房價“大殺器”，重回改革議程？

譚保羅

1月18日，重慶市有關(guān)部門發(fā)布了一款通知，細(xì)化了對主城區(qū)“三無人員”（無戶籍、無企業(yè)、無工作）征收房產(chǎn)稅的相關(guān)規(guī)定。此舉，被認(rèn)為是“劍指”外地炒房團(tuán)，旨在穩(wěn)定當(dāng)?shù)胤績r，保衛(wèi)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。

無獨(dú)有偶。前不久，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導(dǎo)意見》，其中明確地提到，鼓勵地方政府在房地產(chǎn)稅等諸多方面的探索創(chuàng)新。這一提法，此前并不多見。

種種信息表明，房產(chǎn)稅這一被稱為是房價“大殺器”的超級稅種，似乎又重新回到了改革議事日程之中。

在業(yè)界看來，房產(chǎn)稅是一種對國民主要財(cái)產(chǎn)征收的直接稅，其涉及面之廣，對社會影響之深，共同決定了開征事宜必須慎之又慎。而各級政府的相關(guān)通知，實(shí)際上也并不足以證明房產(chǎn)稅已箭在弦上。

從另一個角度看，房產(chǎn)稅本質(zhì)上是一個經(jīng)濟(jì)問題，某種意義上講，它的“經(jīng)濟(jì)性”遠(yuǎn)比“非經(jīng)濟(jì)性”重要得多。換句話說，開征這個稅帶來的“收益”，是否足以覆蓋征收帶來的“成本”乃至“風(fēng)險”，這才是它會不會開征，以及何時開征的關(guān)鍵。

從未停止的“開征信號”

房產(chǎn)稅的各種所謂“信號”總是周而復(fù)始，但未必說明問題。

2017年春節(jié)前，重慶市長黃奇帆離任，一些游資開始奔赴重慶這一“價值洼地”炒房。為應(yīng)對這一炒房風(fēng)潮，1月18日，重慶市財(cái)政局、市國土資源和房屋管理局等6個部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)“三無人員”個人住房房產(chǎn)稅征管工作的通知》（以下簡稱《通知》）。

《通知》主要針對“三無人員”，區(qū)域則包含了渝中區(qū)、大渡口區(qū)、江北區(qū)、沙坪壩區(qū)、九龍坡區(qū)、南岸區(qū)、北碚區(qū)、渝北區(qū)、巴南區(qū)、兩江新區(qū)等范圍內(nèi)。重慶被稱為是“大城區(qū)+大農(nóng)村”，而這些區(qū)域差不多包括了主要的“大城區(qū)”。

特別值得注意的是，《通知》把首套房也納入了征收范圍。首套普通住房每年征收房產(chǎn)稅，稅率為0.5%。這意味著一套200萬的房子，每年要交稅1萬元—注意是每年，不是一次性的房地產(chǎn)交易稅，后者有交易才征稅。

重慶市的這一政策，可以說是名副其實(shí)的房產(chǎn)稅。真正意義的房產(chǎn)稅，其嚴(yán)格的稱呼應(yīng)該是“房地產(chǎn)持有稅”，目前我國和房地產(chǎn)相關(guān)的稅種不可謂不多，但除少數(shù)試點(diǎn)城市之外，稅收主要都是在交易環(huán)節(jié)征收，對個人持有房地產(chǎn)并不征稅。

房產(chǎn)稅和房地產(chǎn)交易稅最大的不同在于，前者是每年都征收，而后者是一次性的交易稅。顯然，前者會造成房地產(chǎn)持有者的高成本。這種高成本來自于兩方面，一是直接的高成本，比如銀行加息，直接增加投資者的利息支出。二是機(jī)會成本，即其他投資機(jī)會的收益會超過持有房產(chǎn)的收益。

