關(guān)于加強我國立法機關(guān)對政府預(yù)算審查與監(jiān)督的若干思考

朱聰穎

【摘要】近年來，伴隨著公共財政框架體系的建立，我國政府預(yù)算也正在進行全方位的深入改革。但目前，我國人大對政府預(yù)算的監(jiān)督尚存在缺乏操作性，時間安排不合理等諸多問題，因此，我們必須采取一系列的措施加強我國立法機關(guān)對政府預(yù)算的監(jiān)督。

【關(guān)鍵詞】人大 政府預(yù)算 審查監(jiān)督

預(yù)算是公共財政體系的基本存在形式，也是政府治理的一個重要手段，在深化經(jīng)濟體制改革的今天，加強對政府預(yù)算的審查和監(jiān)督已成為一個熱點問題。它不僅是建立和完善公共財政體系的需要，也是社會主義市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求。而全國人大作為我國的最高權(quán)力機關(guān)和立法機關(guān)，在政府預(yù)算監(jiān)督中具有非常重要的地位，加強和完善全國人大及其常委會對預(yù)算進行審批監(jiān)督的職權(quán)，對于推進政府依法行政，建設(shè)社會主義政治文明，有著十分重要的意義。所以，面對目前預(yù)算監(jiān)督存在的問題，本文將站在立法機關(guān)的角度，從預(yù)算法律的制定，預(yù)算的編制，預(yù)算的審查和批準，預(yù)算的執(zhí)行以及決算等方面給出具體的措施。

一、預(yù)算法制化

建立健全預(yù)算監(jiān)督法律法規(guī)體系?，F(xiàn)代預(yù)算的法律約束是區(qū)別于封建專制預(yù)算的一個重要特征。而健全的法律體系應(yīng)包括四個層次：一是憲法對預(yù)算行為的規(guī)范；二是財政基本法對預(yù)算管理權(quán)限及預(yù)算管理體制等做出法律安排；三是預(yù)算收支有關(guān)的法律以及預(yù)算會計等輔助性法律；四是預(yù)算條例主要對預(yù)算程序作出技術(shù)規(guī)定，涉及具體的預(yù)算活動；目前，我國存在財政基本法以及預(yù)算法實施條例缺失的狀況。對此，我們應(yīng)加快財政、預(yù)算、稅收等財稅立法步伐，提高立法層次，切實實現(xiàn)人大及其常委會對預(yù)算全過程的立法監(jiān)督。

二、預(yù)算編制

（一）加強預(yù)算編制的完整性，真實性，細化預(yù)算草案。實踐中，為維護本地區(qū)和本部門的利益，編制部門往往不愿意暴露真實“家底”，在編制預(yù)算時，可能并不能完全反映預(yù)算。因此在審查時，人大要重點審查預(yù)算是否真實，完整。同時，也應(yīng)細化預(yù)算審查，更好地維護公眾的利益，更好地了解各部門的實際預(yù)算需求，明確實際預(yù)算數(shù)，使得財政支出得到最有效的運用。

（二）延長預(yù)算編制時間，提高預(yù)算編制質(zhì)量。從我國預(yù)算周期的構(gòu)成環(huán)節(jié)可知，在預(yù)算草案編制之前，要進行很長時間的準備工作，具體包括國務(wù)院下達預(yù)算的指示，財政部門測算預(yù)算收支指標以及制定頒發(fā)政府預(yù)算科目和表格，具體組織預(yù)算編制事項等。不難看出，預(yù)算編制前的準備工作已經(jīng)占用了很長時間。從本質(zhì)上講，一級政府的年度預(yù)算實際上就是這一級政府在預(yù)算年度內(nèi)必須開展的社會、政治、經(jīng)濟活動的財力保障計劃。但實際上，我國安排預(yù)算草案編制的時間幾乎到了每年的年底，預(yù)算的編制是一項十分復(fù)雜的工作，在如此短暫的時間內(nèi)，我們很難要求預(yù)算編制部門能夠編制出一份詳細的令各方都滿意的預(yù)算草案。

