全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的若干思考

吳曉英

摘 要 2016年財政部在全國范圍內(nèi)開展了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制（以下簡稱內(nèi)控）基礎(chǔ)性評價工作，并且首次將該項工作納入到了財政決算之中。本文結(jié)合此次內(nèi)控基礎(chǔ)性評價工作，闡述了行政事業(yè)單位內(nèi)控建設的政策依據(jù)、提出了強化內(nèi)控的基本方法和措施，并對內(nèi)控建設中存在的重點和難點問題進行討論，為各行政事業(yè)單位內(nèi)控建設提供方法借鑒，從而推動各單位內(nèi)控制度建設工作。

關(guān)鍵詞 行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 建設措施

中圖分類號：F270 文獻標識：A 文章編號：1674-1145（2017）03-000-01

一、內(nèi)控建設政策依據(jù)

2012年11月財政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（試行），自2014年1月1日起開始執(zhí)行?！兑?guī)范》依據(jù)行政事業(yè)單位具體情況，定位于對經(jīng)濟活動風險的防控，對內(nèi)控建設的基本要求、控制活動、評價與監(jiān)督等內(nèi)容做了規(guī)定，涵蓋了內(nèi)控要素，體系完整、操作性強，是行政事業(yè)單位內(nèi)控建設的基本依據(jù)。

2015年12月21日財政部發(fā)布了“關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見”（財會[2015]24號），要求全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)控建設，《指導意見》對行政事業(yè)單位內(nèi)控建設的總體要求、主要任務和保障措施作了指導。

2017年1月25日財政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》（財會【2017】1號），自2017年3月1日起施行。用以規(guī)范單位內(nèi)部控制報告編報工作，提高單位內(nèi)控報告質(zhì)量，促進單位進一步加強內(nèi)控建設工作。

二、內(nèi)控建設的架構(gòu)、方法和措施

（一）內(nèi)控建設架構(gòu)

根據(jù)行政事業(yè)單位“三定”規(guī)定，結(jié)合現(xiàn)有的法律法規(guī)、管理制度、管理要求和業(yè)務環(huán)境，由點及面，設定明確的內(nèi)控目標，完成內(nèi)控體系框架搭建工作，包括全面梳理優(yōu)化各類業(yè)務流程、明確各項業(yè)務環(huán)節(jié)、識別并評估風險、編制風險清單、確定風險應對策略、明確關(guān)鍵控制節(jié)點、制定控制措施和編制控制文檔等。

（二）內(nèi)控方法

（1）不相容崗位相互分離；（2）內(nèi)部授權(quán)審批控制；（3）歸口管理；（4）預算控制；（5）財產(chǎn)保護控制；（6）會計控制；（7）單據(jù)控制；（8）信息內(nèi)部公開。

（三）內(nèi)控建設措施

行政事業(yè)單位的內(nèi)控主要分為單位層面內(nèi)控和業(yè)務層面內(nèi)控。

（1）單位層面內(nèi)控措施。單位應當單獨設置內(nèi)控職能部門或者確定內(nèi)控牽頭部門，負責組織協(xié)調(diào)內(nèi)控工作；應當建立健全集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的議事決策機制；建立健全內(nèi)控關(guān)鍵崗位責任制，明確崗位職責和分工，確保不相容崗位相互分離，相互制約和相互監(jiān)督；（2）業(yè)務層面內(nèi)控措施。行政事業(yè)單位經(jīng)濟活動主要包括預算、收支、政府采購、資產(chǎn)管理、項目建設、經(jīng)濟合同的訂立執(zhí)行以及信息化建設等方面，單位應當就這些方面的重要風險和重點環(huán)節(jié)，按照相互制衡的基本原理規(guī)定相應的控制措施。比如預算業(yè)務控制，單位應當建立健全預算編制、審批、執(zhí)行、決算與評價等預算內(nèi)部管理制度。

三、內(nèi)控建設中存在的重點和難點問題

由于行政事業(yè)單位在組織結(jié)構(gòu)、職責范圍、機構(gòu)設置、人員任用、經(jīng)濟活動等方面均有別于企業(yè)，所以其內(nèi)控建設具有較強的針對性和鮮明的特征，同時也存在一些重點和難點問題。

（一）不相容崗位相互分離

對不相容崗位與職責設計不細，部分崗位分離不到位，諸如辦公用品的購置、保管、發(fā)放同為一人，出納兼職財務檔案保管等問題。這就需要在符合內(nèi)控要求的前提下，主眼于管理創(chuàng)新，明確相關(guān)部門和人員的職責和權(quán)限，實施相應的分離措施，建立彼此牽制、彼此連接、彼此制約的工作機制。

（二）單位主要負責人對內(nèi)控建設的認知

單位主要負責人對內(nèi)控制度建設的思想認識不夠，認為內(nèi)控制度就是對資金的控制，是資金科的工作。建立和實施內(nèi)控制度是“一把手”工程，單位主要負責人要轉(zhuǎn)變思想觀念，落實“一把手”的責任，抓方案制定、抓任務分解、抓監(jiān)督落實，同時帶頭學習和貫徹內(nèi)控規(guī)范，建立和完善內(nèi)控領(lǐng)導小組，單位主要負責人要親自抓，分工負責，各方參與，形成合力，將內(nèi)控制度建設和基礎(chǔ)性評價貫穿于單位的各個層級，確保對單位層面和業(yè)務層面各類經(jīng)濟業(yè)務活動的全面覆蓋，全面提升單位的內(nèi)控水平。

（三）權(quán)利運行機制的創(chuàng)建

權(quán)利的過度集中或管理缺失是滋生腐敗的溫床，當前，貪污、賄賂等經(jīng)濟腐敗增多，主要原因之一是部門、單位行政管理過細，管理薄弱和管理環(huán)節(jié)過多而造成漏洞的增多。因此，單位應當根據(jù)自身的業(yè)務性質(zhì)、業(yè)務范圍、管理架構(gòu)，按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離、相互制衡的要求，科學設置內(nèi)設機構(gòu)，管理層級、崗位職責權(quán)限、權(quán)力運行規(guī)程，切實做到分事行權(quán)、分崗設權(quán)、分級授權(quán)、并定期輪崗。構(gòu)建一個決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行機制，確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)。

（四）內(nèi)部控制評價與監(jiān)督

當前，行政事業(yè)單位內(nèi)部審計機構(gòu)不健全，監(jiān)督力度不夠或者形同虛設現(xiàn)象普遍存在，內(nèi)控的自我評估更是一個全新的事務。為此單位應在符合條件的情況下，設置內(nèi)部審計機構(gòu)或建立內(nèi)控評估系統(tǒng)，通過日常監(jiān)督和專項監(jiān)督，檢查內(nèi)控實施過程中存在的突出問題、管理漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，進一步改進和加強內(nèi)控制度管理，建立起有效的內(nèi)控評價機制。

四、結(jié)語

行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設是一個不斷完善、不斷修正的過程，內(nèi)控建設沒有統(tǒng)一的格式，單位要根據(jù)自身業(yè)務特點，在全面梳理現(xiàn)有管理制度的基礎(chǔ)上，找準關(guān)鍵控制點和薄弱環(huán)節(jié)，進一步細化、完善各項制度，將制度貫穿于各個業(yè)務層面，從而建立起制度完善，管理高效，監(jiān)督到位，實施有效的內(nèi)控制度體系，為國家轉(zhuǎn)變政府行政職能和提高公共服務效率做出貢獻。

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