅基地的只占不用。宅基地使用就是為了保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員在核定的集體土地范圍內(nèi)能夠永久地滿足其基本生活需求。其性質(zhì)用途決定了宅基地的使用不能作為財(cái)產(chǎn)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，僅能夠在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行有條件的流轉(zhuǎn)，而這種流轉(zhuǎn)還禁止獲益。在法律嚴(yán)格的限制下，這種無(wú)償占有對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員而言就是最大的獲益。宅基地使用權(quán)人可以通過(guò)建造住宅獲得絕對(duì)的物權(quán)，享有靜態(tài)的財(cái)產(chǎn)利益，從而使得寧愿閑置，也要白占的現(xiàn)象普遍。

二、有效改善農(nóng)村宅基地閑置問(wèn)題的方法探究

結(jié)合上述簡(jiǎn)析的農(nóng)村宅基地閑置出現(xiàn)的原因，進(jìn)一步探討解決該閑置問(wèn)題的方式，主要從政府強(qiáng)制力為輔助，建立宅基地市場(chǎng)模式，配套完善相應(yīng)的法律規(guī)范為主的解決方式，為在全國(guó)范圍內(nèi)的宅基地閑置問(wèn)題提供統(tǒng)一的解決機(jī)制。

（一）國(guó)家強(qiáng)制力征收

據(jù)《憲法》第十條：國(guó)家為公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?；诔擎?zhèn)化的發(fā)展，城鎮(zhèn)的人地矛盾已經(jīng)到達(dá)了瓶頸時(shí)期。國(guó)土部規(guī)劃司司長(zhǎng)董祚繼認(rèn)為，“城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中最大的問(wèn)題是用地空間不足”，各地的供需缺口至少在300-400萬(wàn)畝，以至于一些地區(qū)的用地指標(biāo)已經(jīng)透支到下一個(gè)十年。iii而對(duì)于閑置宅基地資源的回收利用正好能夠用于彌補(bǔ)這一透支額度。當(dāng)然國(guó)家運(yùn)用強(qiáng)制力一定要合理謹(jǐn)慎，區(qū)分對(duì)象，衡平雙方利益?，F(xiàn)行在全國(guó)范圍內(nèi)，有部分區(qū)已經(jīng)開展宅基地閑置的試點(diǎn)整理，例如：天津市的“宅基地?fù)Q房”；上海市推行的“宅基地置換試點(diǎn)”都在一定程度上有效整理了閑置的土地資源，充分盤活土地的使用和交換價(jià)值，緩解城市建設(shè)用地的供需矛盾。

（二）建立宅基地市場(chǎng)模式

以上這種全面置換的解決辦法推行的廣度十分有限，需要大量的財(cái)政支持。因而建立宅基地市場(chǎng)模式即放開宅基地流轉(zhuǎn)的限制就很有必要。一旦放開，市場(chǎng)的趨利性必然逐漸改變宅基地的土地性質(zhì)，受讓人可能會(huì)將其用于生產(chǎn)需要而非生活需要。為了避免土地利用的任意性，這種流轉(zhuǎn)可以經(jīng)過(guò)一定的審批制度。受讓人對(duì)于宅基地的使用可依核準(zhǔn)審批的土地用途進(jìn)行使用，同時(shí)可根據(jù)使用性質(zhì)的不同適當(dāng)繳納土地使用的費(fèi)用，如此不僅增加了財(cái)政收入，提高了土地的利用率，對(duì)于已落居城鎮(zhèn)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員也可以通過(guò)流轉(zhuǎn)其閑置的宅基地及其房屋增加財(cái)產(chǎn)性收入，并且那些在城鎮(zhèn)中沒(méi)有經(jīng)濟(jì)能力落居的外來(lái)人口可以通過(guò)購(gòu)置相對(duì)廉價(jià)的閑置宅基地及房屋實(shí)現(xiàn)落居，改善生活條件。

（三）完善相關(guān)法律，確定利益分配

要調(diào)整一種社會(huì)關(guān)系，最權(quán)威和穩(wěn)定的辦法就是用法律進(jìn)行規(guī)范。但歷來(lái)我國(guó)有關(guān)土地發(fā)展的規(guī)劃都以政策為主導(dǎo)，現(xiàn)行全國(guó)各地對(duì)于宅基地閑置改造試行都遠(yuǎn)遠(yuǎn)突破了法律的設(shè)置。現(xiàn)行《物權(quán)法》第一百八十四條、《擔(dān)保法》第三十七條，都對(duì)宅基地使用權(quán)做出不得抵押的限制。但部分地區(qū)早已實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的抵押。這種政策iv與法律的沖突，容易引發(fā)法律權(quán)益與政策“盤剝”的矛盾沖突。因此，相關(guān)的立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)解決好政策與法律的缺口，推進(jìn)立法的完善，對(duì)全國(guó)性的宅基地閑置問(wèn)題作權(quán)威性規(guī)范和指導(dǎo)。宅基地閑置和“四荒地”具有一定的相似性，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度可以參照其進(jìn)行設(shè)計(jì)。在依法治國(guó)的大背景下，法律確定的利益分配能更好地體現(xiàn)公平性。。

由于強(qiáng)制力干預(yù)征收，僅對(duì)于特定區(qū)域內(nèi)宅基地閑置問(wèn)題有治理效果，通過(guò)征收手段政府需要償付大量的征收補(bǔ)償，而且治理期間長(zhǎng)，所以國(guó)家強(qiáng)制力治理只是宅基地閑置問(wèn)題解決的輔助手段。對(duì)于建立宅基地的市場(chǎng)模式，并配套完善相應(yīng)的法律規(guī)范，能夠利用市場(chǎng)供需加快解決宅基地閑置問(wèn)題，盤活土地利用率。

注釋：

i山東2萬(wàn)"空心村"農(nóng)宅成老鼠窩[DB/OL]. http：//news.sohu.com/20150505/n412366639.shtml.[20161011]

ii山東2萬(wàn)"空心村"農(nóng)宅成老鼠窩[DB/OL]. http：//news.sohu.com/20150505/n412366639.shtml.[20161011]

iii張玉林.大清場(chǎng)：中國(guó)的圈地運(yùn)動(dòng)及其與英國(guó)的比較[DB/OL].http：//wk.baidu.com/view/09dda2a4a32d7375a517808a#8.[20161011]

iv十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》第六章在宅基地制度改革方面提出“保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員宅基地用益物權(quán)”。

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