（三）調(diào)整政府預(yù)算年度，減少“突擊花錢”現(xiàn)象。預(yù)算年度也稱財政年度，是指編制和執(zhí)行預(yù)算所應(yīng)收支起止的有效期限。目前，我國采取歷年制度，也就是我國的預(yù)算年度從一月一日起到十二月三十一日止，然而，現(xiàn)實情況是每年全國人民代表大會在當年的三月份召開，這也就意味著在每年的前三個月，我國財政并無法定預(yù)算可依。在這種情況下造成了我國一種獨特的財政現(xiàn)象“突擊花錢”，顯然，這并不能保證我國財政支出的質(zhì)量性要求。

三、預(yù)算的審查批準

（一）提高人大代表的專業(yè)水平。在我國，預(yù)算審批的主體是各級人大及其常委會，但是我國人民代表大會代表及常委會組成人員的知識水平有限，不能適應(yīng)預(yù)算審批的要求。有的審查人員業(yè)務(wù)水平低，真正熟悉預(yù)算業(yè)務(wù)的代表不多，實質(zhì)性的預(yù)算審查不到位，還有的代表權(quán)利意識薄弱，使得預(yù)算審查沒有實效或?qū)嵭缘汀，F(xiàn)階段我國人大代表專業(yè)知識的缺乏嚴重制約了我國人大預(yù)算審批監(jiān)督制度的發(fā)展。因此，必須逐步提高人大代表的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。促進預(yù)算審查質(zhì)量的提高。

（二）提前并延長政府預(yù)算審批時間。全國人民代表大會一般10-15天，省，自治區(qū)，直轄市人民代表大會一般5-7天，市，縣級人民代表大會時間更短，與此同時面對的是繁多的議程和任務(wù)，在這種情況下，很難將預(yù)算審查工作做得細致深入。而預(yù)算審查關(guān)系到國民經(jīng)濟和社會發(fā)展，需要充裕的預(yù)算審查時間。對此，我們可以參照西方國家的做法，在與預(yù)算編制時間想?yún)f(xié)調(diào)的前提下，將預(yù)算審批時間延長。

（三）建立分項審批和預(yù)算修改制度。我國每年只能編制一本預(yù)算，在實際審批中，若此本預(yù)算得不到批準，則可能導致國家在接下來的一年中無預(yù)算可用。在現(xiàn)有條件下，我們可以采取預(yù)算的分項審批制度，允許代表就某個部門或“類”“款”科目進行審批表決，如果代表們大多數(shù)反對某項預(yù)算，那么就需要針對此項預(yù)算做出具體的修改，以提高預(yù)算的質(zhì)量。

四、預(yù)算執(zhí)行

加強預(yù)算調(diào)整變更的法定性，制止預(yù)算隨意變更。年度預(yù)算實際上是年度內(nèi)政府開展各項活動的財力保障，一旦得到立法機構(gòu)通過，實質(zhì)就是年度立法，不得任意改動。但在我國政府預(yù)算在執(zhí)行的過程中往往變動頻繁，隨意性大。因此，人大應(yīng)加強對預(yù)算的日常性監(jiān)督，制止預(yù)算變更中存在的隨意性，確保通過監(jiān)督，督促規(guī)范政府事權(quán)和政府行為。

五、政府決算

強化政府決算監(jiān)督意識，避免決算監(jiān)督流于形式。由于決算是上年度預(yù)算執(zhí)行情況的一個總結(jié)，所以人大應(yīng)該嚴格的對決算草案進行審查監(jiān)督，以為下一年度預(yù)算的編制提供依據(jù)。人大應(yīng)該認識到?jīng)Q算的監(jiān)督也是監(jiān)督的重要部分，應(yīng)該加強對決算的監(jiān)督。同時，由于我國采用增量方法預(yù)算編制，上一年的決算是下一年預(yù)算的重要依據(jù)，所以人大更應(yīng)該嚴格的對決算草案進行審查監(jiān)督，避免決算的監(jiān)督審批流于形式，發(fā)揮決算監(jiān)督的真正作用。政府預(yù)算監(jiān)督是政府預(yù)算的重要組成部分，它貫穿于政府預(yù)算的全過程。在社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的今天，加強國家權(quán)力機關(guān)對預(yù)算的監(jiān)督制度，對于構(gòu)建我國的公共預(yù)算體系和我國的公共財政制度改革有著十分重要的意義。

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