當(dāng)以上兩種成本超過持有收益的時候，房產(chǎn)持有者就會拋售，引發(fā)降價。此外，更重要的是，就中國特殊的國情而言，如果國家從嚴(yán)征收房地產(chǎn)稅，這意味著強(qiáng)烈的一個“信號”，對房價的影響更是不可估量。綜合這些因素，因此，外界普遍認(rèn)為房產(chǎn)稅是中國高房價的“大殺器”。

重慶作為我國最早試點(diǎn)房產(chǎn)稅的城市，早在2011年便開始征收房產(chǎn)稅。另一試點(diǎn)城市是上海。當(dāng)年，重慶和上海的試點(diǎn)并不被外界看好。因?yàn)?，?dāng)時的試點(diǎn)在開征范圍（存量房還是增量房）和起征點(diǎn)（房價）上設(shè)定了太多的“限定”。

以上海為例，其試點(diǎn)針對“本市居民家庭在本市新購且屬于該居民家庭第二套及以上的住房（包括新購的二手存量住房和新建商品住房）和非本市居民家庭在本市新購的住房”來征收房產(chǎn)稅，并設(shè)置了人均60平米的起征點(diǎn)。同時，還根據(jù)房價不同設(shè)置了0.6%和0.4%兩檔稅率。

重慶則規(guī)定開征范圍為：個人擁有的獨(dú)棟商品住宅；個人新購的高檔住房（單價達(dá)到上兩年主城區(qū)新建商品房均價2倍以上）；在重慶市無戶籍、無企業(yè)、無工作的個人新購的第二套以上的住房。同時，也根據(jù)房價不同設(shè)置了1.2%和0.5%兩檔稅率。

外界認(rèn)為，上海的方案主要針對增量房，而原有的存量房則并未納入試點(diǎn)范圍。同時，人均60平米的起征點(diǎn)，這個標(biāo)準(zhǔn)本身不低。而重慶的試點(diǎn)則主要針對豪宅，特別是考慮到重慶房價漲幅的緩慢，“單價達(dá)到上兩年主城區(qū)新建商品房均價2倍以上”并不容易。

當(dāng)年，重慶和上海兩大直轄市的試點(diǎn)曾一石激起千層浪，但6年以來，其對房價的遏制效果似乎有限。特別是上海，在2015年開始的暴漲中，房產(chǎn)稅似乎并沒有對遏制高房價發(fā)揮什么作用。

不過，在重慶的本輪房產(chǎn)稅新政中，開征范圍的第三條進(jìn)行了大幅調(diào)整，即將“第二套”變成了“首套”，顯然更為嚴(yán)厲。作為中國房價最低的直轄市，出臺了最嚴(yán)厲的房產(chǎn)稅新政，這是遏制外地炒房團(tuán)的“權(quán)宜之計(jì)”，還是代表著某些“信號”？

法律層面的障礙和可能性

近期，在國家層面，對房地產(chǎn)的“調(diào)控”程度也比以前更為嚴(yán)格。首先是高層定下了房地產(chǎn)“調(diào)控”的總基調(diào)：“房子是用來住的，不是用來炒的”。這一“直白”表態(tài)，之前，從未有過。

前不久，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導(dǎo)意見》（下稱《意見》），并發(fā)出通知。其中，提到了鼓勵各地開展改革探索?！爸С指鞯貐^(qū)在新型城鎮(zhèn)化、國資國企改革、區(qū)域性金融市場和金融機(jī)構(gòu)、房地產(chǎn)稅、養(yǎng)老和醫(yī)療保障等方面探索創(chuàng)新?！?/p>

不過，《意見》僅此一處提到了“房地產(chǎn)稅”，《意見》并未強(qiáng)調(diào)樓市調(diào)控等內(nèi)容。而仔細(xì)分析很容易發(fā)現(xiàn)，其上下文的落腳點(diǎn)，更大程度上是考慮到地方政府的“財(cái)力問題”，通過改革創(chuàng)新，最終落腳點(diǎn)是“統(tǒng)籌用于保障和改善民生”。

實(shí)際上，關(guān)于房地產(chǎn)稅討論近期走熱的原因，很大程度來自于法律層面。我國房產(chǎn)稅開征于1986年，僅適用于單位和個人的經(jīng)營性房地產(chǎn)，對個人住房則實(shí)行免稅。

2013年，官方正式提到了“加快房地產(chǎn)稅立法步伐”的提法。最引人注意的是，2015年召開的第十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃中，房地產(chǎn)稅法被列入了第一類項(xiàng)目，即在條件比較成熟的情況下，本屆人大任期內(nèi)將可能擬提請審議房地產(chǎn)稅法。

此前，中國財(cái)稅法學(xué)研究會會長、北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文曾有個觀點(diǎn)廣為流傳。他認(rèn)為，全國人大常委會將房地產(chǎn)稅列入立法規(guī)劃，是落實(shí)十八屆三中全會和四中全會決議的要求，也是加快落實(shí)稅收法定原則的題中之意。這意味著，房地產(chǎn)稅法應(yīng)在本屆全國人大任期內(nèi)，即2017年之前，提請全國人大常委會審議。

但這只是立法程序的一個理想的流程，這距離真正的房地產(chǎn)稅開征更是十分遙遠(yuǎn)。劉劍文也公開表示說，“什么時間提請全國人大常委會審議，審議是否通過，房地產(chǎn)稅法具體什么時間出臺，何時開征，都還不確定。”

實(shí)際上，如果從法理上講，房地產(chǎn)稅最大的障礙是我國房地產(chǎn)稅收的“雜亂”，可能導(dǎo)致“重復(fù)征稅”。簡而言之，稅收的本質(zhì)是政府從私人部門的財(cái)富中拿走的那一部分。目前，我國和房地產(chǎn)產(chǎn)行業(yè)有關(guān)的稅負(fù)并不少。

其中，名字中直接有“土地”或者“房地產(chǎn)”字樣的稅就有不少，比如房產(chǎn)交易稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等。此外，房地產(chǎn)企業(yè)、地產(chǎn)中介和住宅交易雙方等要繳納的還有營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、印花稅等。

此外，更不容忽視的是，地方政府的土地出讓金，更是占據(jù)了房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈利潤的相當(dāng)一部分。土地出讓金，本質(zhì)上也是一種“稅”。

此前，房地產(chǎn)行業(yè)的“大炮”、地產(chǎn)大亨任志強(qiáng)就曾多次公開表示，如果考慮房地產(chǎn)整個產(chǎn)業(yè)鏈（包括施工單位、中介）的稅費(fèi)、出讓金等，政府從房價中分得的份額，要超過70%。實(shí)際上，任志強(qiáng)之所以一直唱多樓市，他始終秉持的一個核心論點(diǎn)只有一個：即房地產(chǎn)對政府太重要，所以樓市必須漲。

針對可能陷入的“重復(fù)征收”，立法專家曾建議如果征收房產(chǎn)稅—房產(chǎn)持有稅，那么必須理順和完善現(xiàn)有的房地產(chǎn)相關(guān)的稅負(fù)、收費(fèi)和出讓金等。劉劍文指出，未來的房產(chǎn)稅會將一些稅種合并，土地出讓金等其他房地產(chǎn)相關(guān)的稅費(fèi)也會整合到一起，一攬子綜合考慮，從而解決重復(fù)征稅的問題。

“成本收益”考量最重要

不過，換個角度看，法律問題或許并不是房產(chǎn)稅開征的關(guān)鍵，“收益”與“成本”才是核心所在。

房產(chǎn)稅最大的問題是摧毀房子的投資價值，當(dāng)房子持有成本因稅負(fù)走高，投資價值下降，那么必然是對樓市的“第一利空”。那么，未來地方政府的土地賣給誰呢？作為地方政府重要收入來源的土地出讓金從何而來？實(shí)際上，這才是房產(chǎn)稅開征與否的最核心的考量。

此前，國泰君安曾在一份報告中做過測算，當(dāng)中國房產(chǎn)稅（持有稅）稅率為1%的（每年征收房價的1%）時候，刨除每人20平米的免征額。那么，全國范圍內(nèi)的新增稅收相當(dāng)于地方政府賣地收入的18%。

如果不考慮免征額，新增稅收也僅僅占賣地收入的45%。如果要跟地方政府的賣地收入持平，那么房產(chǎn)稅的稅率需要定在2.2%，如果算上免征額的20平米，那么更是要高達(dá)6%。

在這份測算中，即便只考慮最溫和的情形，即1%的稅率，房產(chǎn)稅也是普通人的不可承受之重。比如，在不計(jì)算免征額的情況下，北京一套600萬的房子，那么每年要支付6萬的房產(chǎn)稅。

實(shí)際上，相當(dāng)多的中國中產(chǎn)階層在高房價城市都有兩套以上的住房，那么這意味著他們每年光是房產(chǎn)稅的支出就等于一個“初級白領(lǐng)”的一年的凈收入。于是，房子不再是投資保值的第一資產(chǎn)，而可能成為一種每年承擔(dān)著剛性稅負(fù)支出的負(fù)擔(dān)。

當(dāng)樓市的投資價值被摧毀，那么不但是事關(guān)地方政府錢袋子的土地出讓金告急，而房地產(chǎn)行業(yè)這條產(chǎn)業(yè)鏈對整個國家所承擔(dān)的稅負(fù)功能也將喪失。這種影響，絕不能等閑視之。

除了財(cái)稅領(lǐng)域的“純經(jīng)濟(jì)考量”之外，《南風(fēng)窗》曾對房地產(chǎn)稅是否開征提出了兩個考量維度。一是中國經(jīng)濟(jì)正進(jìn)入“保資本”進(jìn)而“保匯率”的階段，國家必須嚴(yán)防資本外流，而貿(mào)然開征房產(chǎn)持有稅，可能會摧毀一線樓市作為中國最重要“資本吸附工具”的“戰(zhàn)略意義”，甚至可能引發(fā)更嚴(yán)重的資本外逃。

二是目前中國稅制以間接稅為主，征稅的“社會成本”較低。如果開征，這意味著房地產(chǎn)持有稅成為了“最兇猛”的直接稅，被征稅者—大量的城市多房、富裕中產(chǎn)階層將面臨有史以來最嚴(yán)厲的稅收。因此，必須考慮征收這一稅種可能引發(fā)某些方面“社會成本”的問題。實(shí)際上，這個問題絕非小問題。

房產(chǎn)稅一直都在路上，但討論已經(jīng)多次“提前到來”。2月21日，全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員尹中卿在接受中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)采訪時指出，房地產(chǎn)稅法正在制定工作之中，選準(zhǔn)出臺的“窗口”很重要。但無論怎樣出臺，絕不會搞“突然襲擊”。

2月23日，國新辦舉行新聞發(fā)布會，住建部副部長陸克華介紹了房地產(chǎn)和棚改有關(guān)情況。對房地產(chǎn)稅，他僅表示，該問題是十八屆三中全會明確的改革任務(wù)，要加快房地產(chǎn)稅立法，并適時推進(jìn)改革。目前，有關(guān)部門正在按照中央要求開展工作。

讓中國的樓市回歸良性狀態(tài)，讓房子逐漸回歸“用來住”的狀態(tài)，這是一個循序漸進(jìn)的過程，光靠房地產(chǎn)稅的“猛藥”并不現(xiàn)實(shí)，它違背了基本的“收益”和“成本”匹配原則。唯有不斷推進(jìn)國家財(cái)金治理框架的改革和完善，并重振實(shí)體部門，才能讓中國經(jīng)濟(jì)真正擺脫房地產(chǎn)的“綁架”。